首藤信彦の発言 （憲法調査会安全保障及び国際協力等に関する調査小委員会）

○首藤小委員　民主党の首藤信彦です。
　国際協力、すなわち、我が国の資源をどのように国際の平和あるいは貧困対策、福祉の向上、そうしたものに、国際協調そして国際協力、それを深めることによって貢献していくかということであります。それに対して我が国の資源を移転するわけですが、ＰＫＯも含め、この問題に関してはさまざまな要素が含まれます。きょうは、課題に従い、その中でもＯＤＡのあり方を中心として話していきたいと思います。
　一時は、一兆円を超え、国民一人当たり一万円と言われたＯＤＡですが、最近では、外務省スキャンダルにより国民の支持を失い、政府失政と景気後退を受けて減少している、そうした傾向があります。それでもいまだに九千億円程度の水準にあるわけですが、しかし、よく考えてみれば、なぜ国民の税金がＯＤＡという枠組みで他国の国民のために使われるのか、その憲法上の根拠はどこにあるのかということは、必ずしも明確ではないように思われます。
　そこで、最近では、ＯＤＡをより短期的な国民利益やあるいは国益に直結させようという主張が強くなってきています。また、縮小し続ける原資、資金を外交手段に有効に活用しようとすることによって、いわゆるＯＤＡの戦略性というものが最近強く主張されるようになりました。
　そこで、ここではＯＤＡの憲法上の根拠に基づいて意見を述べたいと思います。
　日本の憲法についてですが、修正を頻繁に行う諸外国の憲法と異なり、日本国憲法がこれまで無修正で来たことは、その特質の一つであると言うことができると思います。その背景は、両議院の三分の二の発議と国民投票による過半数の賛成など、主として、その改正手続のハードルの高さが指摘されてきましたが、私は、むしろ、第二次大戦という未曾有の惨禍の後に、国際平和を希求する社会において、過去の政治システムと断絶した基本法システムをつくり出した、すなわち、憲法成立時の国際状況が生み出した高い精神性、先見性、そして国際性こそが、日本国憲法が原形を変化することなく今日に至ってきた理由であると考えております。
　すなわち、憲法に込められた自由平等概念、差別撤廃、人権擁護や福祉向上、そして国際平和主義など現代社会の中心テーマの先取りこそが現憲法、もとの憲法の寿命を延長してきた、そういうふうに考えております。
　そして、本来、国内的な規範である憲法の前文に、諸国民との協和による成果、人類普遍の原理、さらに、世界の専制と隷従の排除、圧迫と偏狭の排除をうたい、国際社会において名誉ある地位を占めたいという意思を持ち、恐怖と欠乏を追放して、平和のうちの生存を世界の国民と分かち合うという国際性や、今流に言えばグローバル社会における人間の安全保障を求めているところにこの特質があると思います。
　憲法の本文に明文規定のないＯＤＡでありますが、私はここにこそＯＤＡの根拠が求められるべきであろうと思っております。
　現在、平成十四年のＯＤＡを見ますと、九千百億円に達しているわけですが、その起点というものは、人類の普遍的な価値に基づく国際協力や海外援助ではありませんでした。当初は、言うまでもなく、日本軍が占領したアジア地域に対する戦後賠償であり、占領と戦争が破壊したものに対する回復でありました。それは言うなれば日本の損害賠償行為であり、ある意味で国内問題であると定義することもできたわけであります。後にそれは経済協力という用語によって行われるようになりました。
　しかしながら、その用語自体は、もともとフランスなどの海外州、海外県、そういった植民地を抱える国が持っていた海外州、海外県への交付金でありまして、日本の海外援助とは異なっていたはずであります。
　しかし、次第に日本の経済協力は極めてタイド性の強い、言うなれば日本企業が受注することを前提とした要素が強いようになり、その意味では、国内的なものであり、また狭義の国益概念とも合致したわけであります。
　同様に、海外援助を自国の安全保障の一環と把握することも可能であります。要するに、海外援助は、それが主権国家においてそれを構成する要素に貢献する場合、すなわち、国益に直結する場合は、たとえそれが憲法上に明記がなくても認められるべきものでありましょう。
