大石眞の発言 （憲法調査会政治の基本機構のあり方に関する調査小委員会）

○大石参考人　御紹介いただきました大石でございます。
　この政治の基本機構のあり方に関する小委員会にお招きいただきまして、まことにありがとうございます。
　お手元に二枚の簡単なレジュメを用意しておりますので、ほぼそれに基づいて私の意見を申し上げ、御参考に供したいと思います。
　なお、時間に限りがございますので、多少はしょったりするところがございますが、どうぞ御海容いただきたいと思います。
　政治の基本機構のあり方というテーマのうち、「両院制と選挙制度のあり方」について意見を述べるということになりますが、以下では、選挙法というものが、立法その他の国政上の重要な権限を持つ機関の組織のあり方を定めるという意味で、憲法そのものである、つまり実質的な意味での憲法であるという視点から、両議院選挙制度の技術論といいますか、または個々の制度の当否の問題ではなくて、両院制の趣旨から見た場合の両議院組織法のあり方に関するいわば憲法論の要点を中心に述べたいというふうに思います。
　そこで、レジュメにありますように、まず、既に御承知のことかとは思うんですが、「基本的な考え方」を述べ、それから「日本国憲法と両院制のあり方」について話を申し上げ、最後に「両院組織法をめぐる問題」というふうにありまして、若干の感想を述べさせていただくというのが「おわりに」というところでございます。途中で、第四の項目の最後のところで項目を改めればよかったんですが、参議院のあり方についても多少意見を述べさせていただくということで、多分そこでは憲法改正の問題という点にも、若干項目を改めて立ち入るということになることと思います。どうぞよろしくお願いいたします。
　第二の「基本的な考え方」というところでございますが、既に御承知おきのことと思いますが、復習を兼ねて、基本的な点だけをまず押さえておきたいと思います。
　現在は、両院制あるいは二院制と言われる制度を採用しているわけですが、この現行の日本国憲法を改めて一院制の国会にするということも議論されないではありません。しかしながら、どのような選挙制度をとるにしても、日本のように人口の多い、有権者の多様な意思を一院で集約できるかといいますと、かなり疑問でありまして、私自身は、両院制を維持することが妥当であるという前提に立ちます。
　こういうふうに両院制を前提といたしますと、両院はそれぞれ独自の機能を果たすことが望ましいわけでありまして、そのためには、その議員の選挙法といいますか、両院組織法という言葉を使いますが、それもできるだけ異なった原理に基づくものであるということが肝要であろうと思います。
　この両議院の関係につきましては、両院制の趣旨に照らして、各議院の組織、権限、手続という三点の問題を有機的に関連させて考える必要があろうかと思います。選挙制度のあり方も、衆参両院それぞれの問題としてではなく、両議院の権限関係というものを踏まえ、しかも、現行憲法の採用する両院制をより意義あるものにするという観点から、再検討すべきであろうと思います。
　この両院制のあり方にはいろいろな類型を考えることができますが、普通言われるところは、各議院議員の選挙方法に着目をした場合の類型、組織上の類型ということと、それから、各議院が法律、予算等について議決する、その効力に着目をした類型がある、これが権限類型といいますか、権限上の類型だという分け方をいたします。
　この権限上の類型としては、今言いました立法または予算議決などの面から両院が対等であるというタイプと、下院が優越するというタイプ、これを人によっては一院制型両院制という言い方をするわけですが、そういう二つのものに分けられる。この下院優越型あるいは一院制型両院制というのは、二十世紀の初めにイギリスの議会で成立したものでありまして、各国憲法にその後採用されるということになりました。これがいわば現代型の両院制と言うことができましょう。
　他方、その組織上の類型、選ばれ方ということなんですが、それにつきましては、多数代表制あるいは比例代表制といったような代表法の違いというものはもちろんありますけれども、一般に、その下院議員の選挙、下院議員というのは全部交代制をとり、直接選挙制とするという点は各国議会で共通するという面があります。
　そこで、両院制の組織類型といった場合には、結局のところ、上院組織法の違いということに帰着するわけでありまして、この上院組織法の違いということになりますと、アメリカのような連邦制型を除けば、いわば貴族院のタイプと公選制をとる公選型とに大別されるということになりますが、この公選型の場合にはさらに細かく分かれるわけでありまして、いわば間接選挙型及び直接選挙型というように分けることができます。
