加藤秀治郎の発言 （憲法審査会）

○参考人（加藤秀治郎君）　東洋大学の加藤です。
　時間がありませんので、早速本題に入らせていただきます。加藤一彦参考人の陳述とダブる点がありますので、その点は省略をさせていただきます。
　まず初めにですが、衆参のねじれについて、私は非常に重大な問題だと思っていまして、ねじれの場合は、簡単に言いまして国政は麻痺していると思っております。参議院については、弱い第二院ではなくて、何らかの改革が必要だと思っております。
　それで、衆議院の総選挙になりますと政権選択と言いますが、実はそうでないぐらい参議院が強くなっていると思います。衆議院の優越は形式的な法律論でありまして、長らくそれに気付かないでいたのは、自民党が衆参で十分な議席を得てきたからであります。それで、自民党、公明党の連立政権が成ってからですが、優越している衆議院の総選挙でも自由に政権を選択できるという状況にありません。ドイツの場合ですと連邦参議院だけで決まりますので、連立している政権同士も全く競合関係に入ります。
　ということで、私は、衆議院の優越は部分的であり、半優越とでも呼ぶべきもので、法律の議決で制限されていますから、ということで、総選挙で勝った政党もまた、首相は出せても円滑な政権運営は保証されないというのが現状かと思います。
　それで、国会のことを議論するとき、私は、立法府だということで法律を作るところだというイメージを持たれると思うんですが、同じ議会といいましても全く異なる二つの類型がありまして、どちらも日本人にはなじみがあるんですが、どういうわけか、議会についてはアメリカとイギリスの相違をほとんど認識しないまま議論がされています。
　基本的には、議院内閣制か大統領制かによって根本的に異なるわけでありますが、議院内閣制の場合、極端なことどうなっているかといいますと、イギリスのバジョットの有名な本で、「イギリス憲政論」でありますが、下院の最も重要な機能は立法機能ではなくて首相の選出である。首相の選出は総選挙が終わりますと自動的に決まりますので、議会をやっているようなものではありません。ということは、狭義の立法機能はどこが担っているかといいますと、与党の内閣が実質的に担っているわけです。
　ということは、イギリスとアメリカは全く違うわけで、分けて考えなきゃいけないのでありまして、この点、ポルスビーというアメリカの政治学者が非常にきれいな形で二つを分けて議論しています。日本の国会についての議論が混乱しているのは、この二つについての相違をわきまえない議論が多いからであります。
　立法作業の議会、これはドイツ語的な表現を使いますが、アメリカでは、英語では変換の議会と言いますが、立法の必要な問題を明確にして法律にしていく役割を独立的に果たす議会が変換の議会。アメリカが典型で、社会の要求を法律にする。オランダ、スウェーデンもです。
　これに対して、イギリスは論戦の議会でありまして、アリーナ、闘いの議会というふうに言います。議会は公式の論争の場でありまして、有権者に対立点を明確に示せればそれでよいと考えるもので、ベルギー、フランス、ドイツ、イタリアなどがそうでありまして、ここは立法部とはいうものの、議会では与党は内閣の法案を成立させることが任務でありまして、野党は、それを阻止したり修正したりするということよりも、批判をするということであります。
　五五年体制下の野党とちょっと混同されがちですが、阻止、修正ということではなく、次の選挙のための批判をするというものであります。このような議会は政権交代が可能でないと意味を持ちませんので、日本ではなかなか理解しにくかったかと思いますが、現在はその状況が整いつつあると思います。
　それで、両院制、三つありますが、先ほどのお話にもありましたので、貴族制、連邦制、参議院型ということでありますが、日本の場合は参議院型というのを取っているわけでありますが、創設時にほとんど議論がなされていないで、どんな両院制にするのかということが議論されていません。戦前は貴族院型ですから、民主的な方向への変革を衆議院が進める、それをチェックする、保守的なチェックをするのが貴族院というんですが、それに代わる参議院として何をやるのか、非常に曖昧なまま推移をしてきていると思います。