　問題は、ＯＤＡのタイド性が薄れ、人間の安全保障と言われるように、国際社会の新しいニーズに対応する援助であります。これは日本国の主権の外側への経済支援であり、また、憲法が成立した時期には想像もしていなかった要素でありますし、そうしたものに関して憲法的な根拠に疑義があると言わざるを得ません。
　このように考えると、現在日本において、いわゆる国益に直結しないものに九千億円の一部とはいえ、このような対象に支出を行うＯＤＡが法的な根拠に乏しいという指摘が出てくるのも当然であると考えます。
　そこで、改めて憲法前文の価値が出てくるというのが私の主張であります。憲法本文の中に海外援助に関する明文がなくても、その前文において、むしろそれを積極的に展開することが求められているからであります。
　このような前文の精神は、憲法が制定される過程における当時の世界の時代精神が強く影響していると想像されます。一九四六年二月三日のいわゆるマッカーサー三原則とされるものに、日本は紛争解決のための手段としての戦争及び自己の安全を保持するための手段としてのそれも放棄する、日本はその防衛と保護を今や世界を動かしつつある崇高な理想にゆだねるというのがあります。
　もちろん、その後に、個別的自衛権に関する部分は当然のことながら否定されたわけですが、この当時において、戦争と戦争の原因となる貧困や差別をも含めて世界的な枠組みで解決しようという理想主義的な考え方が存在したことを示しております。
　すなわち、国益や国家の内的な問題を世界全体の普遍的な問題として再定義し、それを世界枠の中で解決しようとする方向性が、ちょうどそれが、当時、急激に進行した冷戦構造成立の過程で無視されていったように、現在、冷戦構造が崩壊した後、その冷戦構造崩壊後の冷戦後世界において、再度その価値が重視されるべきではないかと考えております。
　冷戦後世界における、民族、宗教紛争、地域紛争や内戦、難民、避難民、核兵器の拡散、テロリズムの蔓延など安全保障上の問題、交通、通信手段の発達、カジノ化した経済、グローバリズムの登場、蔓延する貧困、遺伝子工学による食品の生産、エイズの蔓延、高齢化社会の登場など、冷戦後の十年間に発生した劇的な変化と社会変容は枚挙にいとまがありません。
　このような激変の中で、冷戦構造期に成立した国際機構もまた、制度疲労と機能不全を起こしています。それは、国連安保理だけではなく、ユニセフやＵＮＤＰ、ＩＭＦやＩＢＲＤのように、設立、創設当初のミッションの変更を迫られている機関も、また、既存の国際機関がカバーしていない部分で新たに発生する問題もあります。私は、これを国際機構の失敗ととらえています。失敗というのは、一般に使われる失敗という意味ではなくて、いわゆる市場の失敗、すなわち、それが機能不全に陥っている、あるいは不存在であるという意味の失敗でありますが、まさに現在の世界は、そうした、国連も含めて国際機構の失敗というのが顕著化している世界であります。
　国際機構の変容と再編が求められているわけですが、同時に、日本のマルチ分野での資金提供、すなわち、そうした国際機関への資金提供というものも再検討する時期にあるということを指摘しておきたいと思います。
　現在、世界においてそうしたさまざまな新しい要素が出てきております。それは憲法制定時には存在しなかった要素でありますが、そうしたものに関して、これから、国際協調、国際協力というものも、そうした要素を勘案しながら対処していく必要があると思っております。
　例えば、安全保障と経済協力の相互連関性、あるいは、国家というものあるいは国境というものがどんどん変容していく、さらに、冷戦後に発生した地域紛争、いわゆる亜国家の紛争と言われるテロリズム、国家以下の主体によるそうした紛争行為、テロリズム、あるいは巨大化した犯罪集団。そのように、新たなアクターというものが国際社会に登場してきている。そして、その多くがまたいろいろな問題を引き起こしているわけであります。何よりも新しい要素としては、グローバルな視座というものが求められるということであります。それは、今までの国家間、国をベースとした国家間の関係だけではなく、我々が住んでいる地球全体を考える、そうしたグローバルな視座もまた登場してきています。
　そして、私たちの平和と安全という点においては、人間の安全保障という考え方が登場してきました。そこにおいては、安全保障の単位は国家ではなく家族や個人であり、またその家族や個人を脅かす要素というもの、脅威となる要素が決して他国の侵略ではなく、むしろ貧困などの経済問題であったりする、差別の問題であったりする、こうした視点が新たに登場してきているわけであります。