　言葉としては、直接選挙、間接選挙というふうに分けますけれども、何が異なるかといいますと、下院といいますか、日本でいう衆議院と同じであるなら意味がないわけですから、どこかを違えなきゃいけない。どこで違いを加えるかといいますと、間接選挙型というのは選挙人団の組織原理を変えるという考え方なんですね。これに対して、直接選挙ということになりますと、結局、衆議院、下院と同じようなことになりますので、違いをどこに見出すかということになりますと、代表原理を下院の場合と違えるというところにポイントを置くということになるわけであります。
　こういう一般的な、基本的な考え方を前提にしまして、以下、日本国憲法のもとでの両院制のあり方、及び、そこに問題があるとすれば、憲法についてどのような反省を加えればいいかということをお話し申し上げることになります。
　そこで、三の項目、「日本国憲法と両院制のあり方」というところに進むことになりますが、幾つかポイントをレジュメにお書きしております。その順序で参ります。
　日本国憲法は、今申し上げました権限上の類型としては、法律制定、予算の議決あるいは条約締結の承認、さらには総理大臣の指名というような重要な点において、いわゆる衆議院の優越というのを認めているわけでありまして、一院制型両院制を採用しているというわけです。
　ただ、立法のあり方について言いますと、三分の二以上の議員による特別多数決によって再議決するのでない限りは、衆議院の議決は最終的なもの、ファイナルなものにならないという点において、イギリス型の一院制型両院制とは大きく異なっているということになります。また、この点から、衆参両院について、いろいろな法律を通す場合を見越していろいろな駆け引きがあるというのは、私ども外から観察しているところでございます。
　さて、現行憲法は、これに対して、両議院の組織法、組織の問題につきましては、両院議員の任期、さらに衆議院の全部入れかえ制及び参議院の半数改選制というものを定めているわけですが、このほかには特に定めるところがございません。むしろ、いわば選挙制度法定主義あるいは選挙事項法定主義というべき規定を多く設けております。
　このことは諸外国の場合と対比して見るとよくわかるわけでございまして、諸外国の場合に、一般に両議院の議員定数、それから、場合によっては比例代表法、さらに議席配分の方法といったものを定めますし、さらに、普通選挙、平等選挙、直接選挙、自由選挙といったいわば近代選挙法の公理というものを憲法原理として明文化しているものが多いわけでございます。そういう例と比べますと、日本国憲法は、憲法の明文で直接に定めるところが少ないという意味で、選挙制度法定主義ということを語ることができるわけでございます。
　そこで、その両議院の選挙制度のあり方は、原則的に国会の裁量によって、立法裁量によって決定し得るというふうに考えられるわけですが、他方、国会議員の選挙制度につきましては、有権者である国民との関係で、投票価値、いわゆる一票の格差の問題であるとか、全国民の代表でなくてはならないといったような問題があります。
　両院の選挙制度につきましては、そういう点を踏まえて、最高裁の判例の言葉をかりれば、「国民の利害や意見が公正かつ効果的に国政の運営に反映される」、つまり、公正かつ効果的な代表という仕組みを考える必要があるということになろうかと思います。
　今申し上げた選挙制度法定主義という考え方から、どういう選挙制度にするか。例えば、個人本位のものにするかあるいは政党本位のものにするか、多数代表制をとるかあるいは比例代表制をとるか、小選挙区制にするか大選挙区制にするかといったような問題のほかに、投票の方法について単記制をとるかあるいは連記制をとるかというようなもろもろの決定すべき問題がありますけれども、これらについてはすべて国会の裁量が広く認められるということになります。
　しかしながら、ここで注意すべきことは、立法によっても変更できない憲法原理というものと、法律によって変更できるもの、すなわち法律事項というのは、やはりしっかりと区別する必要があるということでありまして、特に、直接選挙制かあるいは間接選挙制なのか、いずれをとるのか、また、平等選挙の原則などとの関係をどう考えるかというのは、両議院の組織法にとって非常に重要な問題であろうというふうに思うわけでございます。
　そこで、両院組織法をめぐる具体的な問題というのを以下扱いまして、憲法改正問題にも及びたいと思います。
　「両院組織法をめぐる問題」の第一は、現在の制度ということで、特に説明する必要もないかと思うんですが、衆議院議員選挙につきましては、直接選挙制によることを前提として、小選挙区制とブロック別比例代表制との組み合わせを持っている。参議院につきましては、これも直接選挙制という前提に立って、都道府県別大選挙区制、選挙区の選挙と全国比例代表制との組み合わせというものを採用している。
