清水勉の発言 （個人情報の保護に関する特別委員会）

○清水参考人　日弁連の清水です。
　お手元に、レジュメにしては長い文書を出しましたが、ここにほとんど、基本的に言いたいことは書きとめました。「デジタル社会対応型の個人情報保護法を」というタイトルで出しております。
　まず、個人情報保護のための規制ですが、そのあり方というのは時代によって変わります。先ほど堀部先生のお話にもありましたけれども、レジュメにもありますように、状況はかなり変わってきております。個人情報の保護の必要性というのが、時代に応じて、状況に応じて、その時々の必要にマッチした形でつくられていかなければいけないというふうに思うわけです。
　かつては、国家が何もしなければよい時代もあったわけですが、今は違いますし、これからも違います。国家の介入によって個人の自由が守られるという面があることは確かで、個人情報保護法は、民間についても行政機関にとっても必要です。建前だけでなく、本当に個人情報を保護しようとするとき、その時々の実情を反映したものをつくらなければ意味がありませんし、うそになります。
　ＯＥＣＤ八原則は一九八〇年につくられたものです。これは、コンピューターを持っているのは銀行などごく一部、そういった時代です。それからＥＵ指令ですが、これは一九九五年です。企業においてコンピューターが普及しつつあるという時代です。ところで、その後の一九九六年春ですが、ＳＦ作家が、社会生活のありとあらゆる部分がコンピューターチップを通じてネットに接続され、その一部が政府専用になるだろうと。また、もう一人のＳＦ作家が、商業は政府と同じように、規制のある社会での方が動きやすい、その方が財産はしっかり保護されるし、データもとらえやすいし、騒乱のリスクも少ない、未来はこの社会秩序二勢力の連合となるだろうと。ローレンス・レッシグが書いた「ＣＯＤＥ」という本の序文にあります。ローレンス・レッシグはアメリカの憲法学者で、昨年の夏からことしの一月にかけて東大の大学院に来ておりまして、私もこの間、二回ほどお話をした方です。コンピューターそれから憲法などについて非常に造詣の深い方です。
　今私が申し上げた二人の方というのはＳＦ作家です。ところが、このＳＦ作家が指摘していることは、実は、今現実化しております。ＯＥＣＤ八原則やＥＵ指令が想定していない状況です。その後、パソコンは世界規模で爆発的に普及し、大衆化し、ＩＣチップも生活のあらゆる分野に普及をしています。ＯＥＣＤ八原則もＥＵ指令も現在と将来をカバーし切れていないということです。
　法律を一たんつくる以上は、私は、せいぜい数年は持ちこたえられるようなものでなければいけないと思います。そうした場合に、ＯＥＣＤ八原則、二十数年前のものを守る、ＥＵ指令に従っていさえすればいいということではいけないのであって、それを踏まえて、今、これからを見据えたものをつくらなければいけないのだろうと思います。
　コンピューターネットワーク、ＩＣチップが生活のすべてを覆う社会。国家、企業、個人の活動にコンピューターは欠かせません。何の苦痛も伴わずに個人情報が集積され、結合し、利用される。しかも半永久的にです。幾ら嫌でも、だれももとに戻すことはできません。だれもがこれらの驚異的な利便性を、まだ不透明な部分を含めて、享受しているわけです。不便を覚悟での意識的な規制をしないと、利便性の波に飲み込まれます。子供が大量の個人情報を利用する主体としてあらわれていることを見落としてはいけません。この間の国会の議論では、子供が利用主体、事業者になり得るということを想定した議論がなされていなかったように思います。
　次に、本人同意の意義と限界ですが、本人同意による目的外利用というものが規定されています。個人情報保護を本人の意思決定を中心に考えることは理論的に悪くありませんが、これを制度運用の主要な部分とすることには無理があります。本人の所在がわからない。同意を得る前提としてどこまで説明が必要か、不十分な場合の同意の効力はどうなるか。本人に理解能力があるとは限らない、同意の有効性の問題が出てきます。本人が同意、不同意をなかなか決めてくれないときどうするか。同意の撤回を絶対認めないということでいいか。訂正請求、利用中止請求にも同種の問題があります。本人の請求がなくても、誤情報の訂正、誤情報、不正入手情報の利用停止が必要になるかと思います。本人の関与を制度的に保障しながらも、本人の意思に頼る仕組みは不十分です。
　現在及びこれからの個人情報保護を考えるとき、四点をやはり考えるべきだというふうに思います。
　個人の権利利益を守るということはこの間の議論で十分行われていますが、同時に、行政の適正な運用、つまり、これがその規制に違反している違反していない、あいまい部分がたくさんあればあるほど行政のスムーズな運用は難しくなります。訴訟もたくさん起こされる可能性もあります。それから、経済の活性化、この部分についても余り議論されていませんけれども、情報が頻繁に行き交う時代、だれもが膨大な情報を動かすことができる時代というのは、一般の人が予想できないような規制の仕方をしてしまうと、経済の活性化を著しく落としてしまいます。それから、国家防衛という観点も個人情報保護として極めて重要です。