　それで、参議院の選挙制度についてはすぐ独自性というようなことを言いますが、これは混乱のもとでありまして、そこにイタリア出身でアメリカの代表的な政治学者サルトーリという人の定式を引きましたが、一方の優越が明確で両院の権限が不均衡、衆議院がもっと強ければ両院の勢力の構成は似ていなくても構わないけれども、似ているならば似なければいけないということでありまして、私なりの訳のようなことを掲げますと、参議院の権限が弱ければねじれは放置してもよいが、権限が対等なら両院で与野党の似たような勢力関係を保たなくてはいけないということであります。ですから、参議院だけ独自の選挙制度などということは根本をわきまえない議論ではないかと私は思っております。
　憲法制定の経緯では、先ほどお話がありましたが、マッカーサーが一院制でいいんじゃないかというとき、部下が、まあ日本に譲ってもいいというところで、参議院つくりたいという話を出てきたとき割と簡単に認めますが、そう検討しないままで来たもので、憲法上、参議院の権限は強力なのでありますから政党化するのは必然的であります。しかし、政党化されない参議院が可能であるような形で日本では参議院のことをずっと議論してきたと思います。
　それで、改革の方向性としましては、暫定的な結論を申し上げますと、私は権限関係を変えることは絶対必要だと思っております。そして、それは参議院をただ弱くすることではなくて、両方残す場合も、参議院の実質的な力を増大させる可能性があると思っています。遅らせる議院、修正の議院ということであります。それで、両院制で組織、構成を変えようというのですが、これは簡単ではありませんし、下手に変えるとここが問題であります。
　二番目は、手続、運営をどうするかというんですが、これは幾らでもやることがあります。国会法は非常におかしい法律でありまして、憲法上は議院自律権というのが決められているにもかかわらず、参議院は参議院のことを参議院で決められないということであります。あとは、党議拘束を衆議院、参議院またいでおります。ですから、やるなら党議ではなくて衆議院は衆議院の会派規律、参議院は参議院の会派規律としなければいけないと思っております。
　あとは、党議拘束を掛ける時期をいつにするかということでありまして、基本的には権限を変えなければいけないと思いまして、私は衆議院の再議決のハードルを過半数に下げる、それで再議決の前に一定の冷却期間を置くということで、遅らせる議院として、その間、六十日ぐらいが適当かと思いますが、世論調査などが行われますから衆議院も単純に再議決をしないと思います。そうしますと、六十日の間に参議院の言っていることの方がいいじゃないかということになれば、権限は弱まりますが、参議院の主張したことが実質上実現する道が開かれると思います。
　そういうことで、ほかの案を考えるとしたら何があるかということでありますが、一院制的なものに移行するというんですけれども、一つは、日本ではありませんが、両院合同会。ノルウェー、オーストラリア、ブラジル、インドなどがやっているんですが、各院の代表者が集まるのではなくて、両院の議員がそのまま集まって採決をするという、これであります。これをやるとどうなるかといいますと、参議院選挙のたびに今では連立の組替えの可能性が出ているわけでありますが、今度は参議院と衆議院、現在、数を大まかに言って衆議院二に対して参議院一ですから、参議院の変化がもろに、拒否権を持っている参議院の力がそのままストレートにでなくてサイズに応じた形で連立を組めばいいということで、かなり柔軟な形になってくるかと思います。
　これをやりながらということで、私は、思い付きのようなんですが、参議院選挙のたびに、例えば二〇一三年に当選した方は六年後に半減する、さらに六年後は改選なしということを決めながらやるとかというようなことをやれば、段階的に、いきなり廃止というよりは円滑にいくのではないかということで、思い付きのようでありますが、こういうことを書いたことがございます。
