山田雅俊の発言 （地方行政委員会）

○山田参考人　御紹介いただきました名古屋市立大学の山田と申します。きょうはこのようにこの委員会で意見を申し述べさせていただく機会を与えていただきまして大変恐縮し、また大変ありがたく思っております。
　きょうは、日ごろ財政学あるいは経済学を学んでいる者として、現在地方交付税がこの委員会の議論になっているということですが、それに関係してもう少し広く地方行財政の制度について、学んでいる者として考えるところ、思うところを申し述べさせていただきたいと思います。これから申し上げさせていただくところは、前のお二人の市長さんがお話しされたところとは、少し大上段の議論になりまして、私のような若輩の者が申すにはちょっと恐れ多いという感じもするのですけれども、少し大きな観点からの問題ということで意見を申し述べさせていただきたいと思います。その点どうか御容赦をお願いしたいと思います。
　さて、地方財政あるいは地方自治体、地方政府という場合も同じですが、その最も基本的な機能は、言うまでもなく国がその国民の福祉に寄与すべきだ、それと同じように住民の福祉に寄与するんだ、それが目的であると思います。したがって、その行財政の制度がどうであるか、いいか悪いかというのはすべてそのような観点から評価されるべきだと考えます。
　地方行財政の姿がどういうふうにあるべきかということについて、それはもうかなり長い間の議論があると思います。先ほど益田市の市長さんもお述べになっておりましたが、自主性、自律性を備えることが重要なんだということが長い間言われてきました。そしてそのような考え方は民主主義という考え方にまさに合致するということで、現在のいろいろな制度のもとになったと考えられます。特に地方行財政の制度についてはそういう要素が強いかと思いますが、かなり昔になりますがシャウプ勧告において、あるいはその後何度も地方制度調査会というのが設けられていろいろな議論がされてきたと聞いておりますが、そこにおいてもその重要性が指摘され、確認されてきたと思います。
　さらに、最近の世界あるいは日本の変化ということを見たときにも、そんな要素が我が国でも大切になってきているのだということがあらわれてきているのではないかと思います。その一つは、東側、東欧の諸国において昨年後半以来大きな変化があったわけですけれども、そのときにあらわれた変化あるいは動きの要素は、国からの統制ということを嫌ってそれに反して民主的な要素あるいは国民、住民が自律的に決めたいのだという要素を要求する、そういうふうな動きのあらわれと見れるところがあるのではないか。それから我が国においても、現在この委員会でも関係している問題かと思いますけれども、税制改革、消費税の導入をめぐっていろいろな動きがあった。その動きについても、それに関係しては国民の意見がいろいろな形であらわれたということがあるかと思いますけれども、その場合にもそういうふうな要素、その国なり社会なりを構成するそれぞれの人が意見を言って、その意見の反映として何かが決められるべきだということがあらわれたのではないかと思っております。
　そういうふうな変化があるわけですけれども、地方行財政の制度につきましては、まだそんなことが表立って問題になるというところには至っていないと思います。それどころか、昨年のその税制改革に関係してですけれども、一部の地方の間接税あるいは関係した直接税である住民税等の税収が減るという形で地方の税収は逆に減るというふうに、自主的な財源あるいは一般的な財源と言われる地方税収入の全体の歳入に占める比率が減るという変化があったというふうに、ある点では逆の動きがあったというようなことがあるかと思います。しかし、そのような税制改革が行われたということに対しては、自治省の内部でも次には地方税ということに焦点を当てた税制改革、地方の自主性あるいは自律性を回復するという観点ということと思いますけれども、そういう観点で税制改革をもう一度考えるべきだという意見があるというふうにも聞いております。
　それから、そういうふうな方向、自主性あるいは自律性ということを求めたい、あるいは強くしたいというふうな動きが我が国でもあるのだというふうな変化というか動きとして、次のようなことが挙げられるのではないかというふうに思います。
　その例の一つということですけれども、これからいろいろな形で、高齢化という問題も言われますし、特に高齢化ということに関係してかと思いますが、国民負担率がこれから次第に高くなっていくということが避けられないとしきりに言われております。そのことは、負担をしたのだから一方でその負担の見返りを求める考え方というか気持ちというのをだんだん強くさせるということになっていくのではないかと思います。そうすると、行政サービスのあり方がどうなのだということについて関心が次第に高くなるのではないか、そういうことが明示的なあるいは顕在的なものになるのではないかと思います。
