中嶋康博の発言 （環太平洋パートナーシップ協定等に関する特別委員会）

○中嶋参考人　東京大学の中嶋でございます。
　本日は、このような発言の機会をいただきまして、ありがとうございます。
　私は、昨年三月に発表されました食料・農業・農村基本計画の取りまとめにかかわってまいりました。そのときの経験、そのとき考えたことをあわせながら、本日の意見陳述をさせていただきたいと思っております。
　まず初めに申し上げたいのは、ＴＰＰ協定がもたらす懸念と可能性とをそれぞれ適切に把握した上で、前者の懸念をできるだけ小さくし、後者の可能性の領域をいかに広げていくかということが今後の取り組みのポイントであるということでございます。
　ただし、農業分野だけに限りましてもＴＰＰ協定は数多くの分野に影響を及ぼすものであり、その全体像が容易に理解できないことからさまざまな懸念をもたらすということは言うまでもございません。その複雑な姿を理解した上で、プラスの面とマイナスの面とを総合的に評価しようという姿勢が重要だと思っております。
　そのような視点に立った上のことでありますが、ＴＰＰ協定の影響と成果については、協定の内容と国内対策の両方を政策パッケージとして一体で評価すべきだと思います。ある種の分離不可能性があるということでございます。
　今回のＴＰＰ協定の内容は、総合的に見て、各国のセンシティビティーに配慮したものになっていると考えております。我が国は、国会決議の後ろ盾もあって、他国に比べて農産品における関税撤廃の例外を数多く確保しております。ただ、それでも避けられないネガティブな影響については、対策が設定されていて、影響を中和するための備えが用意されているということでございます。
　これまでの貿易交渉を見てまいりますと、どの国でも国内対策なしの交渉の妥結はなかったと言えます。今回用意された国内対策は、我が国の農と食の実態に配慮した内容で構成されていると私は評価しております。
　その前提となるのが、農林水産業・地域の活力創造プラン、それから食料・農業・農村基本計画等において進められている一連の成長戦略、構造改革、そして自給率向上に関する諸施策でございます。ＴＰＰ対策はそれらの施策と整合的であるべきです。
　ＴＰＰ協定によって起こり得る懸念を払拭し、より一層改革を促進することを期待しております。そのような立場を貫くことで、ＴＰＰの国内対策は単なる保護手段に陥ることにはならないというふうに信じております。その内容について、以下でお話をしたいと思っております。
　まずは、対策で考慮すべき論点です。
　国会決議では、農林水産物の重要品目については引き続き再生産可能となるように交渉すべきであるとされました。
　将来も国民に安定的に食料を供給できるように、農業は再生産可能でなければなりません。現在の食料自給率水準に懸念を示す国民は多く、自給率を大きく左右する重要品目は、これからも再生産されるべきです。
　ただ、再生産可能のための対策がもし現状維持を志向するだけならば、ある種、静態的視点にとどまっていると言わざるを得ません。この後すぐに課題を指摘したいと思いますが、現状維持志向というのは、これからの日本農業にとって不安定な施策につながるのではないかと思っております。
　ただ、まず悪い影響が遮断され、将来にわたって現在の環境が維持されると関係者に理解していただくということは、初めの対策としては非常に重要だと思っております。それは期待形成にかかわるからでございます。
　ＴＰＰの影響が実際に大きくあらわれるのは、およそ十年ほど先になるのではないでしょうか。しかし、その将来の事態を予想したとき、人々は、今現在の行動をどうするのか、長期的な視点から考えることもあると思います。
　特に、ちょうど機械や施設の更新投資を行おうと思っている生産者の方々は、もしかすると、この懸念のために投資をやめてしまうかもしれません。新規に就農することを考えていた若者が思いとどまってしまうかもしれません。
　このようなことから、将来の生産の減少という事態が前倒しで起こってしまうのかもしれないのです。そのようなことが起きないように、不安を払拭し、将来の展望に結びつく期待形成の構築が大事だと思っています。