　結論的にどんなことが言えるか。私の考えですが、まず三つの案でありますが、一番目が、衆議院の再議決の要件を過半数にする、再議決までに六十日の冷却期間を置くということでありまして、これをやりますと、両院を存続することになりますが、参議院は修正の議院ということで、権限は弱まりますが、実質は強くなると思います。これは、私がこれまで参議院議員の方にこの案を述べさせていただいたことがあるんですが、最初は、結論を言いますとほとんどの方は賛成しませんが、三十分なりなんなり掛けてお話ししますと、それもいいですねということで、かなり御理解をいただけると思います。
　二番目は、両院協議会の改革で、これは国会法の改正でできることでありまして、現在の国会法の両院協議会は、まさに機能しないように工夫してつくったような両院協議会になっておりまして、これでは動かないのは当然であります。
　御承知のように、各院を代表する協議委員ですが、半数でございますが、賛成側から十人、反対側から十人出てきて、成案は三分の二なきゃいけないということで、これでは動きようがありませんが、ここにも衆議院の優越というようなことを少し盛り込んでもいいのではないかと。それで成案が出る可能性が出てきます。あとは、成案の条件は過半数に下げて、どうせその後、衆議院、参議院とその案を審議するわけですから、ここでの規定がそのまま生きるわけではありません。したがって、両院協議会の在り方は早急に改めた方がいいと思います。
　それで、三番目が一院制への移行案でありますが、二つほど書いておきました。
　一つは、経過措置として、先ほど言いましたように、両院合同会などを設けてそれを活用するんですね。そうしますと、段階的に一院制に移行するのはスムーズにいくと思います。それで、現在、定数削減のことが議論されていますが、簡単に言いますと、定数削減しないまま衆議院議員も参議院議員も合わせて一院制にすれば、ここの両院合同会みたいなものが本会議になるわけですから、かなり難しくなく移行することができるかと思います。それを、あと一気に行う方法もあろうかと思いますが、いずれにしても憲法の改正が必要ですが、現在のような形のものを放置するということは非常に問題が多いと思っております。
　それで、そこの表で簡単に二つのタイプを並べましたが、日本は議院内閣制を基本としていますから、イギリスのように国会は討論するところというところで、与党が作った法案を通す、野党はそれを批判する、次の選挙で勝てばいいというものでいいと思いますが、その場合は、下院の優越を明確にして実質的に一院制に近い運用にするか、あとは一院制にするということであります。
　アメリカのようにやれという議論が日本でも出るわけでありますが、根本的にどこが違うかといいますと、補助スタッフですね。日本はほとんどいないに等しいのでありまして、現在公費で雇われている秘書の方は三名いますが、失礼ながら、名前が政策秘書と付いている方も含めて全部総務的な秘書ですね。少し中途半端に増やしたところで選挙対策に従事するような秘書の方が増えるだけで、アメリカですと上院議員は四十七人、平均ですね、下院議員ですと十七人も秘書がいますから、政策立案というようなことは議員が担える条件が整っておりますが、日本はそういう状態にないのにアメリカのようにやれということで、名前が立法府だということで、法律を作るところが国会だというイメージにとらわれて議論していますが。
　イギリスの議会は全くそうなっていませんで、議員会館なども実にお粗末なもので、このポルスビーが、翻訳もありますが、議員さんがコートを着て、そのコートをどこに入れるかというと、議員食堂の横にロッカーがあるだけで、そこに置く。そこで物を出したり入れたりしていると、後ろを食堂のウエートレスさんが通ってぶつかってしまう。そういう状態でイギリスは議会が運営できるということは何かというと、非常にシンプルな、議員数は多いけれどもシンプルな形で運営できる国会というものをつくっているわけでありますね。
　ですから、日本で、アメリカとイギリスの相違をわきまえないで、何となく立法府なんだからこれをしろ、あれをしろということを言っているのは非常に議論としておかしいのではないかということであります。
　参議院で申し上げるには非常に失礼な意見を申し上げさせていただきましたが、時間になりましたのでここまでとさせていただきます。
　どうも御清聴ありがとうございました。