大橋正明の発言 （国際経済・外交に関する調査会）

○参考人（大橋正明君）　今日は呼んでいただきまして、ありがとうございます。
　お手元のパワーポイントの印刷されたものにございますように、私は大学の教員をする傍ら、日本の国際協力のＮＧＯ、これをどういうふうに定義するかというのはまたいろいろあるんですけど、大体五百ぐらいが比較的何年も活動してある程度の規模というふうに大体申し上げておりますが、そういうものの中で最大約百十ぐらいのＮＧＯをネットワークしているのがこの国際協力ＮＧＯセンター、ＪＡＮＩＣという団体で、一昨年の六月まで八年間ここの代表理事を務めておりまして、今も理事を務めておる関係上、日本のＮＧＯのことを少しお話しするというようなことが役割としてあるんではないかと思っております。
　今日は、下の方にありますように、まず全般として、露払い役ですね、長さんと大西さんが控えておりますので、日本のＮＧＯの全体像というのをごく簡単にお話しした上で、後半について、私が考える、あるいはＪＡＮＩＣとしても大体考えている、ＮＧＯというのはこういう価値があるので、日本の外交にとってこういう役割というものを果たせるんではないか、あるいは、外交にとって、ＮＧＯから見るとこういうふうにお願いをしたいといったことを述べていきたいというふうに思っております。
　一枚おめくりいただいて、このＮＧＯについてのことについては今更詳しく申し上げることはないと思います。ただ、いわゆる、この二ページ目の上の方の図ですが、公益、他益というのを上に取り、右側と左側に営利、非営利というのを取ったときに、各政党とか宗教団体と同じようにＮＧＯ、ＮＰＯも含まれると。ＮＧＯの多くはいわゆるＮＰＯ法人という格を取っているものが多いわけですけれども、この中にＮＧＯ、ＮＰＯというものが含まれていると。下の方に行くと共益という形になりますので、自治会みたいなものというものが増えてきます。
　ＮＧＯとＮＰＯはどう違うかということも先生方に必ずしも詳しく説明することはないと思いますが、一般的な使い分け、日本でこういうふうに使い分けになっていて、アメリカやイギリス、あるいはインドに行ってこのように通じるわけではなくて、それぞれの国ではそれぞれの呼び名がありますので、日本の場合は、ただ国際的な課題、特に開発、貧困、あるいは人道的な問題、環境、保健衛生とか医療、あるいは人権とか、国境を越えて共通したような問題を扱う団体をＮＧＯと呼ぶものが多く、地元の問題とか、国内の問題とか、裏山、自分の近くの山の環境の問題というものをＮＰＯと呼ぶことが多いというだけで、どこにもきちっとした定義があるわけではございません。基本的には、ＮＧＯというのは国際的課題を扱っているというふうに一般的に使われているということにすぎません。
　一枚めくっていただいて、三と書いてあるところですが、日本のＮＧＯは、戦争前から続くというものはほとんどございませんで、基本的には戦後になり、しかも高度成長が一応終わった七〇年から八〇年代。八〇年のときに、御存じのとおりインドシナ難民というのがベトナムとカンボジアとの関係で主にカンボジアから出てまいりますけれども、これに対応する形で日本のＮＧＯというのが本格的に始まり出したというふうに言われています。
　だから、バンコク辺りで、カンボジアとの国境辺りで難民キャンプで活動するために日本のＮＧＯが幾つか生まれた。それ以前に生まれたものも幾つかありますけれども、一番の最初の部分は八〇年の初め。そして、九〇年のところで最大のピークを迎えたと言われておりますが、これはいろんな理由があると思いますが、一つ大きいのは、外務省含め政府の方からＮＧＯに対する資金の協力が本格的に始まり出したということも私たちの数が増える大きな助けになったというふうに一般的には理解をしています。その後またちょっとずつ落ちてきておりますけれども、社会の関心というものが多少変わってきているんだろうと思います。
　四番目のスライドですけど、日本のＮＧＯが主にどこで活動しているかというと、日本の政府開発援助、ＯＤＡも多少似たような傾向があるんですけど、日本のＮＧＯはどうしてもやっぱりアジアが圧倒的に多い形になります。これはやっぱり、資金の力も余りないということもありますけれども、近親性とか、問題をよく理解できるというようなこと、団体によってはやっぱりアジアに対する贖罪という意識を持っている団体もあると思います。それからアフリカということになりますが、アフリカもいわゆる英語圏のものが多くて、右側の方にどこが多いかということが書いてあると思います。
