辻啓明の発言 （行財政機構及び行政監察に関する調査会）

○参考人（辻啓明君）　辻でございます。
　私に与えられましたテーマは、そこのレジュメにございますように「請願審査の問題点及びその改善策」ということでございます。
　時間もありませんので早速入らせていただきますが、国会における請願審査が十分ではないというようなことは参議院の歴史の中で大いに論じられてきたところでございます。今から二十五年前、当時の河野議長さんが諮問機関を、参議院問題懇談会をつくりまして、そのとき私もちょうど事務方の責任者を命ぜられましてやった覚えがあります。そこで取り上げられまして以来、安井議長、徳永議長、木村議長、原議長と四代の議長のときにそれぞれ参議院改革協議会という場で取り上げられ、そこでそれぞれ答申がなされているわけでございます。
　それらの答申を通じまして共通する請願改革の項目というのは、大きく分けまして三つあるということでございます。
　その第一が請願審査の時期の適正化ということでございまして、その答申にありますところは、請願は会期末に一括審査するのではなくて会期の途中においても積極的に審査せよ、特に緊急に措置する必要のある請願については、その内容に応じて時機を失しないように審査せよ、さらに議案の審査や国政調査に当たっては、これに関連する請願に十分配慮することというようなことでございました。
　二番目の採択請願のアフターケアの問題でございますが、それが不十分だということでございまして、採択した請願について、国会で処理できるものは積極的にその実現に努めること、それから内閣に送付した請願については、政府の処理状況を聴取するなど、その願意の実現を図ることというようになっているわけでございます。
　三番目は、請願審査の結果について、請願者がこれを知ることができるように事務局から請願紹介議員に対し、当該議員紹介に係る請願に関する審査結果を速やかに通知することとなっているわけでございます。
　この三点のうち、第三のいわゆる採択請願の紹介議員への通知、これは事務局でやりますので実際行われているわけでございますが、第一のもの及び第二のものにつきましてはいまだ不十分だというようなことが言われているわけでございます。最初の会期途中における請願審査につきましては、この答申を受けまして二、三回行われたことがございます。しかし、最近はほとんど行われていないということでございます。
　そういうようなことで、例えば帝国議会の時代にあったように、あるいは今御説明がありましたドイツ連邦議会において請願審査を専門に行う常任委員会たる請願委員会を設置して、例えば週一回定期的に審査するようにしたらどうかというような意見もあるわけでございますけれども、私としては、せっかく常任委員会制度というものをつくってあるわけでございますので、それぞれの常任委員会が審査することが適当であろうと。
　ただし、時機を失しないようにすることが必要でございますので、やはり各委員会としては付託請願につきまして絶えず注意を払う必要がある。そのために、委員に対しての請願情報の提供というものを欠かすことができないということ、あるいは適宜理事会で請願の取り扱いを協議する、あるいは請願の担当理事というようなものを置いて責任体制を確立するというようなことが考えられるんだろうと思うのでございます。
　それから、採択請願のアフターケアについてでございますが、例えば参議院で発議いたしました公文書館法案のように、請願が立法化につながったものもあるわけでございますので、委員会での討議を通じて委員会提出法律案という制度もありますから、そういうものに結実していけば大変結構なことだろうと考えるわけでございます。立法化に至らないものでありましても、委員会の国政調査の場で請願が指摘している問題点について議論を深めていくということはもちろん現在も当然やっているわけでございますし、今後もさらにそれを深めていただきたい、こういうふうに思っているわけでございます。
　それから第二番目、「地方議会における請願審査との対比」ということであります。
　請願の取り扱いにつきましては、よく地方議会のそれと比較をされまして、国会は地方議会に比べて請願軽視だとか不親切だというような批判があるわけでございます。地方議会は住民密着型議会でございますので、請願も身近で具体的なものが多うございます。それに審査件数もそう多くありませんので、議案同様に一件一件丁寧な審査が行われているということでございます。
　そこで、地方議会の取り扱いと国会のそれとの相違点というものを若干申し上げたいと思うのでございます。
　まず第一に、地方議会の多くは請願の閉会中受理ということも行っているということでございます。請願の審査それ自体はもちろん閉会中始められるわけではございませんけれども、議会としては請願受理の窓口をいつもあけておく、そうすることによって住民は執行機関に対して請願書なり要望書を持ってくると同時に、その足で議会に対しても請願を提出できるということになっているわけでございます。そのことによりまして議会と住民との密着度が高まるということでございます。さらに、地方議会の場合には会期が非常に短うございますので、議会招集後受理では審査が十分行われがたいという実際の要請があるわけでございます。
