大塚耕平の発言 （政府開発援助等に関する特別委員会）

○大塚耕平君　大塚耕平でございます。
　第四班の御報告を申し上げます。お手元のレジュメに沿いまして御報告をさせていただきます。
　第四班は、二月二日から十四日まで、カメルーン、エチオピア、南アフリカ並びにアフリカ援助の先進国である英国を訪問し、調査を行ってまいりました。
　今年はアフリカ援助に関して特別な年であります。我が国は一九九三年にアフリカ開発会議、ＴＩＣＡＤを開始いたしましたが、そのＴＩＣＡＤの第四回会議が来月、横浜で開催されます。会議にはアフリカ各国から首脳が来日する予定ですので、我が国としても今後のアフリカ援助に関する考え方を表明する必要があります。また、七月の洞爺湖サミットにおいてはアフリカ開発が重要議題の一つとなっております。
　その直前の今回の派遣ですので、今後作成する報告書の内容が日本のアフリカ援助の方向性に関して政府に対する有意義な情報提供となるように努力したいと思います。
　こうした状況下、具体的に以下の点に留意して調査を行いました。第一に我が国援助の現地での実情と問題点の把握、第二にドナー国が足並みをそろえる援助協調という国際的時流と我が国援助政策の在り方、第三に中国に代表される新興ドナー国の動向です。
　視察、ヒアリングの詳細につきましてはお手元の資料を御参照ください。
　初めに、今回の派遣を通じて感じましたＯＤＡ全般についての派遣団の所見を申し述べます。
　我が国は、二〇〇三年にＯＤＡ大綱を改定しました。その中で国益との関係に言及していますが、そもそも援助の目的ないし理念について国内のコンセンサスが必ずしも十分ではない面があります。国民の税金が原資である以上、ＯＤＡの国家戦略上の位置付け、国民的コンセンサスを明確にすべきと考えます。ちなみに、英国は外交政策と援助政策の分離を明確に行い、そのことが英国に対する信頼向上の面で効果を上げていると説明しています。英国の真意、援助政策の本当の姿は分からない面もありますが、こうした諸外国の枠組みを参考にすることも必要と思います。
　二〇〇一年以降、先進諸国はＯＤＡを増額していますが、我が国は逆に削減しています。一九七五年の国連総会決議で定められた、先進国はＧＤＰの〇・七％をＯＤＡに振り向けるという目標達成にはほど遠い状況であります。ＯＤＡの国家戦略上の位置付け、目的、理念に関する国民的コンセンサスが明確になるのであれば、ＯＤＡの規模についても一考の余地があると考えます。
　次に、アフリカ援助についての所見を五点申し述べさせていただきます。
　第一は、我が国のアフリカ援助の基本方針についてです。なぜアフリカに援助を行うのか、何を目的としているのか、そうした基本的な考えを明確にする必要があります。
　英国は、先ほども申し上げましたように、外交政策と援助政策を切り離し、一貫して援助は貧困削減のためであると明言しています。実際がどうであるかは別にして、対外的には首尾一貫して基本方針を明確にしています。一方、中国はビジネスの一環、資源確保の布石と割り切っております。また、中国はアフリカにおける大規模建築案件をタイドローンを活用して廉価で手掛け、建設作業員を本国から投入、竣工後も作業員を当該国にとどまらせ、チャイナタウンをアフリカ各国に根付かせるという展開を戦略的に採用しているようにも推察できます。最近急速にアフリカ援助をてこ入れしている米国は、表向きは貧困削減による民主化支援ということですが、資源覇権の強化をねらっていると言われています。
　翻って、日本はＴＩＣＡＤという国際会議を催しつつ、何をアフリカ援助の目的、目標としているのかが他のドナー国に比べると相対的に不明確な面があるのではないかと感じました。中国もＴＩＣＡＤと同様の会議を日本以上の規模でスタートさせましたので、言わば、アフリカ援助は他国と競い合うのか、あるいは差別化して独自の道を歩むのかという基本的な立ち位置が問われている局面だという印象であります。その点が明確でないために、援助規模に比べてアフリカでの日本のプレゼンスが低いという現状につながっていると感じました。
　基本方針を検討する上で、現地で感じた派遣団としての印象を申し上げます。
　他のドナー国との差別化、日本のプレゼンス向上の観点からは、ＪＩＣＡ、青年海外協力隊のような人的貢献、顔の見える貢献が有益です。一方、他のドナー国との競合、各国政府・当局との関係強化の面からは、援助の規模や内容の面で尽力する必要があります。また、日本の外務省筋からは国連における票田としてのアフリカ、五十三票を持つ地域としての重要性を指摘する声も聞かれます。どれか一つに目標、目的を絞り込む必要はありませんが、少なくとも日本のアフリカ援助関係者が我が国の基本方針について認識を共有することが必要だと思います。
　援助の対象分野は、貧困対策、医療などの保健衛生、教育、産業・経済対策、社会資本整備の五つが大きな柱だと思いますが、日本の援助と聞けば、アフリカ各国のみならず世界各国が何を連想するのかという点が重要であります。その印象は、言わば日本の国際的なアイデンティティーであり、日本外交そのものと言えます。
