浅野一郎の発言 （行財政機構及び行政監察に関する調査会）

○参考人（浅野一郎君）　私の方からは、行政権との関係を中心とした国政調査権についてお話しさせていただきます。特にその部分のうち問題点を中心にして話させていただきたいと思います。
　まず、その前提として、国政調査権についての一般的なお話をさせていただきます。
　国政調査権を規定いたしました規定は憲法六十二条でございます。これは皆さん御承知のとおりだと思います。憲法六十二条は、「両議院は、各々国政に関する調査を行ひ、これに関して、証人の出頭及び証言並びに記録の提出を要求することができる。」と、このように規定しております。ここで重要なのは、「証人の出頭及び証言並びに記録の提出を要求することができる。」と規定しているところであろうかと思います。これは、その要求を受けた者がこれに応ずる義務があるということを意味し、その義務の違反に対しては法律をもって適当な制裁を定めることが許される趣旨であると、そういうふうに解釈しております。
　このように、憲法は強制権を持った国政調査権を規定しているわけであります。明治憲法のもとでも議会に調査権というものが認められていたのでありますけれども、このような強制権を持ったものでなく、議院と人民との関係を切断した、また議院と諸官庁、地方議会との関係を遮断したものであり、政府が秘密にわたるものと認めた場合には報告または文書の要求に応ずる必要はありませんでした。したがって、全く名目的な国政調査権と言ってよいものでありました。そのようなわけで、まず国政調査権は強制権を持っているものであるということに大きな意味があると思います。
　国政調査権といいますものは、議会が立法、予算の審議、行政監督など、その有する機能を有効、適切に行使するためにみずから必要とする事実、情報、資料等を収集し、これに基づいて自己の判断を形成する作用であると言えます。
　このような国政調査権が議会に認められましたのは、国政調査権は近代議会がその民主的課題を果たすための不可欠の手段であると考えられるからであろうと思います。そして、議会制の本質的な要具である、このようにさえ言われておるわけであります。近代議会の民主的課題、これは何であろうかと考えてみますと、要するに議会による政府のコントロールということにあるのではなかろうかと、こう思うわけであります。
　そして、この調査権というものは、英米では議会侮辱処罰権と結びつき、その他の国では法律により強制権が付与されたものであったわけであります。
　ところで、国会は、行政府を指揮命令したり、行政の領域内の行為をみずから行うことができないのは当然でありましょう。しかし、議院内閣制のもとで行政全般を監督する地位にあると考えていいと思われますので、議院は行政を統制し、監視する機能を有するものであると考えられます。そして、この機能を有効、適切に行使するためには国政調査権は必要不可欠なものだと言ってよろしいかと存じます。
　したがいまして、国政調査権は広く行政活動全般に及ぶことができると、こう考えられます。しかし、ここで二、三の問題が発生するわけであります。その問題というのは、まず制度的な問題から話させていただきます。
　一つは、行政秘密の問題であります。守秘義務との関係と言っていいと思います。これにつきましては、強制権を伴う証人としての場合には、議院証言法五条にその取り扱いについて規定しておりますが、公務員が職務秘密として終局的に守秘できる事項は、国家の重大な利益に悪影響を及ぼすものに限定されることになります。これが先ほど清水先生が申されました内閣声明の問題と絡んでくると思います。
　次に、強制権を伴わない国会法百四条による場合でございますが、この場合には昭和四十九年の十二月二十三日に内閣の統一見解が出されております。これは同年の参議院決算委員会で田中角栄元首相のいわゆる金脈問題が取り上げられました際に、国政調査権と公務員の守秘義務の限界が問題になりました。そして、それに対して政府が明らかにした統一見解であります。
　その内容の主な部分は次のようであります。
国政調査権に基づいて政府に対して要請があった場合、その要請にこたえて職務上の秘密を開披するかどうかは、守秘義務によってまもられるべき公益と国政調査権の行使によって得られるべき公益とを個々の事案ごとに比較衡量することにより決定されるべきものと考える。
　　個々の事案について右の判断をする場合において、国会と政府との見解が異なる場合が時に生ずることは避け得ないところであろうが、政府としては、国会の国政調査活動が十分その目的を達成できるよう、政府の立場から許される最大限の協力をすべきものと考える。
というのであります。
