成田憲彦の発言 （憲法調査会）

○参考人（成田憲彦君）　駿河台大学の成田でございます。
　私は、中村先生のように憲法学者というわけではございませんで、政治を研究している者でございますから、政治学の、政治の研究者の立場から意見を述べさせていただきたいと思います。
　私は、まず日本国憲法の歴史的位相ということについて申し上げたいと思います。つまり、日本国憲法は、これは統治機構についてでありますが、世界史の尺度から見てどの時代の憲法と言うことができるのかということであります。
　私が大学で憲法の講義を聞きましたときには、教えられたことはこういうことでありました。すなわち、明治憲法は民主主義の点で不十分な憲法であった、しかし日本国憲法によって完全な民主主義が実現した、こういうふうに教えられたわけでありまして、現在でも多くの大学ではそういう教え方をしているだろうと思います。
　しかし、実は民主主義にもその歴史的経験を踏まえた歴史的な位相、進歩、発展というものがあるというふうに私は考えております。
　統治機構の面では、日本国憲法は実はそれほど新しい時代の憲法ではございません。ドイツやイタリア、これらは日本と同様に戦争に敗れまして政治システムの断絶、したがいまして戦後新しい憲法を制定した国でございますが、これらの国やまたフランスでも、第一次大戦後に民主主義的な統治機構が機能不全に陥った経験を踏まえて、第二次大戦後の憲法でさまざまな工夫を行ったわけであります。
　これに対して、日本は第二次大戦後は民主化がテーマで、どういう民主主義かということは十分吟味されなかったというふうに私は考えております。非常に大ざっぱな言い方をしますれば、日本国憲法は第一次大戦後型の憲法と言うことができるのではないかと考えております。
　第一次大戦後型の憲法という意味は、各国で普通選挙、女性参政権は必ずしもこの時代には実現しておりませんでしたが、少なくとも男子の普通選挙が実現した時代の選挙、統治機構であります。すなわち、国民にひとしく参政権が与えられれば本当の国民の多数派というのが結集されて民主主義が完成されるというふうに考えた時代の憲法であったろうと私は考えております。
　なぜそういうふうになったのかということは、制定過程が大きな影響を持ったというふうに考えております。マッカーサー草案をつくりましたＧＨＱの民政局においては、ハッシーとかエスマンあるいは特にラウエルといった人々が明治憲法下の日本の統治機構の問題点を研究いたしました。彼らの関心は明治憲法の問題点を発見することにあったわけです。そのため、これからの時代にはどういう統治機構が適当か、世界ではどういう議論があらわれているのかということの研究は必ずしも十分ではなかったと私は受けとめております。そういう意味で、新しい要素を取り込むことに不足する点があったのではないかというふうに考えております。
　どういう意味で日本国憲法は古いのかということにつきまして、具体的な例で申し述べさせていただきます。
　例えば、日本国憲法では、最近もございましたが、衆議院における内閣不信任決議案はただの議案であります。ただの議案という意味は、通常の法律案とか決議案等の議案と、提出手続要件、審議の手続、可決の要件等において全く同じであります。
　しかしながら、ヨーロッパの国では、例えば内閣不信任案はドイツでは有名な建設的不信任案と申しまして次の首相を選挙してからでなければ可決できません。また、フランスやイタリアでも内閣あるいは首相の不信任決議案は提出に当たって一定の要件がありますし、例えばフランスでは四十八時間、提出後四十八時間、イタリアでは提出後三日を経なければ討議に付すことはできません。参議院でも、本日、問責決議案、内閣問責決議案が出まして、直ちに否決されたようでありますが、ヨーロッパの国ではそういうところは違っているわけであります。
　すなわち、ヨーロッパ各国では、議院内閣制を有効に機能するようにするためにはどういう工夫が必要かということからさまざまな制度の工夫ということがなされているわけであります。
　私が日本国憲法が第一次大戦後型、すなわち普通選挙実現後型の憲法だと言いましたのは、多数決が民主主義である、数を確保すれば、普通選挙を前提として数を確保すればそれだけで民主主義になるという思想が前提になっていて、一般の議案でも内閣不信任決議案でも、とにかくハウスの多数の意思を確認するという以上の関心を持っていないというふうに受けとめられるわけであります。
　これに対しまして、ヨーロッパの第二次大戦後型の憲法というものは民主主義は数だけでは完成しない。手続、国民が理解するだけの時間的余裕を与える、制度化された説明責任を確保する、権力機構に相互にチェックをさせる、また多数の意思による議会の立法を無効にする憲法裁判所を置くなどの工夫をしているわけであります。これらの工夫が日本国憲法では必ずしも十分ではないのではないかというのが私の意見であります。