　しかも、参議院の場合は、都道府県別の大選挙区といっても、現在でいいますと、全部で二十七県だと思いますが、二十七の県に上る二人区の県がございますから、これは、半数改選制ですと、通常選挙というのは小選挙区になるわけでありまして、結果的に両議院ともかなり似通った選挙制度になっているということは否めない事実であろうと思います。
　この点につきましては、しばしば、小選挙区制あるいは選挙区選挙における議員定数の格差がいわゆる一票の格差として問題となるわけでありますが、さらに加えて、政党本位の選挙制度になり過ぎているのではないかといったような批判があることは御承知のとおりでございます。
　しかしながら、私が思いますに、むしろ問題なのは、そういうふうに非常に類似したものになっている両議院組織法というものが果たして両院制の趣旨を損なうことになっていないのかどうか、あるいは、その両院制というものを意義あるものとするゆえんであるかどうかということでございまして、特に参議院につきましては、いわゆる議員定数格差の問題よりもその方がはるかに深刻な問題ではなかろうかというふうに思うわけであります。
　そこで、衆参両院について申し上げますと、まず衆議院の組織法ということでございますが、一院制型の両院制がとられるわけで、衆議院の場合、議員任期が短い、しかも解散制度がある、予算先議権を持つといった諸点を考えますと、諸外国におけるいわゆる下院の地位に相当するものでございます。
　先ほど申し上げたように、選挙制度について、日本国憲法はほとんど述べるところがありません。したがって、選挙制度法定主義ということを主張することができるわけですけれども、しかし、たとえ憲法上の明文がないとしても、下院の地位に相当するということになれば、直接選挙である、あるいは平等選挙を貫かなくてはならぬというのは憲法上の当然の原理あるいは要請であるというふうに考えられるわけでして、これと異なる選挙制度を法定するということになりますと、憲法違反というそしりを免れないというふうに考えられます。
　この点は、憲法上の明文がないとしてもそう考えるべきだということでございまして、先ほどの、憲法問題、憲法事項と法律事項を分けるべきだということの一つのあらわれでございます。
　他方、参議院の方を考えますと、いわば諸国の議会でいえば上院に相当するということになりますが、先ほど述べましたように、上院の組織のあり方につきましては、各国共通の原理というものを考えることはできない、共通のものはなかなか見出しがたいということになります。
　そうすると、日本国憲法も、先ほど申し上げた貴族院型と公選院型ということですが、公選院型のいずれにするか。つまり、間接選挙にして選挙人団、有権者団の組織原理を異なるものとするか、あるいは直接選挙にするか、つまり、そうすることによって代表の性格を変えるということにするかというのは、憲法上は直接に特定されていないというふうに考えることができます。
　そこで、参議院につきましては、両院制における上院の憲法上の役割というものを再考し、その上院としての性格を選挙制度のあり方にどう反映させるかということが重要な問題になろうかと思います。
　なお、先ほど申し上げた、公選院型とは違う貴族院型という可能性も残されるということに一応はなりますが、しかしながら、御承知のように、憲法制定過程の論議がございます。さらに、全国民代表という要請を前提といたしますと、貴族院型のものが果たして現行憲法上認められるかというと、これはかなり難しい、むしろ、はっきり言って認められないであろうというふうに考えられるわけでございます。
　この参議院の組織法の問題についてしばしば裁判になるわけでございますが、最高裁判所は、御承知のように、基本的な立場を明らかにしております。
　すなわち、その最高裁によれば、参議院議員に対して、衆議院議員とは異なった代表の実質的な内容ないし機能に独特の要素を持たせようという試みも立法裁量の問題として憲法上認められる、したがって、衆議院議員選挙のような人口比例主義を最も重要かつ基本的な基準とする選挙制度と比較すれば、一定の譲歩を免れないという考え方を明らかにしております。
　ある意味では、これは消極的な反論でございまして、しかも、現在の公職選挙法に基づく選挙制度を前提とした上での、さらに平等選挙の原則との関係というものを説いたものにすぎないわけです。今言いましたように、したがって、参議院組織法に関する正面からの憲法論というものではないというふうに考えられる。
　それならどういうふうに考えていったらいいかというのが次の項目でございまして、そもそも論になりますが、繰り返しになりますけれども、ほぼどの国でも、下院議員の選挙というのは全部交代制、全員が選挙の対象になって、場合によっては大きく入れかわることがあるというわけでして、下院は、一度の総選挙で院内の政治勢力が大きく変化し得るという組織上の特性を備えていると言うことができます。