　同じように、そうした問題に対して国際社会がどのようにそれを改善していくかということで、ガバナンスとか民主化努力というものも、国際協力の大きな要素として登場してきております。そして、そうしたものを行うのが、今までの国家だけではなく、いわゆるＣＳＯと言われるものが非常に重要な役割を演ずるようになりました。すなわち、国家と個人の間に市民社会組織というものがあって、これはＣＳＯと言われるわけですが、そうした組織、いわゆるＮＧＯでありますが、そうした非国家の、非営利の組織というものが登場し、それが現実にはこの分野での大きな要素となってきているわけであります。
　しかし、今述べてきたような問題は、当然のことながら憲法制定時には存在していなかったわけでありまして、新しく登場して我々がもう無視できないＮＧＯに関しても、憲法八十九条において、国家の管理に帰属しないものに対してはそれに対しての資金提供ができないということで、日本ではＮＧＯに対して直接的な資金提供ができず、したがってまた、日本が先進国の中では際立ってＮＧＯの成長がおくれている地域であるということは皆さん御存じのとおりであります。
　このように考えまして、今こそ、国際協力、そして海外援助が我々にとって一体何であるかを考え、新たな定義を立て、国際の平和の創造と維持、そして回復のために私たちは今何をすべきかを討議すべき時期に来ていると思っております。
　これまで述べてきたことを前提に、以下の提言をしたいと思います。
　まず第一に、海外援助の理念、あり方について、平和維持活動、いわゆるＰＫＯ活動と同じように、憲法上の規定が必要だということであります。憲法の前文にこの理念が盛り込まれているわけでありまして、そこにおいて高い精神性の中でそうした国際協調のあり方が述べられているわけでありますが、それと同時に、やはり本文においても明文化する必要があると考えます。
　第二に、海外援助に関しては、ちょうどアメリカ憲法において、外国との協定などが大統領の権限ではなく議会の権限とされているように、何らかの議会の関与を明文化する必要があると思います。憲法というものが国際的な問題に触れているのは必ずしも多くないわけですが、アメリカ憲法においては、国際的な問題は大統領の権限ではなく、むしろ議会の権限とされています。それはアメリカ憲法が成立した時期の特殊な状況から出てきているわけですが、やはり、この海外援助に関しては議会のチェックということが必要となる、こういうふうに考えております。
　第三に、国益と世界益というか地球益というか、そうしたものをどのようにバランスさせるかというのが重要となるわけであります。場合においては短期的な政策目標において矛盾するような事態が存在するような現実にかんがみ、その価値基準を明確化し、その実行及び評価に第三者の厳格な監視を必要とする、そういうふうに考えております。
　こうした要素を憲法の中に盛り込んで、そして、我々の冷戦後世界において登場してきているさまざまな問題に対して、日本がどのように、そして私たちがどのように対応するかということをこれから早急に詰めていかなければならない、そういうふうに考えております。
　さて、現在、イラクにアメリカの攻撃が行われ、ほとんど無力な一般国民の上に大量殺傷爆撃が行われているわけですが、その遠因には、国家予算の四割を軍事費につぎ込んで軍事大国化したイラクにＯＤＡをつぎ込み、ひいては、世界平和への脅威と、六千億円とも言われる日本の不良債権を生み出した日本政府の責任も追及されるべきだ、そういうふうに思います。
　また、ＯＤＡが極端な貧富格差や特定階層の貧困化を放置している国に供与され続ければ、当該国の民主化も人間の安全保障も満たされず、さらに世界における欠乏と恐怖と紛争を拡大する可能性もあり、そうしたＯＤＡは現憲法下においても反憲法的であると言わざるを得ないというふうに言及しておきたいと思います。
　さて最後に、この意見をまとめるに当たって、憲法調査会事務局が用意した基礎資料集をいただきました。これは大変な参考になりました。これまでの事務局の努力にも謝意を述べたいと思います。望むらくは、このような資料がＣＤ—ＲＯＭ化されて、大学や高校あるいは市民団体の教材として広く活用されることを望みたいと思います。
　以上で終わります。（拍手）