　さらに、閉会申請願を受理しておきますと、いわゆる臨時会の招集請求というのが地方議会にございますが、国会にもあるわけですけれども、その請求事件としてそれを取り上げることもできるというメリットもあるわけでございます。それに対しまして、国会の方は会期も長うございますし、その必要性も少ないということになっているわけでございます。仮に、事務局で閉会中仮受理をしておいて、次の議会の召集日に正式受理というようなことにしたらどうかというような話もあるわけでございますけれども、請願提出に先着争いが起こるというようなことでありまして、結局、国会の場合は請願についても議案同様に会期独立の原則を守るべきだというようなことに現在なっているわけでございます。
　次に、複数委員会の所管にわたる請願の付託ということでございます。
　最近は総合的な施策を求める請願が非常にふえてまいりました。そういうものは一つの委員会で処理できません。そうかといって、そのような請願のために特別委員会を一々設置するというわけにもまいりません。そこで、地方議会は請願の内容が二つ以上の委員会の所管に属するというような場合には二つ以上の請願が提出されたというふうにみなしまして、それぞれの委員会に付託しているのであります。これに対しまして、国会の場合は、提出の時点で紹介議員の御協力をいただきまして委員会単位のものに分けて別々に出していただいている。ただし、それぞれの請願書の提出理由のところで、これは総合的な施策を求める請願の一環として提出したものである、ほかにも同趣旨で提出したものがありますよというようなことを書いていただくということでございます。国会の納得ずくの分割方式というのも一理あるものと考えております。
　それから第三は、委員会審査のやり方の問題でございます。
　地方議会の場合は、先ほど説明しましたように、請願につきましても一件ずつ詳細な審査が行われる、その際行政当局の説明も聴取するということでございます。請願審査は文書審査でございますけれども、場合によっては請願提出者を参考人として招いて質疑も行われるということになっております。これに対しまして、国会の場合は皆さん御承知のとおりでございますが、委員会に先立つ理事会での協議で検討がなされるということで、委員会における実質審議がほとんど行われないということになっております。国会における請願は非常に多うございますので、一件一件審査するというわけにもなかなかいかないという実情もあると思います。
　しかし、正式な委員会で政府側に請願事項についての現況とか対応策などを説明させるなど、一度はその請願に対する討議の機会を与える必要があるのではないか。つまり、請願審査が目に見える形で行われるということが国民との関係で大事なことではないかというふうに私は考えているわけでございます。
　それから、請願議決の内容でございます。
　地方議会の場合は、請願を採択するだけではなくて不採択ともはっきりと決定するわけです。これに対しまして、国会の場合は採択は決めますけれども不採択ということは決めないで、以下保留というようなことで、そのまま審議未了にするわけでございます。国民の請願権尊重の観点からいって、国会の扱いの方がそういう点ではいいのかなとも考えるわけでございます。
　また、地方議会の場合は採択のほかに一部採択、趣旨採択という決定をいたしまして、なるべく多くの請願の趣旨を生かそうというような態度でございます。国会でも一部採択ということはないわけではございませんが、そう多いわけでもありません。参議院規則によりますと、採択請願については意見書を付することができることになっておりますので、この制度を活用いたしまして、委員会サイドで一部採択だとか、趣旨採択だとか、あるいは検討に値するとかいうような、いろいろな意見書をつけて採択するというようなことはいいのではないかと私は考えております。
　それから、請願の継続審査でございます。
　地方議会は会期が短うございますので、請願についても継続審査が認められております。これに対しまして、国会の方は継続審査は認められておりません。会期も長うございますし、請願件数も多うございますので、会期ごとに区切りをつけた方がよいという考え方からだというふうに理解しております。
　それから第六は、請願審査結果の請願者への通知でございます。
　地方議会の場合には、採択、不採択の別なく請願審査の結果を請願者に通知するというようなことにしている議会が多いわけでございます。これに対しまして、国会の場合は請願件数が余りにも多い、請願者の住所の確認ができない、それから請願提出に際して分割して出すとかいうような複雑な問題がありまして、そういうような理由で請願の結果を紹介議員に通知するだけにとどめているわけでございます。つまり、紹介議員には請願審査の入り口から出口まで面倒を見ていただくというようなことになっているわけでございます。今はもうコンピューター時代でございますので、請願者がいつでも自分の提出した請願の審査状況あるいは審査結果というものを知り得るような装置、いわゆるインターネットなどが盛んになっておるようでございますから、そういうことも考える必要があるのかなというふうに思っているわけでございます。
　それから最後に、「請願改革命後の課題」でございますが、まず請願の多様性とその対応ということでございます。
　請願は議会に対する国民の要望、意見表明の原点でありますので、いろいろなものがあるわけでございます。また、制限しないでいろいろなものを出していただくということがまさに大事だと思っておるわけでございます。六〇年安保以来、大衆運動の中で請願の署名活動が活発に行われることで、請願に対して特別なイメージを持っている方もおられると思うのでございますけれども、請願にはいろいろなものがありまして、施策の充実や改善を求める請願のほかにも個々の行政処分に対する苦情申し立て型請願というものもあってもいいわけですし、国会に対する政策提案型請願というものもあってもいいわけでございます。．そういう中で、請願の議決方法も今までのように単に採択、不採択というだけではなくて、その性格に応じたやり方があってもいいのではないかというふうに考えているわけでございます。例えば、議案に対する賛否を表明するようなもの、これは議案の審査に反映させればよいわけでございまして．請願それ自体に対する議決は私は必要はないということだと思います。