　先生方の中には御存じの方もいらっしゃると思いますが、例えばインドみたいな国は非常に人口が多いので本当はもっと多くてもいいんですが、インド政府は外国のＮＧＯは余り来てほしくないというふうに考えていますので、それぞれの国の外国ＮＧＯに対する政策によってもこの数というのは影響されてきています。もちろん、繰り返しますけど、やっぱり西アフリカのフランス語圏というのはなかなか行きづらかったり、南米には行きづらいという物理的な障壁もありますけれども、相手国政府の政策によって日本のＮＧＯの在り方が変わってきているということも御了解いただければと思います。
　どんな分野で活動しているかということを、ごく簡単ですが、やっぱり日本のＮＧＯは教育、保健医療というのが圧倒的に強いというのも次の五枚目のスライドのところにお示ししたとおりでございますが、最近は自然災害とか、また必ずしも自然とは限らず、長さんのところも大西さんのところもそうですけれども、緊急事態に対する人道的な援助というものも多いですが、数的には圧倒的にやっぱり、小さくても、小学校の子供たちを学校に行ってほしいというような、長く一生懸命続けていらっしゃる団体さんが多いということです。
　それを財政規模から見たのが次の六のところで、全体から見ると、日本のＮＧＯは何だかんだいって全体で多分四百億円とか五百億円ぐらいしか使えていないというか、これは日本のＯＤＡから日本のＮＧＯに来ているのが、大体百億円ぐらい頂戴しているんですけど、それを合わせて五百億円ぐらいかなと。
　御参考までにですが、私はバングラデシュとかインドのことを主にやっていて、バングラデシュの一番大きなＮＧＯ、ＢＲＡＣさん一つ単体で年間五百億円を超えておりますので、バングラデシュ政府の大体予算の五％ぐらいを一つのＮＧＯが占めている。日本がもし百兆円が年間政府予算だとしたら五兆円規模のＮＧＯがバングラデシュには存在しているという形で、やっぱりＮＧＯのステータスといいますかイメージみたいなものがすごく国によって違ってくるということも先生方に知っておいていただけると有り難くて、日本のＮＧＯが、残念ながらまだまだ規模としてはもっと大きくなっていい、ゼロがもう一つ二つ大きくなっても世界的にはおかしくないんだというふうに思っておりますが、これは多分後で先生方からお叱りを受けるかもしれませんけれども、私たちの力も及ばず、なかなか寄附というものを集めることができないというふうに思っております。
　どこに行ってしまうかというと、不快に思われる先生もいらっしゃるかもしれませんが、やっぱりブランド団体に、私も前職は赤十字に勤めていたので余り言えないんですけど、そういうＮＨＫとか赤十字とかユニセフ協会という、私からすればブランド的なものにどうしてもお金が集まりやすくて、片仮名の名前、ＪＡＮＩＣとか、そういうところはなかなか、何それというふうに呼ばれてしまうというところがあって、ここをどうするかというのが大きなあれです。
　全体のうちの多くの、特に、次のページに書いてありますけれども、ＮＧＯの年間収入が一億円以上の団体というのは五十三団体、これは三年ぐらい前の統計ですけれども、その一七％で全体の八六・六％の金額を集めていて、反対に一千万円未満の団体というのは百三あるんですけれども、年間収入の〇・九四％。要するに、すごく大きな団体とすごく小さな団体に分かれている。
　しかも、左側に大きな団体の名前を少し挙げておきましたけれども、大きいといっても一番大きなところでも七十億円でしかなくて、バングラデシュで申し上げたように、五百億円とか、ヨーロッパなんかでも大きな団体は三百億、四百億と集めておりますけれども、その規模から比べるとちょっと格段の差がある。
　また、御存じかと思いますが、韓国の方が人口は日本よりも半分より小さいと思いますが、各団体が集めているお金は日本のこういう団体よりももっと多いというふうに理解をしていて、ここら辺、日本の寄附文化の問題、あるいは市民社会の問題、御理解の問題ということ辺りを日本の外交の一環として幅広く捉えるならば、先生方と一緒に変えていくべき課題に私どもも直面しているというふうに理解をしております。