　この場合、議院において国政調査権を行使して秘密の開披を求めると決定した段階において、既に国政調査権の行使によって得られるべき公益と守秘義務によって守られるべき公益との比較考量がなされているわけであろうと思います。そして、国政調査権の行使によって得られるべき公益が守秘義務によって守られるべき公益に優越すると判断されているわけであります。それなのに、この両者の比較考量につき国会の見解と政府側の見解を異にするから、守秘義務を理由として国政調査権の行使を拒むことができると考えますことは、たとえ最大限に協力すべきものといたしましても、議院に国政調査権を認めたこと自体を無意味たらしめるものと考えられます。
　したがって、政府の見解は正当ではないと思われます。これは、その公表が国家の重大な利益に悪影響を及ぼすことになる事項についてのみ拒否できると考えるべきでありましょう。ここでも内閣声明の問題が出てくると思います。
　二つは、検察権との関係であります。
　検察事務は、行政権の作用でありますから国政調査の対象となりますが、裁判と密接にかかわる準司法的作用として、司法権独立の反射的効果として、または検察事務の性格からして司法権の独立に類似する原理が要請されることがあります。
　したがって、起訴、不起訴について検察権の行使に政治的圧力を加えることが目的と考えられる調査、起訴事件に直接関連する事項や公訴の内容を対象とする調査、捜査の続行に重大な障害を来すような方法による調査は違法であるか、または適当であるとは思われません。
　三つ目は、職権行使の独立性を認められた行政機関との関係の問題であります。
　国会が法律によって独立性を認めた以上、その行政機関にある処分をさせ、またはさせないというようなことを目的とする査問的な国政調査権を行使することは許されるべきでないと考えられますけれども、独立性の認められた行政機関であるからといって、これに対する国政調査権がすべて否定されるわけではないと思います。国政調査権の行使によって達成しようとする国家的利益以上に行政機関の独立性を認めた国家的利益がその場合にあるかどうかということになるだろうと思いますが、終局的には、その機関を調査することが国家の重大な利益に悪影響を及ぼすことになるかどうかということが限界になるのだろうと思います。
　さらに、直接は行政権との関係ではありませんが、調査権行使の限界の問題として並行調査の問題があります。
　並行調査の問題と申しますのは、現に裁判所で係属中の事件の基礎となっているものと同じ事実を全く異なる目的のために、特に本件の場合は行政監督の目的のために調査することができるのかという問題であります。これについては公の機関を通じて、政党の政治上の立場からする影響が裁判官の心証形成に及ぶこととなり、司法権の独立を侵害することとなるから許されないとする考え方と、国政調査権は専ら事件の付随的事情、事件の経緯、事件の経済的、社会的なかんずく政治的意義を明らかにして行政監督に資する目的で行われるべきものであるから、調査方法に厳重に制約を設けて行われるものであれば許されるというような考え方があるようであります。これは裁判所の目的と全く異なった目的であることを明確にして、調査方法において司法の独立を侵さないように配慮すれば、この並行調査は認められると考えていいと思います。
　もっとも、第二十二回国会で衆議院行政監察特別委員会は、その運営に関する了解事項を決議いたしました。その中で、「刑事事件として捜査中の事件又は刑事訴追をうけている事件は可及的に調査案件として採択しないこと。」、これを申し合わせたことがあります。これは、並行調査は認められないとの解釈によるものではなくて、同特別委員会が自制したものであろうかと思われます。
　以上が制度的な面における問題であります。
　次に、運用面では次のような問題が考えられます。
　まず、強制力を伴わない国会法百四条による場合を考えてみます。
　結局、これは行政秘密との関連が問題となるわけでありますが、情報が行政の側にあるわけでありますので、秘密の解釈をいかに限定して解釈することにいたしましても、行政の協力を得られなければ情報の開示を求めることができないのではないか、こう思います。現在の状況では行政の協力を求め得られないことは、厚生省のエイズに関連するもろもろの情報の例から見ても明らかでないかと思います。
　また、百四条による調査権の行使は委員会の持つ権限でありますから、委員会の決定を得なければなりません。結局、多数党が積極的でなければなりませんが、議院内閣制のもとで与党、多数党が政府にとって好ましくない情報の開示に積極的たり得るでしょうか、疑問であります。特にそれが政治に絡む場合一層問題となるのではないでしょうか。
　次に、強制力を伴う議院証言法による場合を考えてみます。