　これに対して上院というものは、解散制度がない、半数入れかえあるいは一部入れかえ、二分の一あるいは三分の一というところがございますが、そういう入れかえ制によって、下院とは異なりまして、一度の選挙で院内勢力が劇的に変化することがないという特徴を持っております。これに加えて、上院議員の任期は一般的に長い。しかも、年齢の資格も下院議員のそれよりも高いということなどを考え合わせますと、結局のところ、上院というものは、下院が一回の選挙で大きく政治勢力を変えるという意味で非常にダイナミックな動きをするわけですね、そういうダイナミズムを緩和するという役割を期待されているというふうに考えられる。その意味において、ちょっと言葉に語弊があるかもしれませんが、保守性あるいは漸進性を持つというふうに考えることができるのではないか。
　両院制につきましては、一方の院が他のハウスを牽制する、権力分立の一つであるというようなことがしばしば言われます。しかし、上院の組織のあり方を見ますと、もう少し具体的な内容を持っているわけでありまして、その具体的な内容を見た場合に、先ほどのように、さまざまな特徴を持っているわけですから、全体として下院が持っているダイナミズムを緩和するという役割を期待されているというふうに考えるのが妥当であろうと思いまして、この理屈は参議院についても当てはまるのではないか。したがって、参議院組織法の問題は、こういう観点から出発すべきであろうというふうに思います。
　そこで、憲法論としてどういうふうにまとめたらいいかということになりますが、憲法論としては、参議院議員選挙については、間接選挙制とすることも可能だという議論がありますし、さらに、直接選挙は直接選挙で要求されるけれども、しかし平等選挙の原則というのはそこに要求されないという説、あるいはそういう議論が有力に唱えられることになります。
　私も基本的にこういう立場に賛成でございまして、前者によれば、すなわち、間接選挙とすることも可能だという立場に立てば、例えば、市町村代表を有権者とするフランス上院型の選挙制度も日本国の憲法上可能であって、さらに、後者、すなわち、直接選挙制は要求されるけれども平等選挙制は要求されないということになれば、例えば、都道府県一律三人の参議院議員を選挙するという制度も現行憲法のもとで十分可能であろうというふうに思います。
　もちろん、学説の中には、直接選挙が要求され、かつ平等選挙制が要求されるという議論がございます。しかし、そうしますと、衆議院組織法、これは先ほど申し上げたように憲法上明文はありませんけれども、各議会法の共通の原理として、憲法原理として考えざるを得ない。その点と全く同じ組織原理をとるものでありましたら、そもそも両院制の趣旨を損なうことになるわけでして、憲法が予定している両院制をむしろないがしろにする議論ではないかというふうに私自身は考えております。
　ここまでが両院組織法をめぐる問題ということでございまして、レジュメの（８）のところは、あるいは章を改めてといいますか項目を改めて、憲法改正問題というふうに立てた方がよかったかもしれません。おわびを申し上げます。いわば４ａという形で５との間に挟みたいと思いますが、参議院の役割を再考するという意味では、さらに立法手続における参議院の議決権をどう考えるか、あるいはどう見直すか、さらに、総理大臣の指名権というものもこれに関連しますが、参議院がそれを現行憲法上持っていることをどう見るかというような根本的な問題がございます。
　今言いました立法手続における参議院の議決権という問題は、実は先ほど申し上げた一院制型両院制というもののあり方に関係をします。さらに、総理大臣指名権を参議院が持つということは、議院内閣制のあり方にも密接な関連を持つものであります。
　しかしこの点は、言うまでもなく、憲法改正を要する問題でありますから、これまで述べた現行憲法を前提とした組織法というようなことではありませんで、より包括的な議論が必要だというのは当然のことでございます。
　この点についてどう考えるかということでございますが、幾つかのところで、この点について私は考え方を明らかにしておりますし、さらに、一部の方には大変おしかりを受けたんですが、参議院の斎藤前議長のときに私的諮問機関がつくられて、そのメンバーとして一応の意見を述べたことがございますので、あるいは御承知おきかもしれませんけれども、結論だけをとりあえず述べることにいたします。
　立法手続における参議院の議決権という問題についてまず言いますと、衆議院による法案再議決要件というものを、現在は三分の二の特別多数決ということでございまして、相当高いハードルだという気がいたしますが、これはもちろん通常多数決に改める。したがって、二度目に通常多数決の要件を備えれば、それで法律として成立するというタイプにすべきではないかということになります。