　日本政府のＯＤＡの資金との関係というのは、これ示したところ、丸を見ていただければあれですけれども、分かりやすく言うと、下に書いてありますように、日本のＮＧＯを通じた贈与額は国全体でも一人当たりでも非常に少ないということです、先ほど申し上げたことですね。これはＯＥＣＤの統計ですけれども、日本人がやっぱり世界的には多分貧困とか低開発に対して関心が低いというふうに見られている可能性が十分高い、あるいは寄附文化が希薄である。やっぱりある程度健全なＣＳＯ、市民社会組織、ＮＧＯがもう少し育たないと国際水準としていかがなものかということが見えてしまっている。
　金額だけを見ますと日本政府のＮＧＯへの資金割合はＧ７やＤＡＣ並みですけれども、中身的にもう少し工夫をしていただいたり、もう少し柔軟性を増やしていただいたりとか、量的にこれはいわゆる援助先進国と呼ばれている北欧と比べると日本のＮＧＯに対する供与は全く少ないという割合が見えてくるんですけれども、もう少し工夫をしていただく可能性もあるのではないかというふうに思っております。
　これ以外にも、ＤＡＣやＧ７の国々、日本政府も約百億円弱ぐらいを現地のＮＧＯに配っておりますけれども、ここももっとうまいやり方があるのではないかというふうに思っておりまして、そういうところをもっと私たちとも協働して、やっぱり援助する人間というのは援助屋ですから、こういうところとよく協働して、もちろんＪＩＣＡさんとも協働してということはあると思いますけれども、やる余地があるかなと思っております。
　また一枚めくっていただきまして、七、政府との対話ということに書いておきましたが、対話のスポットもかなりつくってきていただいております。外務省との定期協議というのが年七回開かれておりまして、冒頭のだけが、お忙しいので、多いですから、政務三役の一人が参加していただけるようになっております。それから、これは国際協力局とですけれども、もう一つの局の総合政策審議官と一緒に国際的なＧＩＩやＩＤＩに関する定期協議というのも年に数回、これは主に保健関係です。そこからＭＤＧとかＳＤＧとかＧ７とかＧ８といったものが出てきたときにはスピンアウトした会議。それから、ＪＩＣＡとも年四回、財務省とも年四回という形です。
　先生方、もう随分あれですけれども、九〇年頃に国際協力基本法とかＮＰＯ法を作ろうという運動が随分あったときには与野党との話合いとかパイプがたくさんあったんですけれども、その後の定期協議ができたことがどう影響しているかはともかくとして、政党とＮＧＯの話合いは非常に少なくなったというふうに理解をしておりまして、これは少し変えていかないと。お役人が悪いというわけではなくて一生懸命やってくださっているわけですけれども、先生方の関与というものをもっと考えなくてはいけないんじゃないかと私ども感じております。
　ここからが私が申し上げたいところに変わりますけれども、まず最初に、ローマ数字のⅡの国際開発あるいは協力におけるＮＧＯの価値と連携というところですが、ＮＧＯは、先ほどからちらちらと申し上げているとおり、市民社会組織というふうに理解をしていただいた方が、ノンガバメント、非政府組織というよりは市民社会組織だというふうに理解をしていただいた方がいいかなと思っています。
　参議院が衆議院に対して抑制的、補完的であるというように、あるいはマスコミが第四の権力として権力に対して不正を発見してその問題点を発見するように、ＮＧＯというのは、政府開発援助とかいわゆる開発政策に対して、開発の在り方に関して、普遍的な人道主義の立場、あるいは人権重視の市民社会の立場から独立かつ異なった立場と役割を負っているものだというふうに私は認識をしています。これも、政府と協力することは決してやぶさかではないんですけど、全く一体化してしまうとこれはちょっとおかしなことになっちゃうんじゃないかというふうに思っています。
　ですから、やっぱり、特にスラム、大きな建物を建てるときにスラムの貧しい人たちが立ち退かされてしまうとか、貴重な自然資源が破壊されてしまうとか、格差が開いてしまうというようなことに対して、やっぱり問題点を指摘し、同時に、必要なサービスあるいは代替するサービス、オルタナティブなものを提供していくという、どちらかというとサービス提供だけが強調されがちなんですけれども、そういう大きな役割があるだろうと。だから、短期的、狭量、非常に狭い範囲での国益とか経済益とは必ずしも一致しないというふうに理解をしております。