　米については、政府備蓄米制度を利用し、国別枠の輸入量に相当する国産米を買い入れることで、新たな輸入分を実質隔離するわけでございますが、それは国産米市場への影響を遮断する有効な対策だと思っております。
　アメリカ、オーストラリア合わせて最終的に約八万トンの輸入枠となりますけれども、これは現在の一年間の国産米需要の減少分に相当いたします。このまま放置しておけば、マーケットの縮小を一年早めるという印象を生産者や流通業者に植えつけてしまうことになります。
　ただ、影響を遮断するだけの単なる中和策では、頑強な対策とはなりません。再生産からさらに一歩進めて、農業が持続可能となるための対策とするべきです。そのためには、動態的視点を導入しなければいけません。動態的視点というものを取り入れて、農業を取り巻く状況を理解し、今後の農業のベースラインを意識すべきです。
　言うまでもないことですが、日本農業のベースラインを考える上で最も重視すべきことは人口の減少であり、これは農業に非常に大きなマイナスの影響をもたらします。国内の食料消費が減少し続けること、生産年齢人口がますます減り、人手不足が深刻になることが指摘できます。
　外的環境は常に変化します。したがって、現状維持をかたくなに守るような施策は、このような社会の変化に対応できず、有効に機能しなくなるかもしれません。逆に、対策面で後手に回る問題を起こすことも考えられます。施策が懐の深いものになっているかどうか、動態的視点から評価しておくべきでしょう。そのためには、構造改革への目配りが求められます。
　そこで、次の、構造改革との整合性についてお話をいたします。
　第一に指摘したいのは、合意された関税撤廃等の状況からすると、構造改革を進める上での準備のための時間は確保されたと思っております。
　農林水産品については、ライン数で見て、即時撤廃率は、日本以外の十一カ国平均が八五・一％のところ、我が国は五二・九％です。二年から十一年目までの撤廃率は、十一カ国平均一一・八％、我が国は二五・七％。十二年目以降での撤廃率は、十一カ国の平均が一・六％のところ、我が国は三・七％ということになっております。
　構造改革を進めるには一定の時間が必要でございます。安定した条件のもとで時間的猶予を与えることは、改革のための必要条件だと言えるのではないでしょうか。
　既に指摘したことの繰り返しですが、懸念を払拭することが、安心して投資をするための経済的基礎を提供いたします。よく言われるように、これからの日本にとって、どのようなイノベーションを起こすのか、深く考えていくべきです。このことは、農業分野も例外ではございません。イノベーションを起こすためには、投資を伴わなければいけないわけです。
　しかし、この二十年の間、我が国農業は投資を減らし続けました。ＵＲ合意後の平成七年の農業機械、施設、動物、植物などへの投資額を一〇〇といたしますと、その水準は年々減少し、平成二十年ごろには六〇を下回るまでになりました。
　御案内のように、ＵＲ対策では土地改良投資が実施され、農業の基盤は大いに整備され、その後の農業の下支えをしていきました。しかし、そのようなインフラ投資に続く機械や施設の投資が盛り上がらなかったわけであります。加えて、後継者は少なくなり、耕作放棄地もふえていきました。
　そういったことの背景には、将来への不安があったことは間違いありません。貿易自由化の影響に加えて、円高がどんどん進み、割安な農産物の輸入がふえる結果となりました。
　円高が高じたということで、もう一つ重要な問題を引き起こしたことを指摘しなければいけません。それは、国内農産物の輸出をできなくしたということであります。貿易自由化は本来、相互利益をもたらすべきですが、輸出の可能性を断ってしまったということは、農業分野に自由化による利益の実感を得られなくなったということだと思います。
　実は、この裏側で、もう一つ大きな問題が発生しておりました。それは、平成七年あたりを境に、国全体の食料消費が減り始めたことであります。
　平成七年の国内食料消費額は八十三・一兆円でありましたが、平成十七年は七十八・四兆円になってしまいました。十年間に五兆円近くが蒸発してしまったわけです。
　そのために農産物の販売が伸びなくなりますが、マーケットが縮んだことで価格も低下基調となります。円高による安い輸入農産物は、そのことに拍車をかけました。
