曽根泰教の発言 （憲法調査会）

○参考人（曽根泰教君）　御紹介いただきました慶応大学の曽根でございます。
　時間に限りがありますので、レジュメに基づきまして手短にかいつまんで申し上げたいと思います。
　私がここで申し上げたいことは、もし今、憲法改正を行うのだとするならば、それは一九四六年、七年、戦後の時期に時間を戻して、そこで改めて憲法を書くということではない。もし今、書くのであるとするならば、二十一世紀型の憲法を世界に先駆けて検討することではないか、こう思っております。
　ただ、社会が変化した、環境が変化した、だから憲法を変えろという単純な説はとっておりません。この五十年間においてさまざまな変化が発生いたしましたけれども、その発生した変化が憲法の根本にかかわる問題としてどうかかわっているのか、その前提で憲法を論ずるべきであるだろうと思います。
　同時に、憲法を考えるということは、政治的な文脈でいえば、当然のことながら改憲のコスト、改憲の政治的なコストというのは大変大きいわけであります。その高いコストを支払っても憲法を変えるだけの意味はあるかどうか、これが重要なポイントになると思います。
　同時に、きょうの主題であります主権の問題あるいは統治機構の問題、これらのことに関しまして私なりに幾つかの原理から私見を述べさせていただきたいと思います。その上で、首相公選の問題あるいは政治改革における政治的リーダーシップあるいは政治主導の問題も触れたいと思います。
　言うまでもなく、現在の社会は大きく変化しております。ただ、変化している中でいかなる憲法的な意味があるのかということを考えるときに、多分、統治構造の問題よりも権利とか義務の関係において我々が考えなければいけない問題としては、例えば今後予測される社会は少子化、高齢化の社会であるわけです。あるいは経済が右肩上がりでそのまま進行するとはとても思えません。あるいは社会の秩序を維持するときに従来のようなコミュニティーに依存してよろしいのか、こういう問題もございます。
　ただ、重要な観点といたしまして、社会がただ変化するということ以上に、先ほど申し上げましたように、憲法的な問題とのかかわりで二、三、私なりの観点から重要な点を取り上げたいと思います。
　その一点は、いわゆる主権にかかわる問題であります。この主権にかかわる問題というのは、国民主権という従来、通常用いられる憲法の問題というよりも、むしろ国際政治あるいは国際関係における主権の問題として取り上げたいと思います。
　通常の国際関係あるいは国際的な秩序というのは、主権国家を前提としてできているのが普通の解釈でありますが、その主権を前提にした一種の演繹的な体系として憲法を論ずることだけで十分なのかという、こういう問題であります。ここで申し上げる主権というのは、いかなる外国にも従属せず、その支配地域において完全かつ排他的な権限を有するものというふうに理解しておきます。
　なぜこのようなことを申し上げるのかといいますと、一つには憲法ができて以来、核あるいは核兵器の出現ということが世界秩序を大きく変えたわけです。つまり、自国の安全を全うすることが大変難しいことになったということが言えると思います。核の出現ということ、あるいは核抑止という概念が出てきたということは、安全保障上大きく変化いたしました。
　また、最近の例で申し上げますと、アジア金融危機ということを経験いたしましたアジア諸国は、自国の金融政策あるいは自国の通貨を国際的なヘッジファンドを初めとする資本の流れになかなか抵抗することができないという現象がありました。これはむしろマイナス面であるわけですが、ヨーロッパにおいては通貨統合の方向に進んでおります。ユーロが既に現実のものとなっております。そうしますと、金融政策はいわば主権の制限として各国政府が受け入れたことになるわけです。あるいは情報、金融の世界ではグローバリゼーションは非常に速く進行いたしました。一九四六年、七年当時とは大きく異なっております。
　あるいは環境というものを考えるときに、一国の判断だけでは済まない、つまり環境問題を論ずるときには他国に及ぼす影響、あるいは他国から及ぼされる影響、大気においても海洋においてもそういう問題が発生しているわけであります。総じて自国のことは自分で決めるという、それだけでは済まない難しい問題があるということがおわかりいただけると思います。
　さらに、次に、この五十年くらいを振り返ってみますと、経済というものが大変発達したわけです。であるわけですが、その経済をいかなる形で憲法的な枠組みの中で考えるか、あるいは政府と市場との関係をどのような整合的なものにするかということをやはり明記すべき点として取り上げたいと思います。
　例えば、現在日本で不良債権処理というのは小泉内閣においても重要な課題となっているわけでありますけれども、私自身、企業、金融機関あるいは日銀、大蔵省などを含めまして幾つかの失敗があったと思います。それは、バブルの発生を抑制することができなかった失敗がまず一つ目の失敗であります。バブル崩壊後の処理の失敗も、重要な失敗として二点目に挙げることができると思います。さらに、最近起きている不良債権というのは、実はバブル後の、バブル処理の失敗にプラスして、それ以降貸し出したもの、あるいは担保不動産の価格が低下したことによる不良債権として積み上がっているもの、これが三つ目の問題としてあるわけです。
