浜地雅一の発言 （憲法審査会）

○浜地委員　公明党の浜地雅一です。
　本日のテーマであります参議院の緊急集会について意見を述べます。
　まず、憲法五十四条二項の緊急集会については、検討すべき論点として、一つ目に、緊急集会の意義、制度趣旨、二番目に、緊急集会の適用場面として、条文には「衆議院が解散されたとき」となっておりますが、任期満了選挙中のような場合にも類推適用ができるのか、三つ目に、仮に類推適用できるとしても、その活動期間はどの程度と考えるのか、四つ目に、緊急集会で審議できる事項、範囲をどう考えるのか、最後に、五つ目、五十四条二項にあります「国に緊急の必要があるとき」とはどのような場面を指すのかということがあろうかと思います。
　まず、一番目の緊急集会の意義、制度趣旨については、確かに、現憲法は、緊急政令や緊急財政処分を置かない代わりに、いわば国会中心主義を取るため、緊急集会は万能の機能を有するとの見解もありますが、憲法は二院制を大原則とし、かつ、衆参両院の同時活動の原則を定めているわけですから、参議院の緊急集会は、衆議院が存在しない場合の、一定の活動期間を区切られた、国会の代行機関として認められた例外的かつ暫定的な制度であると考えております。
　したがって、これから述べる様々な論点についても、例外規定である以上、厳格に解釈されるべきと思います。
　次に、衆院の解散の場合以外にも類推適用できるかでありますが、衆議院が不在となったときに緊急の必要がある場合の国会の代行機能という点に着目すれば、解散以外の任期満了選挙の場合などにも、新たな衆議院の誕生を待ついとまがなく、国会の代行機能を発揮すべき場合はあり得るわけですから、活動期間や権限の問題は別としても、衆議院の任期満了選挙時などにも類推適用することは可能と思います。
　ただし、実際に衆院の解散以外の場合にも緊急集会を開催することに疑義が生じないよう、憲法の条文を改正して堂々と解散時以外にも適用することが、例外規定は厳格に解釈すべきという意味からは妥当と思います。
　次に、解散時以外にも緊急集会が行えるとしても、その活動期間はどの程度かという論点につきましては、衆院解散時の緊急集会は七十日間の活動期間の制限があるのに、ほかの場合にはこれを超えて大幅に活動が可能という解釈はなかなか難しいと思っております。
　憲法は毎年の常会召集や毎年の決算審議を定めており、また、予算案は単年度主義を前提としていること、さらには衆院の予算先議権があることなどからすれば、一年間を超えて緊急集会を認めることは、これら憲法の規定に抵触することは明らかです。
　やはり、緊急集会は二院制の例外を成すものである以上、拡大的な運用は避けるべきであり、また、明文で衆院の解散時には七十日間の活動期間の制限があることも併せて考えれば、緊急集会の活動期間はやはり七十日程度とするのが妥当であろうと思います。
　四つ目の論点、緊急集会で行える事項、範囲についてです。
　この問題は、緊急集会は、憲法上、内閣が求める場合に限定され、かつ、国会法では案件も内閣が示したものに限ると規定をしておりますけれども、その内閣が示す案件は広範なものに及ぶのか、例えば予算案なども緊急集会で行えるのかという論点と、もう一つは、国会法を改正すれば、内閣が示した案件以外にも議員に発議権等を認めることができるのかという二つの論点があろうかと思います。
　まず、最初の、緊急集会で審議できる案件の範囲ですが、確かに、過去行われた緊急集会では暫定予算も審議されました。ただし、このときは、三月二日に当初予算案が衆議院を通過し、その後、参議院に予算審議が移った後の三月十四日に衆議院が解散をされ、予算が不成立となったため、二か月間の暫定予算として緊急集会で審議されました。つまり、衆議院の予算先議権に抵触しない形で開かれたということです。
　やはり、衆議院の優越を定めた規定に抵触するような議案を内閣が示して緊急集会に委ねることには一定の限界があろうと思われます。
　次に、国会法を改正すれば、内閣が示した案件以外にも議員は発議、質疑できるのかとの論点です。
　これは先日の当審査会でも私が発言させていただきましたが、国会法で緊急集会は内閣が示した案件に関連する事項に限ると改正された経緯において、当時の内閣憲法調査会第二委員会で海保参議院議事部長は、緊急集会を求める手続、緊急集会における議案の発議等の議員権能についての規定等を設け、はっきりと条理上緊急集会の本質と相入れないものを排除することによりましてと発言をされております。つまり、内閣の示した案件以外に議員が発議等を行うことは緊急集会では行えないと明言をしているわけでございます。
　つまり、五十四条二項は、内閣に緊急集会の請求権限があることだけでなく、緊急集会で議論すべき案件も内閣の示したものに限られ、議員立法や行政監視機能といった一般の議員権能は制限される趣旨であるとの解釈を示しているものと言えますので、内閣が示した案件以外を議員が発議できるとするような国会法の改正はできないと解釈すべきです。
　最後に、五十四条二項の「国に緊急の必要があるとき」とは、参議院の緊急集会は二院制の原則のあくまで例外であることや、憲法五十四条三項で衆議院の承認を要件としていることからすれば、この要件というのは、総選挙後の特別国会、任期満了時にも類推適用できるとすれば、任期満了選挙後の臨時国会を待つ余裕がないほどに切迫した国家的必要がある場合であろうと思っております。したがって、現在議論されております国政選挙の実施が困難となる事態は、これに当然含まれてくるというふうに私は思っております。
　以上であります。