　もう一枚めくっていただきまして、二のところで、市民社会組織がですから追求するものというのは、市民社会とは何かというのもまた先生の前にあれですけど、普遍的な定義はどの辞書をめくってもなかなか出てこないわけでありますけれども、基本的によく言われているのは、自由と平等を獲得した自立的個人である市民によって成り立つ社会というふうによく言われておりますが、その拡大を追求しておりますので、やっぱり強権国家とかいわゆる開発独裁という、余り最近は言われなくなりましたけど、そういう国々ではＮＧＯの数というのは比較的少ないか、あったとしてもお飾り的なものの方が多いというふうに考えております。
　ですので、市民社会組織というのは、国民国家の枠組みを超えたり偏狭なナショナリズムを超えてグローバルな普遍的価値を共有しようという志向性が非常に強くて、私たちＮＧＯのレベルでもアジアあるいは太平洋各国のＮＧＯとの連携というのがネットワーク段階でも進んでおります。
　開発協力の形態も、当初は日本のＮＧＯが行って、頑張って日本人がヒーロー、ヒロインになってやるというパターンが分かりやすいものですから一番多いんですけれども、国際的には、現地のＮＧＯがそれをやるのを私たちが側面から協力させていただくという傾向が全般的には強くなってきている。これは分野によっても多少違いますけれども、全体から見れば、現地のＮＧＯさん、ＣＳＯさんが活動されるのをどうサポートするのかということに、多くなってきていると思います。早口で申し訳ございません。
　御存じのとおり、国連で採択された持続可能な開発目標、ＳＤＧ、この中にも、ちょっと三の二を先に読むと、十七のターゲットの十七というやつですが、様々なパートナーシップの経験や資源戦略を基にした、効果的な公的、官民、市民社会のパートナーシップを推進、奨励するというふうに明記されておりまして、ＳＤＧを作るプロセスでもＮＧＯは随分積極的に関与させていただきました。
　ＮＧＯにとっては、このＳＤＧの十七とそれから十六、上に一つ戻りますが、平和と正義の十番目のターゲットで、特に、国内法規及び国際協定に従って、情報への公共アクセスを確保し、基本的自由、基本的人権と読み替えてもいいかと思いますが、保障するということが、ＮＧＯが活動する幅を確保し役割を十分に発揮するために非常に必要な政策環境なのだ、この政策環境を日本のみならずアジア太平洋でも確保していくということに、先生方と一緒に、あるいは日本の外交の一つの役割として果たすことがあるんだ、必要があるというふうに私どもは強く考えてきております。
　また一枚めくっていただきますと、そうは言いつつも、いろんなところのＮＧＯ、各国の話を聞いていますと、ＳＤＧに示されたような理想は、逆に言えばないところがあるからこそＳＤＧに掲げられたわけでありまして、ＮＧＯに対して、一部の大国や途上国の一部で、資金の受取とかＮＧＯの活動、特に政府の批判をすることに対する非常に厳しい目というものが出てきているということです。
　ですから、いわゆる非常に国家が強いところでは、官製を除いてＮＧＯがほぼ存在しない国というのが幾つもある。そういう主義主張の場合、仕方がないんですけれども、なかなか難しい。あるいは、受け入れたとしても、外国資金や外国ＮＧＯに対して非常に警戒的な立場を取っている国というものもございますし、それから、政府に協力的でない自国のＮＧＯに対してもやっぱり非常に批判的になっていて、よくＮＧＯの人と話すると、ウイ・アー・ノット・ラブド・バイ・ザ・アワ・ガバメントといいますか、自分の国の政府にとって気に入られていないので非常に活動がやりにくいというような形のものが出てきてしまっていると思います。それぞれの社会にとってもこれは必ずしもいいことではない。
　一方で、先生に申し上げるのもあれですけれども、グローバル化で物、金、情報というのの行き来は自由になっているのにかかわらず、ＮＧＯの人、金の往来、特にビザを取るとか大変面倒くさい形になってきています。その活動も自由化せず、政府の管理下あるいは政治的な管理下に入っているということが多いと。日本がそうだと申し上げているわけではなくて、改善すべき事実がそこにあるだろうというふうに思っているわけです。
　日本にとってみては、やっぱり幅広い外交といいますか重厚な外交をやっていただいて、それを私たちもお手伝いする、あるいはその逆もまた真なりだと思いますけれども、そういうものに日本の外交の在り方、特に援助政策、国際協力の在り方というものを関わっていただきたいなというふうに思っています。