　それでは、このような日本国憲法は具体的にどういう問題をもたらしたのか。これはさまざまございますが、私は表の政治と裏の政治の二元的な政治をもたらしたのではないかというふうに考えております。すなわち、表の政治の不十分さを補うために裏の、裏のというのはこそこそとしているという意味ではなくて、日本国憲法が規定する手続によらない政治が発達したということでございます。まあこれは憲法だけの原因ではございませんが、憲法にも幾つかの原因があったと思います。現在も森内閣の進退に関しまして表の政治と数の政治という二つの政治が進行しておりまして、国民には大変わかりにくいものとなっておりますが、これは現在の事態だけではなくて日本政治の根本構造の問題であろうと私は思っております。
　最大の裏の政治は、先ほども申し上げましたようにこれは決して秘密でこそこそしているという意味ではありませんが、日本国憲法で規定されていない統治の仕組みによっているという意味ですが、最大の裏の政治は与党という権力機構と統治のプロセスをつくり上げたことであろうと思います。この与党というのは何も自民党や公明党、保守党という意味だけではなくて、細川内閣、羽田内閣の非自民連立時代も全く同様であったわけでありますが、特に与党の事前審査制度、政府法案にしましても政府の措置にしましても、まず与党で検討して決まってから政府の正式の政策あるいは法案とすると、こういう制度が発達いたしました。与党で決まりますと衆議院と参議院両方をまたいで拘束するわけですから、したがって参議院の存在意義が失われたということも、実はこの裏の政治の与党の決定ということが原因にあるだろうと私は思っております。
　このような与党の関与ということは議院内閣制の国では普遍的なことと思われておられるかもしれませんが、実はそうではありません。欧米では与党は独立の権力機構ではなく、与党の議員はあくまでも議会内で、議会の権限により、つまり憲法によって与えられている権限によって力を発揮します。政府法案に対する与党の対応は、議会内での与党修正あるいは上院議員団としての決定、下院議員団としての決定であります。両議員団は政党の基本プログラムには従いますが、法案の修正に関しては互いに独立、本部からも独立であります。したがいまして、上院も下院もそれぞれ存在意義を発揮しているわけであります。日本も、昭和二十年代はそういう国会の姿でございましたが、その後、与党機構が整備されることによって政治の姿が大変変わっていったわけでございます。
　重要なのは、マンデートということでございます。マンデートというのは大変難しい言葉ですが、国民の信託あるいは議員の身分、先生方の日ごろお使いになっている言葉で言いますと、私はバッジという言葉に大変近いのではないかというふうに思っております。選挙で国民が一定の候補者にバッジを与えるということであります。重要なことは、党本部がバッジを与えられているわけではありません。党本部がマンデートを与えられているわけではありません。あくまでも衆議院議員あるいは参議院議員に与えられているわけであります。
　党本部といっても、衆議院議員、参議院議員、すなわち国会議員で意思決定をしているというふうに言われるかもしれませんが、党本部の決定は衆議院議員と参議院議員が共同で決定しているわけであります。これは、衆議院議員、参議院議員にそれぞれマンデートが与えられている、マンデートを与えられている衆議院議員が衆議院の会派をつくって意思統一をするということは、憲法に整合的、マンデートの考え方に整合的であります。あるいはマンデートを与えられている参議院議員が一定の会派をつくって意思の統一をするということは、マンデートの考え方に整合的であります。
　しかし、その枠組みを超えて党本部という機構で意思決定をして衆議院議員と参議院議員がそれに服するというのは、私はマンデートの考え方には反していると思います。これも与党という、与党の権力機構化ということによってもたらされたというふうに考えております。
　そのほかの裏の政治、これは裏の政治と言うにはほど遠く表で使われていることですが、よくマスコミでもあるいは内閣総理大臣の施政方針演説でも政府という言葉が使われます。例えば、総理の施政方針演説で政府といたしましてはこうしたいという言葉が使われますが、これも私に言わすと裏の政治であります。なぜなら、政府というものについては日本国憲法で構成メンバー、権限、手続が一切定められておりません、明治憲法では政府は定められておりましたが。そうすると、国民が憲法に照らして理解できない統治機構の政府というものが統治を行っているということは、私にとっては不思議なことであります。
　私は、政治が国民のものとなるためには表の政治に一本化すべきであるというふうに考えております。これこそが立憲政治というものであり、立憲政治の要請であろうというふうに考えております。