　ですから、このような問題を考えるときに、憲法の問題としてではなくて個別の企業のコーポレートガバナンスの問題として考えることももちろんできるわけですが、市場トータルなシステムとして考えると、その市場をいかにモニターするのか、あるいは金融システム、金融秩序をいかに維持するのか、こういう問題はやはり憲法的な枠組みの中で考えるべき問題と考えております。
　もう一つ、金融あるいは情報ということを重ねて考えてみますと、グローバリズムというのがこの十年間、特に進行いたしました。グローバリズムというのは、一般的には、日本はグローバリズムの波を受けるというそういう理解が多いわけでありますけれども、実はこの十年間、もっと長くとってもいいと思いますが、日本はグローバリズムの当事者であり、そのグローバリズムの恩恵をこうむりながら経済活動あるいは技術情報活動をしてきたわけです。そうしますと、そのとき日本がいかなる意識と覚悟を持ってどんなグローバリズムの秩序をつくるのかという、こういう問題が必要になってくるわけです。
　先ほどの主権の問題とかかわるわけでありますけれども、つまり通常の国家が持っている国内秩序とグローバルシステムとの接続の問題を考えないことには、現在では憲法を論ずることは非常に難しくなってくるのではないか。つまり、憲法がそこだけでは完結しないという、そういう理解を私はしているわけであります。
　そういう点から、国連であるとかＩＭＦであるとかＷＴＯであるとか環境会議であるとか、さまざまな国際機関秩序があるわけですが、実は憲法を論ずるということはそういうグローバルなシステムをいかに構築するか、あるいはグローバルガバナンスをいかに確保するかという問題と密接にかかわっている、こう理解しております。
　ＩＴ革命ということも随分何年か言われているわけですが、これもさまざまな立場から別の解釈が可能だと思います。経済的な現象としては、ＩＴ革命というのは経済活動のフロンティアを拡大した、こう理解してもよろしいと思いますし、あるいは技術的にはデジタル情報をネットワークを通じて世界大に拡大していくこと、こういう解釈も可能ですが、私は政治の方の立場から、ＩＴ革命あるいはインターネットというのは新しい公共空間というものをつくり得るのかどうか、こういう理解をしております。
　遺伝子、クローンなどの新しい技術は、生命倫理あるいは生命倫理学者だけにゆだねる問題ではなくて、これは国会のテーマあるいは憲法のテーマたり得る問題なのではないか。例えば、人とは何か、死とは何か、あるいは自己とは何かということが実は遺伝子、クローンなどを論じていけばいくほど発生するわけであります。ですから、こういう問題を考えると、憲法的なテーマの一部に入り得るというふうに理解しております。
　ただし、このような社会変化あるいは環境の変化ということをもう少し統治の面から考えて、私なりに三つの観点を取り上げて、そこから具体例を持ち出して話を進めたいと思います。
　一番目の問題は、まずガバナンスという概念を使うことで今まで見えてこなかった問題が幾つか可能であるだろう。残念ながら、ガバナンスに関する統一的な訳はなかなかありません。通常、統治と訳されますが、中国へ行きまして北京大学の先生と議論したときに、統治はちょっと強過ぎると、支配に近い概念であるから違う訳がいいだろうと。日本では協力の協、協治とか、あるいはともに治める共治などを使いますと言ったら、いやそれは違うと。中国語の語感からすると、それは連立政権あるいはフランスの政治のコアビタシオンと言われる、そういうものを指すんだと。強いて中国語で言うならば、治めるという字に理科の理、治理というのがいいんではないか、こんな意見がございました。ただ、訳語としてはまだ統一しておりませんので、片仮名のガバナンスを使わせていただきます。
　なぜガバナンスという概念を使うことが意味があるのかと言いますと、政府以外にも政治概念を秩序の解明に利用できる点にあります。しばしば指摘されるのは、ガバナンス・ウイズアウト・ガバメントと。ガバメントなきところのガバナンスと。特に国際政治、国際秩序の場合には、そのようなことが利用されるわけであります。あるいはコーポレートガバナンスのように、企業というのを理解するときにも政治概念あるいは政府概念を使って、主権はどこか、三権分立を実行するためにはどうしたらいいかというような議論がなされているわけです。あるいは制度と制度との間、例えば政府と市場との関係というのは、実はなかなか政治学、経済学、行政学、それぞれの立場でうまく接合ができていないんですが、ガバナンス概念を用いることによって関係を解明できる、こういう利点もございます。
　これを考えるときに、一つ重要な点、既にこの憲法調査会でも出てきている話でありますが、三権分立概念と議院内閣制というものが実は違う原理から成り立っている、あるいは違う原理とは言わないまでも異なる主眼、異なる力点の置き方から成り立っているというふうに考えているわけでありますが、私自身そういうところをもう少し強調したいと思います。