　国政調査権の行使を効果あらしめるためには、できる限り強制権を伴う証人として情報の提供を求めることが必要だと思われます。しかし、この場合でも国政調査権行使の主体が委員会であることから、委員会の決定によらなければなりません。しかも、証人喚問については全会一致の原則が強調される傾向が強いようであります。また多数決による場合でも、行政に好ましくない情報のために証人喚問を決定しようとしますと、与党、多数党が積極的でないということ、また、証人喚問については政治的、政党的な思惑が先行し、その決定を得ることが困難であるということが考えられます。しかも、仮に証人喚問が決定されても、その喚問では政治的攻防に終始し、単なる政治的セレモニーになる傾向が強いようであります。
　本来、国政調査権行使の目的は、行政権の統制、監督に必要な情報を収集し、これを分析して判断することにあるはずですが、その面から有効な効果が得られません。証人喚問は、結局、証人を偽証罪で告発して本人つるし上げの目的を達するということで終わってしまいます。これでは、何のために国政調査権を行使したのかということになるだろうと思います。
　国政調査権は、本来、情報を収集し、分析しそれに基づいて目的に応じた判断をするところにあり、さらには収集した情報を国民に提供し、国民の国政監督の資料とするというところにあるのではないかと思います。
　このように考えてまいりますと、国政調査権の行使、特に強制権を伴う行使は一回限りのものでなく、継続的、組織的、実質的に行われなければなりませんが、この点についても運用上問題があるのではなかろうかと思います。
　証人尋問の方法でありますけれども、それを効果的に行うためには尋問のための準備をしなければなりません。しかし、準備のための委員会が行われるということはまずないようであります。また、尋問のためにはあらかじめ尋問の基礎となる事実について予備的な調査がなされなければなりませんが、これもほとんど行われていないようであります。
　また、尋問に当たっては、尋問をする委員の間で尋問事項について相互に調整し、一体的、組織的に尋問を行わなければ実質的な尋問は不可能と思いますが、尋問事項の調整が行われた例はほとんどないと言っていいと思います。同一の政党の中ならできそうなものですが、これも困難なようで、政党が異なる場合はまず調整がないようであります。その結果、証人尋問は通常の審議の質疑のような形でなされております。このようでは有効な尋問が行われることは期待できません。また、証人尋問については証人尋問の技術が必要でありますが、その点の問題もあります。
　このように考えていきますと、行政秘密の開示については、秘密会の活用と委員の守秘義務を明確にして受け入れ体制を整備することが必要であります。また証人尋問については、尋問のための準備のための委員会の開催と、その委員会では秘密を確保する手段を考える必要があります。さらに、調査権行使全般について言えることですが、準備のための調査を含めて、調査を補佐するためのスタッフの整備が必要ですし、特に、収集した情報を分析し評価することができるスタッフを設けることが必要です。
　時間がないようですので、一番重要な問題点だけ指摘しておきますけれども、要するに、国政調査権を有効に行使するためには、少数党の調査権行使を認める必要があるのではないかと思います。そこで、少数者調査権ということが提唱されておりますので、これに少し触れさせていただきます。
　少数者調査権というのは、ドイツ憲法で規定しておりますように、四分の一の少数でも調査権を行使できるということであります。これも、委員会の決定を少数でできるということはできませんから、少数の要求があれば調査権の行使を義務づけるという程度でしか具体化できないのではないかと、こういうふうに思っております。そうしてみると、この少数者調査権の問題も、結局のところ、多数の意思による運営の原則の枠内で考えられなければならないと、こう思うわけであります。
　さらに、調査が終わった場合の調査の報告書の問題もございますが、これはもう時間がないようですので簡単にさせていただきます。調査が終わりましたならば、詳細な調査報告書を出していただき、そして国民の国政監督の判断のための資料にするということが必要でなかろうかと、こう思うわけであります。
　そんなわけでいろいろ問題がありますが、この国政調査権を有効に行使するためには、このような難しいいろんな問題を解決していかなければならないと思います。
　ところが、よくよく考えてみますと、国政調査権の活性化がいろいろ主張されておりますが、いまだにその活性化の方途がとられていないということは、今述べましたような問題の解決がいかに難しいかということになるのではなかろうかと思います。ですから、ぜひともこの難しい問題を解決されて国政調査権の活性化のために御努力いただきますことをお願いする次第でございます。
　最後には時間が足りなくてはしょったような形になりましたけれども、これも国政調査権の活性化を祈っておるものでございますから、いろいろ勝手なことを言いましたことをお許しいただきたい、こう思っておるわけでございます。