　それから、苦情申し立て型請願というものは、これはやはり中身を十分審査して、妥当なものについては政府にその解決方を勧告するというようなことになろうかと思いますが、この場合、委員会がどの程度オンブズマン的な役割を果たしていくかというようなことが大変なテーマだと思います。現状では、紹介議員が国政調査の場で請願で述べられている要望事項というものを質疑などで取り上げるというようなこと、あるいは委員会が調査テーマとして集中審議の対象テーマとするというようなことはあり得るということでございます。つまり、請願と国政調査とはそういう意味で連動しているわけでございます。
　それから、政策提案型請願につきましては、これは採択、不採択と決めるのではなくて、国会における検討資料として大いに尊重するということを議決するというようなこともあってもいいのではないか。いきなり請願審査の結果として採択、不採択と決めなくても、そういう決め方もあるのではないか、単に保留というのもちょっと寂しいなと思っております。
　要するに、考え方といたしましては、決算の議決案のように請願の審査についての委員会としての議決案というものをつくっていただいて、それを委員長報告のとおり決するという形で本会議で決するというようなやり方、そうなりますと、国会として検討に値するとか、政府に改善方を勧告するというような内容のものも出てくるのではないか。現状では、そういうようなものは一応採択して、意見書案の中でそういう趣旨で採択したんだよというようなことを述べるというようなことになろうかと思うわけでございます。
　次は、「世論調査の実施」と書いてありますが、これはアンケート調査のようなものを行ったらいいのではないかと考えます。請願は国民の声ではありますけれども、それが必ずしも国民の多数の声であるかはこれは別問題でありますので、国会としてはもちろん提出された請願は尊重すると同時に、みずからも積極的に国民の声を集める。請願審査と並行してアンケート調査のような形で行うことがいいのではないか。例えば、夫婦別姓の問題とか臓器移植の問題などは、国会の方から積極的に国民感情に対する調査というようなことが行われてもいいのではないか。総理府などがいろいろやっているようでございますけれども、国会も請願を受理するだけでなくて、そういった調査も積極的になさったらどうかと考えているわけです。
　それから第三は、「アイデア提供型請願を歓迎」と書いてありますが、国会は今まで政府から提出された議案審査を中心として活動してきたわけでありまして、現在の国会法や議院規則というものも旧帝国議会時代の議院法とか規則と同様に、議案の趣旨説明、質疑、討論、採決というような審議中心の規定ぶりになっております。しかし、やっぱり国会が国権の最高機関として、あるいは唯一の立法機関としての役割を果たすためにはみずから積極的に提案していくという姿勢が大事だと思いますので、そのためには趣旨説明、質疑、討論、採決というのではなくて、調査、分析、立案というようなプロセスが私は大事ではないかと思います。
　そうなりますと、国会の持っている調査能力、分析能力、立案能力というものが強化されなければなりませんけれども、同時に国民からも大いに知恵を出していただくことが大事だということで、これを請願という形でいただくのか、あるいは別の国民提案のような形で独立させるかは別といたしまして、そういうようなものも積極的に出していただく。テーマを決めて、国会の方から提言を求めるというようなこともあっていいのではないかと考えております。
　最後に、「国民とともに考える国会」とありますが、現在の国会と国民との関係は、国民からは請願とか公聴会、参考人、あるいは委員派遣の際の意見聴取というような形で意見は吸収しているわけであります。一方、国会からは開かれた国会ということで、広報活動強化あるいは国民への情報の提供というようなことが行われているわけでございます。もちろんこういうものは今後とも活発に行われなければならぬと思うのでありますけれども、どうもいずれも言いっ放し、聞きっ放しで一方通行的なものに終わる可能性があるのではないかというふうに思うわけでございます。
　そうならないためには、やっぱり国会と国民との間で討議がなされる必要があるのではないか。例えば、議会が主催するシンポジウムのようなものを全国各地で開くことで、国民とともに考えるようなことがあってもいいのではないか。単なる受け身の議会ではないという、むしろ事実を国民に伝えて国民と一緒に考えていくということが大事ではないかと思うわけでございます。
　このようなことで、国民との関係の改善ということを検討し、かつ実行するような機構として、例えば議院運営委員会に国民との関係の改善に関する小委員会というようなものを設けまして、そこでは同時に、請願の取り扱いについての問題点なども解決していくというような方策というものも考えたらいいのではないかと思います。
　以上、時間がありませんので早口でお話し申し上げて申しわけございませんでしたが、御質問があったらお答えすることにして、一応話を終わらせていただきます。
　ありがとうございました。