　ただし、その場合、言葉として適切かどうかわかりませんが、一定の冷却期間といいますか、イギリスのような二会期連続してという要件をつけるということもまた大事なことでありまして、そういう意味で、一定の期間は衆議院は再議決権を行使できないというような形をとるべきではないかと思います。
　これと同時に、いわゆる会期制度の問題がございまして、この点についてもいろいろなところで意見を申し上げておりますけれども、この会期制度、あるいはこれに伴うと言われておりますいわゆる会期不継続の原則というものを改めて、普通の議会のように、いわゆる立法期、人によっては議会期という言葉を使いますが、そういう制度を採用することが必要であろうと思います。
　事実上の通年国会制を実現すれば何も問題はないという意見もありましょうけれども、要するに、一回の選挙から次の総選挙のときまでは衆議院の院内勢力というのは基本的に変わらないわけでありますから、その単位を前提とした議院運営、議会運営というものを基本にすべきであろうと思います。常にその全体の立法期をさらに細分化した会期というものを前提とし、それを単位として、いわばアジェンダの設定で手続的な議論が盛んに行われるというのは余り好ましいことではないというふうに思っております。書生論議かもしれませんが、私なりの考え方でございます。
　もう一点は、総理大臣の指名権ということでございました。
　衆議院と参議院でございますが、衆議院というのは、議院内閣制という原則でありますれば、政権を形成し、あるいは維持するその基盤となるということは当然のことでありまして、これに対して参議院は、さきにも述べましたように、政権との間に一定の距離を置くという意味で両院制の趣旨を発揮できるというところがございます。
　したがって、現行憲法のように参議院が総理大臣指名権を持つというのではなくて、専ら衆議院のみが総理大臣指名権を持つというように改めるべきであろうというふうに感じております。
　議会制度のあり方につきましてはそのほかにも多少の意見を持っておりますけれども、ここでは、必要な範囲で憲法改正の問題というものについて触れさせていただきました。
　終わりに、二点ほど申し上げたいと思います。
　それは、レジュメではごく簡単に申し上げましたけれども、一つは選挙制度のあり方について平素思っていることでございまして、もう一つは、この憲法調査会の活動についての勝手な注文といいますか、言葉は適当ではないかもしれませんが、要望を述べて終わりにしたいと思います。
　一つは、いろいろなところで問題になっておりますが、選挙権の年齢を満十八歳にするように選挙法を早く改めるべきであるということを強調したいと思います。
　これは、大きな流れの問題と、いわば一種の原理的な問題がございまして、一つ、流れということでいえば、主要な欧米諸国は既に十八歳選挙権を実現している。一九七〇年代から既にそうであります。そういう時代的な流れに沿うという意味もありますけれども、現実的な点で申し上げますと、幾ら大学進学率が高くなったといっても、高卒で就職し、納税者として国民の義務を果たしているという者はたくさんいるわけです。しかしながら、二十歳になるまでは選挙権のない国民がいるということはやはり大きな問題でございまして、代表なければ課税なしとかなり昔に言われたことがありますが、そのことをあわせて考えるべきであろうと思います。いろいろな法案の形でも既に出てきているところでございますけれども、ぜひお願いしたいと思います。
　もう一点は、僣越でございますが、この憲法調査会の活動のあり方についてということでございます。
　五月号の「国会月報」にも若干冒頭のところで書きましたけれども、両院の憲法調査会はこれまで全く別個に調査を進めてこられました。それはそれで十分成果を上げているように思いますけれども、しかしながら、衆参両院議員選挙制度と密接に関係する両院制のあり方といったような問題などは、単なる議院の内部運営の問題とは違うわけでして、両院の枠を超えた両議院の組織法そのものを問うものだというふうに考えられるわけであります。
　したがって、こういう問題につきましては、合同審査会として議論する方がむしろ望ましいのではないか。衆参両院それぞれの委員が忌憚なく意見を述べることによって、とかく忘れられがちな両院制のあり方をどうすべきかという議論をおやりになるのが望ましいのではないかということでありまして、しかしそのためには、現在、合同審査会のための規定がございませんから、両院調査会による合同審査会を開くことができるように調査会の規程をお改めになってはいかがでしょうかということを、大変書生論議で申しわけございませんけれども、先生方を前にして意見を述べる機会をいただきましたので、せっかくの機会ですから申し上げることになりました。
　以上、多少早口で大変お聞き苦しかったかと思うんですが、私の大まかな考えを述べまして、私の参考人の意見といたします。
　以上でございます。（拍手）