　というのは、私たちの目から見ると、こういうＮＧＯが自由闊達に動くということは、中長期的にこのアジア地域において平和と人権を強化し、社会を豊かにするものに違いないというふうに思っておられるわけで、どこでも、社会でも、マスコミが例えば健全に強化しなければ社会の在り方がおかしいと思うように、ＮＧＯが自由闊達にその国の開発政策についてあるいは援助政策について語れないというのは社会の方が良くないんだというふうな共有的意識を持っていただきたいと、あるいは持っていらっしゃることをもっと強化していただきたいと思っております。
　ですから、そういうＮＧＯを積極的に多様に私どもが支援することで、アジア太平洋の社会が、あるいはもちろん経済もそうですけれども、一層成長し、同様の価値観を持つような政策に各国の政策を変えることができる。これは、ＮＧＯも各国でそういうアドボカシーといいますか政策提言をされるわけですから、そういうものを、直接、例えばある国でそのＮＧＯが政策提言することを支えるとなると内政干渉ですけれども、その国のＮＧＯの活動を支えて、そのＮＧＯが結果的に自国の中の政策環境を変えていって自由な市民社会の活動を可能にするということは、アジアにとって非常に似たような価値観を持つ豊かな関係ができると、それこそが日本の目指すべき外交ではないかというふうに、まあ先生方を前にあれですけれども、強く感じております。
　今、いわゆるナショナリズムというのはいろんな意味がありますけれども、いわゆる短期的な排外的なナショナリズムの中で、日本はやっぱり普遍的な価値観に基づいた市民外交というものを成し遂げていかなくちゃいけない。そのためには、私は市民社会のグローバル化あるいは社会のグローバル化というものがなされなくちゃいけないんじゃないかというふうに思っております。
　あと時間が一分半ぐらいですので、あと、具体的な私どもが何度か申し上げているようなことを幾つか申し上げて、先生方がいつかこういうことを実現していただくときの参考にしていただければと思います。
　一つには、政府開発援助、ＯＤＡが多元化するということをもっと積極的にやっていただきたいと。私自身は、今回の開発協力大綱の見直しの委員をさせていただいて、かなり厳しい論議をさせていただいて、私は心ならずして、必ずしもその内容に満足はしていないというか、これはますます日本は良くない方向に走ってしまうんではないかということを非常に懸念をしております。
　やっぱり、しかしそうはいっても、開発協力大綱が平和と繁栄のうち普遍的な人道主義に基づいたということは強調しているわけですので、ＯＤＡのうちの少なくとも半分かそれ以上は、経済的、特に短期的な利益、国益ではなくて、もっと長期的な人道的な利益に基づいた、なるほど日本すごいよねというふうに言われるような活動に使えるような、短期的に日本との関係がどうかとかということとは関係なく、人道主義に立った、いわゆる短期的な外交とは離れた、なるほどすごいですよね、日本ってそれだけお金を持ってこういうことをやられるんですねというふうなＯＤＡというのを、人道主義的ＯＤＡというのをもっと強めていただきたいなというふうに思っています。この中ではＮＧＯが随分お手伝いできるんじゃないかと思っております。
　それから、この大綱の中にやっぱり入れてあるんですけれども、外務省、ＪＩＣＡにおいては、社会開発分野の人材育成、体制整備に取り組むというふうに書かれておりますので、これがまだ実施をされていないと私は理解しておりますので、是非、これをやることによってＮＧＯとの対話がずっと進みますので。今、外務省、在外公館へ行っても、相手の社会を見ている人っていないんですよ、ＮＧＯを見たりとか貧困問題。こういう人たちがいると話がぐっと近寄ってきます。経済とか文化の担当者はいるんですけど、社会の担当者って外務省の中や在外公館にいらっしゃらないものですから、ここも是非改善していただきたい。
　それから六の三は、いろいろ言っているんですけれども、ＮＧＯと外務省あるいは皆さんとの人材交流というのがもっとやられてほしいと書かれているんですけど、なかなか進まない。それから、資金提供の在り方をもっと幅広く柔軟にやっていただきたいということと、この六の五はなかなか実現しないでしょうけれども、私どもは、国際協力基本法とか国際協力省という形で、外交というのも全部外務省がやるわけではなくて、いろんな省庁がやるのと同じように、人道的な目的というものを遂げるための独自の、一定の独自性を持ったものをつくり上げていただくことによって外交の多様性、重厚性というのが実現するのではないかと思います。
　ちょっと延びまして申し訳ございませんでした。また、早口だったことをおわびいたします。ありがとうございました。