　これまで申し上げました点に即して具体的に申し上げますならば、私は、憲法で政府を定義し、政府のみで統治する、すなわち政府・与党二元論ではなく、政府一元論で統治をするというのがこれからのあり方であろうと思います。
　それでは、具体的に憲法をどのようにすべきであるかという点について申し上げますれば、いろいろございますが、基本的なことは議院内閣制を強化するということだろうと思います。この点は、ＧＨＱは大統領制のアメリカの国の人々でございますから議院内閣制の経験がなかった、そういう意味でも私は日本国憲法の議院内閣制というのは手薄なのではないかというふうに考えております。
　中村参考人も先ほど触れておられましたが、最近、首相公選制というのが主張されておりますが、私は問題が多いと思っております。
　一つには、提案、首相公選制について言及される方は多いのですが、大統領制なのか議院内閣制なのかがはっきりしないものが多うございます。議院内閣制でなおかつ首相公選という国は実例的に唯一はイスラエルでございますが、イスラエルは最近、公選制をやめる動きがございます。公選制は失敗であったということでやめる動きがございます。
　また、首相公選制というのは象徴天皇制との整合性においても問題があると私は思っております。
　例えば、公選された首相はアメリカの大統領のように就任式に臨むのか、それとも天皇による任命式に臨むのかということは意外に難しい問題であろうと私は思っております。例えば、公選首相が就任式に臨むのであれば象徴は何のためにいるのかということになるでしょうし、もし公選首相が天皇による任命式に臨むのであれば主権者が選んだ首相を天皇がどういう資格で任命するのかという原理的な問題が生じることになるだろうというふうに思っております。そういう意味では首相公選制というのはいろいろ問題を抱えている。
　私は、議院内閣制の強化ということがやはり基本であろうというふうに考えております。
　そのためには、例えば総理大臣の選挙の仕方、例えば議会が自発的に総理大臣を選挙している国というのは先進国では日本のみであります。多くは大統領が候補者を指名する、推薦する、あるいは任命して議会が信任をするという形でありまして、総理大臣の選ばれ方、一つの手続、国民に対するアカウンタビリティー、だれ、どうしてその人が選ばれたのか、こういう点も必ずしも十分ではないと私は思っております。
　また、内閣不信任の手続も必ずしも整備されておりません、先ほど申し上げましたが。内閣の安定、それからなぜ不信任するのかというアカウンタビリティー。簡単なこと、不信任案が出てから一定の時間を置いてから討議をするというような工夫もなされておりません。
　さらに、議院内閣制の点で重要なのは、立法における内閣あるいは政府の責任と権限であります。
　ドイツとかフランスでは、政府が立法にどのように関与するのか、その権限はどうであるのかということが具体的に書かれております。日本国憲法下では法案提出権があるのかどうかもはっきりしておりません。議案の提出権ということで解釈運用上、政府は、内閣は法案を提出しておりますが。このようなあいまいさが与党の事前審査制度の制度的な背景にもなっております。
　議院内閣制の強化という点からも二院制を検討しなければならないと思います。私は、議院内閣制のもとでの第二院、上院というものは政権の所在にはかかわらないようにすべきだというふうに思っております。そういう観点からの参議院のあり方ということも工夫すべきではないか。
　また、内閣ないしは政府のリーダーシップを強化する。これが議院内閣制の根幹でありますが、基本はやはり政府一元論にする必要がある。
　さらに、総理大臣の権限強化。よく官僚主導か内閣主導かと言われますが、大切なのは内閣主導か総理大臣主導かということなんです。ヨーロッパではそういう問題の立て方をします。内閣主導というのは現実にはどこでも背後にサポート役としてついている官僚主導になるんです、どこの国でも。官僚主導を克服するのは内閣主導ではなく首相主導ということであります。こういうことも議院内閣制の強化の点で検討する必要があろうと思います。
　その他、議院内閣制とあわせて、地方自治の強化、部分的な国民投票制度のあり方も検討する必要があろうと思います。
　最後に、憲法と附属法の整合性ということを一言申し述べさせていただきます。
　現在は、憲法と内閣法ないしは憲法と国会法は矛盾している部分がございます。
　内閣につきましては、憲法では総理大臣は内閣の首長であります。しかし、内閣法では実際は、言葉はともかく実態においては閣議の単なる座長でありまして、閣議万能主義であります。これは憲法の考え方と食い違っていると私は思います。また、国会につきましては、憲法では議院内閣制ですが、国会法は大統領制下の常任委員会中心の議会というものを根底に据えまして、特に会派の扱いが不十分になっているというふうに思います。新しい憲法を考える場合には、附属法との整合性ということも考慮していただきたいと思います。
　以上をもちまして私の意見陳述を終わらせていただきます。