　つまり、三権分立というのは法決定、法執行、法裁定というひとつの役割分担が三つの機関でなされると通常理解されているわけですが、これに対しまして、統治とコントロールということで東大の高橋和之教授などは別の解釈をしております。それが、議院内閣制あるいは国民内閣制という呼び方をしておりますが、そういう発想で見ると現行の政治あるいは行政というのはよくわかると。私の言葉に置きかえると、それはマネジメントとモニター、意思決定とモニタリングの関係であります。
　それをもう少し具体的に申し上げますと、現在首相公選論というのがかなり唱えられておりますし、世論調査では相当の支持があります。ただ、もし首相公選を導入したらどういう結果が起きるのかということを現在の実例から幾つか考えてみますと、例えば選挙というのは民意の反映であると同時に政権の選択、政府をつくるということであります。そうしますと、首相公選が政権選択だとすると衆議院選挙は政権選択ではなくなる、役割が明らかに変わるということになるわけです。これはアメリカの下院議員選挙、イスラエルの国会議員選挙などを見ているとそういうことが言えるわけです。また、政党あるいは議会、内閣の相互の関連性が薄まるわけです。ですから、政党政治、議会というものが、首相公選、特に準大統領制と呼んでもいいと思いますが、導入すると弱まる。
　これを、もう少し今まで行ってきた政治改革の理念と方向性に接合させるためにはどうしたらいいか。つまり、内閣主導による政治主導であったわけです。議会は政府・与党対野党、選挙区における小選挙区制というのは政府対野党を選挙区にも持ち込むということであるわけです。
　一つの解決策というのは、自民党が行いました予備選挙、あるいは党首公選制ということを導入することによって、党も強くするし、そして現行システム、議院内閣制のシステム自体も生かす、こういうことであるだろうと思います。
　あと二点、申し上げたいと思います。
　それは、一つはシビルソサエティーの問題であります。
　一般にアメリカ社会は政府と市場の二分法で理解されることが多いんですが、実際は教育、研究あるいは社会保障の分野などはＮＰＯ、ＮＧＯが活躍しているわけです。ということは、いわゆるシビルソサエティーと言われる領域ということを今後もっと増大する方向で理解する方がいいのではないか。ただし、そうなりますと、政府というのは税で、市場というのは売買で、ＮＰＯというのは基本的には寄附でという、原理が違っております。資源配分はかなり選択的なものになるわけです。例えば、相続税を払うかわりに大学へ寄附をするなんということは、今までの資源配分とは変わってくるわけです。あるいは財務省の役割が変わってくるということが言えるわけです。ですけれども、それも一つの決断であるわけです。
　社会的なイメージとして、政府と市場の二分法ではなくて、その間にＮＰＯ、ＮＧＯの領域が拡大して、そしてそれは選択的に国民が活動に寄与できる、そういう社会を想定することも重要かと思います。
　もう一つの概念は、セキュリティーという概念であります。
　これは、安全保障から社会保障まで、ナショナルセキュリティーからソシアルセキュリティーまであるわけですが、実は中心的な概念はリスクであります。つまり、リスクは個人で負担することができない、家族で負担することができないゆえに社会に依存する、あるいは保険制度ということで保障することになるわけです。個々の国家もリスクを個々の国家で負担し切れないときにコレクティブセキュリティー、集団安全保障というようなものが発生するわけです。
　ただし、今問題になっております集団的自衛権の問題は、このコレクティブセキュリティーと個別自衛権との間にどういうものが想定できるか、そこに一つの難しい問題があるかと私なりに理解しております。例えば、国連というものを想定することは非常に理解しやすいわけですが、多国籍軍というものを考えると、それはコレクティブセキュリティーに入るのかどうか、集団的安全保障に入るのかどうか、これが難しい点であるだろうと思います。
　もう一点、このセキュリティー概念で難しいのは、社会保障から国際公共財まで、その費用はだれが負担するのか、非常に難しい問題があります。しかしながら、セキュリティーということで、政府がそのセキュリティー、つまり一種の保険を最後に引き受けるという役割はやはり逃れられないんではないかということを理解しております。
　最後に、どんなような憲法の姿を考えているのかといいますと、基本的にガバナンスの構造が理解できれば、それは統治機構なり、政府と市場との関係なり、あるいはグローバルシステムとの接続なり、それが理解できれば、あとそれを文章化することはそれほど難しくないだろう。今もし議論するんだとするならば、二、三十年先を見通した憲法論でなくてはならないだろう。それから、将来世代をできるだけ縛らないものが望ましい。そして、柔軟かつ簡素な憲法的枠組みを私は想定しております。
　以上でございます。