　二つ目の例ですけれども、やっと決着しそうだというような状況かというふうに聞いておりますけれども、日本とアメリカとの間の貿易不均衡ということに端を発していろいろな協議が行われました。その議論の中で、日本はＧＮＰの水準では非常に大きな国になった、しかしそれに比べて生活のレベルの方はなかなかそうではない、非常に地価が高いあるいは物価が高いということで生活のレベルはなかなかだというふうな認識がアメリカから指摘されたというふうなこともありますけれども、そんなことが広く新聞、テレビを通じて知られるようになったということがあるかと思います。そういうふうなことが認識されること、知られることは、やはり行政のあり方について国民の関心がさらに大きくなるということがあるのではないかというふうに思います。
　そのような変化があること、そのような動きが
あることは、それから将来に向けての財政のあり方を住民あるいは国民の要求に合わせるのだ、合わせるべきだという意見が高くなっていく、強くなっていくというふうに思います。その民主化ということは、いろいろな行政あるいは政府の歳出というのは市町村あるいは府県を通じてということがかなり大きなウエートで行われているわけですから、地方行財政の民主化ということが非常に重要な現代の課題であり、将来に向けての課題であるのだというふうに考えられると思います。
　それで、そのような地方の自主性、自律性を達成するということを考えます。それは、ずっと長い間考えられてきたことではあるのですけれども、一つは政治の制度、行政の制度をその目標に合うようにつくるということが一つの側面だと思います。
　もう一つは、そういうふうな行政の仕組みあるいは政治の仕組みを保障するような財政の制度をつくる、そういうことに関係して、あと少しそれを敷衍するような形で私の考え方を申し述べさせていただきたい。地方行財政の自主性を確かなものにするのだ、あるいはそれをさらに強くするのだ、そういうときにどういう問題が大切なのか、その何が大切だという観点から現代の制度をどういうふうに見るのかというふうな形で少し申し述べさせていただきたいと思います。
　私は、財政学を学んでいるということで、地方財政の自主性の確保というふうな問題の例から入りたいと思うのですけれども、財政の自主性を確保するのだというためには、自主財源であり一般財源である地方税をふやせばいいのだ、それがまず第一だというのが非常に手っ取り早い考え方、あるいは依存財源ではあるけれども一般財源だ、使い方は自由にできるのだというふうに考えられる交付税を大きくするのだ、そういうことでいいのではないかという考え方が通常の意見ということではないかと思います。
　私の前に二人の、今は実際に行政に当たっておられる市長さんがここにいらしているわけですけれども、その実際の行政に当たっておられる方からすれば、交付税であろうとあるいは国庫支出金とまとめて言われるいろいろな補助金であろうと、とにかくお金が入ってくることが大事なのだというお考え方は十分あるかと思うのです。それと比べると、一般財源がふえるあるいは自主財源がふえるということは、自主性の確保、自律性の確保という観点から十分いいのだというふうに考えられるかと思うのですけれども、その十分いいと考えられるものであってもさらに問題点がないというわけじゃない、非常に厳密な意味あるいはもともとの自主性、自律性という見方からすると問題がないわけではないということをちょっと申し述べたいと思います。
　その例として挙げました交付税ですけれども、交付税は、よく言われますように、長い年月をかけて非常にきめ細かな仕組みに育ってきた、つくり上げられてきた。これは政府の努力とかいろいろな関係の方の努力があるのだと思いますけれども、しかし、そのつくり方、その制度の仕組みというものは、基準財政需要というものを据えて、それに対して財源を保障しようという考え方に基づいておる。ですから、それは使い方を示していない、決めていないとはいっても、基準財政需要を満たすのだという考え方がその基本、底にはあるのだということが一点あるかと思います。それからさらに、その仕組みを決めている法律の中でも、基準が余り下がると、国はあるいは関係の機関は地方の市町村、府県に対してそのやり方に対して勧告ができるのだあるいはさらにその交付税を減らしたり払い戻させたりすることができるのだという決まりもあります。それは、一般財源である交付税であっても補助金と同じような性格を持ち得るのだというふうな問題があるのだということがそういう形で指摘されております。
　それは普通交付金の場合ですけれども、特別交付金についてはさらに国の裁量で決められる部分が大きいのだということが、私は現場ではありませんので実態は必ずしもよく知らないというところなのですけれども、そういうことが大きいのだということが通常言われます。その交付税がそのような特徴を持っていることは、一方でそれは、財政力がいろいろな府県、市町村の間で差がある、その差を解消するのだという目的、それは当然どういうふうな仕組みになってもその必要性が残る点かと思いますけれども、そういう目的と、他方の地方の自主性を確保するのだという別の目的とが矛盾するという関係がどうしても残るということを示しているものだと思います。