　当時、誰もマーケットが縮み始めたということには気がつかなかったのではないでしょうか。頑張ってみてもなぜか手応えがない、昔に比べると売りにくくなってきたという印象を感じ始めたのではないかと思っております。
　そのような環境の悪化が投資の減少を引き起こし、そして最終的には農業生産の減少へと結びついていったのだと思います。その結果、消費が低下したにもかかわらず、生産がそれにつられるように減少して、残念ながら、自給率が向上することはございませんでした。
　同じ轍を踏んではいけません。ＵＲ合意のときと異なり、今回はマーケットが縮んでいることを全ての関係者が自覚しているはずです。何とかマーケットの縮小をとどめるべく、農業界、食品産業界が一体となって対策に取り組むべきだと思います。
　攻めの農林水産業施策では、生産現場の強化に続いて、バリューチェーンの構築、需要フロンティアの拡大を進めるという枠組みを提示しております。マーケットが縮むに任せていては、単に生産をふやしただけでは価格が下がるだけに終わってしまいます。積極的に消費に関与し、盛り上げていくことで初めて生産振興に成果がもたらされます。そうしなければ、自給率の向上も期待できません。
　外的環境が変化しても安定した収入が期待できるようにする措置は、今後の生産振興を誘導することになると思います。特に生産の縮小が懸念されている畜産部門において、牛マルキンや豚マルキンなどに期待するところは大きいと言えます。
　このように、消費と生産を結びつける取り組みが重要です。そのためには、農業界と食品を中心とした産業界とが連携して、積極的な取り組みを進めるべきだと思います。
　その観点から、農林水産分野におけるＴＰＰ対策である「農政新時代」で示された十二の検討の継続項目に注目しております。いずれも重要でありますが、やはり戦略的輸出体制の整備には大いに期待しているところであります。
　本年五月には農林水産業の輸出力強化戦略が取りまとめられ、平成三十二年には輸出額一兆円を前倒しで達成することがうたわれております。内向きだった農業界、産業界を新しい発想へ導き、制度の改正を積極的に進めていると評価しております。
　為替相場は不安定であります。今後も、あるときには円高へ振れることがあるかもしれませんが、それを乗り越えるだけの制度的バックアップを期待したいと思っております。今回の法案の一つである特定農林水産物等の名称の保護制度は、そのための手段の一つとして大いに期待しております。
　介護食分野などで、国内マーケットを盛り上げる努力も進められております。それに加えて、海外の莫大な市場へのアクセスを切り開くことを怠ってはいけません。
　もちろん、この取り組みによって、短い期間で劇的に変化するかどうかはわかりません。しかし、一つ一つの品目での地道な取り組みを積み重ねていかなければ、国内生産と海外市場を結びつけるという大きな潮流をつくることにはならないと思います。そのような制度的準備があって初めてＴＰＰを有効に活用できるのだと言えるでしょう。
　最後です。繰り返しになりますが、農業界と産業界の協働が今後の取り組みにとって大事であります。
　ただ、食品産業の多くの企業は中小企業です。例えば、その方々がどのように輸出に取り組むのか。幸いにして、総合的なＴＰＰ関連政策大綱において新輸出大国コンソーシアムという政策が用意されていますが、この枠組みを利用して中小企業の食品メーカーの皆さんが活躍できればと期待しております。
　しかし、輸出する食品の原材料が輸入農産品では意味がありません。原料全てとは言いませんが、コアになる原料に国産農産物を利用していただきたいと思っております。そのためには、食品メーカーにとって、国内の農業生産者が信頼できるパートナーに育つことが必須です。輸出戦略のためにも、国内農業の強化があわせて行われなければなりません。
　このような取り組みを進める中で、食料自給率を向上させること、世界に誇る和食文化を守り育て、そしてあわせて世界へ発信していくことが、国民から評価されることではないかと考えております。
　このように、国民からの信頼、産業界からの信頼をかち得るような対策を総合的に進めていただきたいということを最後に申し上げて、私の陳述を終わりにしたいと思います。
　どうもありがとうございました。（拍手）