　対象国の絞り込みも重要なポイントと感じました。国によって多少は援助分野のニーズも異なるでしょう。しかし、相手のニーズに合わせるのか、日本のＯＤＡの特性に合致したニーズを表明した先を対象にするのか。つまり、受動的なＯＤＡを行うのか、能動的なＯＤＡを行うのか。今回視察で得たわずかな知見に基づけば、教育や保健衛生分野での顔の見える援助というものが日本の援助の特性に合致し、かつ援助規模の割に効率的にプレゼンスを高めるのではないかという印象を持ちました。
　第二は、アフリカ援助をめぐる国際的な動向と我が国の対応です。
　アフリカ諸国では、ドナー国が協力して援助を行う援助協調というスキームが広がりつつあります。積極的に主張しているのは欧州諸国であり、特に英国が目立ちます。貧困削減プロジェクトに日本も参加してはどうかと問われれば、拒否し難い面があり、援助協調は時流としては不可避の流れと言えます。
　そうした中で、我が国自身が援助協調を積極的に推進し、他のドナー国を引き込むということを念頭に置くべきではないでしょうか。そのためにも、第一点で御報告しましたような基本方針を明確にし、その中で重点分野及び方向性を確立する必要があると感じました。また、それを被援助国及びドナー諸国に明確に示していくためにＯＤＡの担当組織を対外的に分かりやすく整備し、オールジャパンで取り組むことのできる組織的、人的配慮が必要だと思います。
　援助協調が更に進化したスキームは一般財政支援、つまり被援助国の予算に直接資金援助をすることです。一般財政支援は、他国や被援助国の自前の資金との相乗効果によって実際の援助以上のインパクトを与えることも可能になるものの、その逆、すなわち日本の援助の埋没という事態もありますことから、対応の適否については十分な検討が必要だと感じました。
　第三は、第一点でも触れましたが、人的貢献の重要性です。
　訪問国においてＪＩＣＡの専門家、青年海外協力隊、シニアボランティアの活動を視察し、人的貢献の重要性を改めて再認識しました。顔の見える援助として、またアフリカにおける過去の植民地支配と無縁である日本の人的貢献は現地で快く受け入れられています。
　もっとも、人的貢献を拡大していくためには人材確保が必要です。そして、人材確保のためには、そうした方々の帰国後の処遇などを含めた言わばアフターケアの配慮も考えなくてはなりません。
　また、シニアボランティア対応として、プロジェクト単位での人材募集というスキームの導入が有益だと思います。例えば、エチオピアでは大手自動車メーカーのある技術者が早期退職制度で退職の後、現地で技術指導を行っていました。同様の意欲をお持ちの方は少なくないと思われるものの、一人でアフリカに行くことはなかなか決断できないとの声も聞きます。したがって、例えば自動車整備の技術指導チームを編成し、一定規模のプロジェクトとして派遣するということならば是非参加したいというリタイア世代も多いのではないでしょうか。我が国で団塊世代が退職時期を迎えている中、プロジェクト単位での援助を検討するなど、人的貢献の拡大に向けた工夫が必要と考えます。
　第四は、以上のような諸点を踏まえた上での今年のＴＩＣＡＤ及びサミットへの対応です。
　ＴＩＣＡＤでは、アフリカ援助についていかに日本の基本方針を示すか、各国との個別対応においていかに有益な合意と方向性を見出すか、そしてサミットにおいては援助協調の問題も含めいかに日本がリーダーシップを発揮し、アフリカ諸国から見た日本のプレゼンスを高めるかということが重要と考えます。
　ＴＩＣＡＤ、サミットでは、単に数値目標を示すということではなく、ここで申し述べましたような基本方針を明確に打ち出すことがより重要と感じました。
　第五に、アフリカ諸国が部族社会であるということに関連した留意点を申し上げます。
　現地での懇談や視察の中で、アフリカ諸国が過去の植民地支配の影響によって国家としてのアイデンティティーがやや希薄であること、多くの部族によって社会が形成されているために国家としての制御機能がやや不十分であることなどを感じました。
　そのため、その時々の援助が特定の集団や地域に集中する傾向があるのではないか、国民全体として諸外国の援助を有効活用して国全体を発展させたいという意識がやや希薄ではないかという心証を抱きました。アフリカの自立、発展のためには、そうした懸念に対応する教育や価値観形成が必要ではないかと感じた次第です。また、そのことは、ＡＵによるＮＥＰＡＤ、すなわちアフリカ開発のための新パートナーシップ構想など、アフリカ諸国自らの自助努力の成否と表裏一体の問題と考えます。単なるドナー国依存からの脱却をサポートできるような援助でなければならないと思います。
　以上、アフリカ援助について派遣団の所見を申し述べました。アフリカ援助をめぐる国際環境は激変しており、我が国もその動向を的確に把握し、誤りなき援助政策を推進していく必要があります。
　最後に、派遣に当たり、参議院事務局、外務省、在外公館、ＪＩＣＡを始め多くの関係者にお世話になりましたことを感謝申し上げまして、御報告を終わらせていただきます。