　それから、交付税はやはり自主財源ではなくて依存財源だという性格はどうしても残ります。これについては地方平衡交付金の時代からそういうふうな収入の比率が地方の収入において余り高くなり過ぎると問題だろう、後ろに市長さんがいらっしゃいますので、こういうふうに申し上げるのはちょっとちゅうちょするところもあるのですけれども、市町村の側で努力をして収入も上げる、それに対応した行政サービスを考える、そういう努力を鈍らせるという影響があるんだ、あるいは効果があるんだということはかつてから指摘されてきた、問題にされてきたところかと思います。
　それから、財政の自主性を確保する手段として第一の方法というふうに考えられる地方税ですけれども、それだって、けちをつけようと思えばという感じになりますが、問題がないわけではない。それは、いかに地方税であっても国の税法の体系の中の一つとして決められる。それは本来の意味での地方の自主性を満たすものというふうには言えないのではないかという問題が残るのではないかという点です。
　しかし、最後に言いましたような言い方をしますと、そんなのは非常に純粋な理想論だ、理念だけの話だというふうな反発があろうかと思います。もちろんそういうふうに申しましたのは、そんなことを申したいから申し上げているわけではありません。そうではなくて、自主財源、一般財源である地方税、地方交付税であってもそういうふうな矛盾した性格を持っているんだという点を注意していただきたいということが先ほど申し上げた理由です。それは、地方行財政の制度そのものがある矛盾した性格を初めから持っているんだということをよく理解していただくことになるのではないかと思います。
　その矛盾した性格というのは、地方自治、地方行財政の制度は一方では国あるいは国民経済全体としての統一性、国の観点からの統制ということを要求される、そういう側面と、地方で住民の代表、住民の要求に沿うべき地方の自治という側面と二つの面から成っている。したがって、常に二つの対立する要求の緊張関係の上に立ってでき上がっているのではないか、そういうふうな矛盾した性格を持ったものとして存在しているのではないかという点です。したがって、現実には何らかの二つの対立する要求のバランスを図って実際の制度、仕組みがつくられるということになります。そのように二つの対立するものをもともと基礎に持っているのだとしますと、そのバランスが図られた現実というのは、片一方が強く出ると他の要求は弱められる、不十分にしか満たされないということが必ず起こるということが理解できるのではないかということです。
　それで、現在の我が国の行政、財政の制度ですけれども、これについては一般に国あるいは国民経済的な統一性の要求が強く評価されている、そういう側面が強く出ているのだと言われています。そして、そのようなことがありますから、それに対して地方への事務再配分が必要なんだという議論、そういう形の地方自主性の拡大ということも長い間言われてきたことかと思います。しかし、その逆の動きも現在ではあるのだと思います。それは、一つは広域行政、都市圏が広がる、あるいは経済活動の広がりが大きくなる、それに応じてそういう要求が強くなっているという側面。あるいは社会資本整備ということが言われますが、それについてもあるいは国民健康保険制度についても、もっと国のレベルでそういう問題があるのではないかということが最近言われるよう
になってきている。それは逆の側面かと思います。
　ちょっと長くなったかと思うのですが、そういうふうに矛盾した存在だ、それを理解していただくことが、今地方行財政が抱える問題を将来に向けて解決していくために必要なのではないか、そういうことが基礎に置かれるべきではないかということ、それが私が申し上げたいことの最終の目的であるわけですけれども、その矛盾した存在についてどういうふうに解決を図っていくのか。その理念、考え方の部分ですけれども、それはやはり、言い古されてきたことですが、国と地方の間で行政の働きをどういうふうに分け合うか。分け合ってそれぞれの責任をちゃんと明確にすることが大切ではないか。最近、新しい世紀に向けて新しい仕組みを考えるべきだということがいろいろな分野で言われるわけですけれども、地方行財政においてもそういう形でその問題があり、今申し上げました両者のバランスをどう図るかについて明確に意識し、それを常に考えていくことが大切ではないか、それが新しい地方行財政の制度を考える一番の基礎になるのではないかというふうに申し上げたいと思います。
　あと、現実にもそういうふうな動きが高齢化あるいは社会資本の整備ということに関係して問題になってきているのではないかという具体的な例を少し申し述べたいと思っていたのですが、ちょっと長くなったようですので、最後の点、その問題についてどういうふうに考えるかということが行財政の制度をこれからどう考えていくかということの基礎に置かれるべきだということを最後に繰り返しまして、私の参考意見にさせていただきたいと思います。
　たどたどしい議論を清聴いただきまして、どうもありがとうございました。（拍手）