　私、住基ネットの方の問題についても日弁連でその対策本部をやっておりますけれども、国家防衛という観点からも個人情報の保護の必要性を考えていただきたいというふうに思います。
　個人情報を保護する手段ですが、人の行動を規制する制約条件は以下の四つがあり、規制はこれらの合計であります。相互が同じ方向で機能することもあれば、逆方向、一つの規制がもう一つの方を殺してしまうということもあります。法律、社会規範、市場、コードです。
　コードというのは、サイバー空間での振る舞いを規制するもので、そこに説明をしておきましたけれども、例えば、ある部分ではパスワードを入力しないとアクセスできない、あるものについてはそれをしなくても構わない。それから、ある分野では、一部の分野で操作者のやりとりが操作者の痕跡を残すようにすることもできれば、ほかのところは希望しないとそれができない。暗号を使える部分、暗号が使えない分野。そういったものはコード作者がどういうふうにつくるかという問題です。ある振る舞いを可能にしたりしなかったりということで、それは、コードにある価値観を埋め込み、あるいはそれを不可能にするということで規制という意味を持ちます。
　だれでもが、例えば地方自治体が、ホームページから、住民から自由な意見を出してほしいというふうに設定した場合に、住所、氏名、年齢等を書き込むように、そうしないと受け付けないという場合と、何も書かなくていいという場合とあります。書きなさいといった場合には、書いた後に、その後自分にどういうリアクションがあるかということを心配して書かないという人が出てきます。しかし、片方で、匿名でいいということになると、無責任なものが非常に出てきて、場合によったらそのホームページを閉鎖しなければいけないというような問題も起こったりします。
　法律をつくれば必ず実効的に機能するわけではありません。実際に有効な規制ということでは、社会規範、市場、アーキテクチャーの方がまさることもあるわけで、コード規制をすべきところを法律で禁止しようとしても実効性は期待できません。
　例えば、住民基本台帳ネットワークの住民票番号というのが、全国ネットがセットになっているわけですけれども、個人の正確な検索が簡単にできるという構造そのものが個人情報保護を著しく難しくしています。地方自治情報センターが住基ネットの端末を管理している全国の自治体に、有名人の住所を調べないようにと指示を出すことはほとんど無意味です。こういったことを出していますが、これは無意味です。ネット上では、技術的にできることは実行する人があらわれる、技術的に簡単であればなおさらというのが常識です。公務員は不正を行わないということになっているというおまじないは、ネット上では通用しません。
　次に、個人情報保護法案、行政機関個人情報保護法案についてですが、立法の背景としてはＯＥＣＤ八原則、ＥＵ指令があるわけですが、これだと、先ほども言いましたように、現実には対応しません。また、これらを厳格に法律化し、かつ厳格に実行している国があるのか。現実社会に対応しているとは思えません。
　堀部さんの資料の中に、それぞれの国が何年に個人情報保護法をつくっているかというようなものが五ページ以下にありますけれども、二〇〇〇年以降につくられている国というのは、六ページにありますが、カナダとメキシコ、それからＯＥＣＤ非加盟国ではアルゼンチン、パラグアイ、ペルー、その国しか挙げられていません。また、これらの国が、果たして現在、現代という社会に対応したものをつくられ、かつ実行できているのかどうかということについては疑問です。
　官民一律の規制というのは、現実的ではありません。民は、法律、社会規範、市場、コードによって制約されますが、官には社会規範、市場という制約は働きません。法律でこうなっておりますということであれば、幾ら社会規範が、あるいは市場がそれを認めないというものであっても、それを実行することは可能なわけです。民間企業では、例えば銀行であれば、個人情報保護について管理のしっかりしていないところは、我々取引をしない、よその銀行に取りかえることはできますけれども、行政については、市民はそういったことはできません。
　それから、死者の個人情報についてちょっと説明させていただきますが、両法案では、与野党ともにこれを入れておりません。これは恐らく、開示請求等ができないということが、本人のアクセスができないということが大きな理由になっているかと思いますけれども、ここでも正確性の確保や適正な管理の必要性は変わらないはずですので、基本的には死者の個人情報も保護の対象に入れつつ、その権利の部分については、それはまた別の保護の仕方を考えるというふうにすべきではないかというふうに思います。
　次に、個人情報保護法案についてですけれども、規制の対象は個人情報取扱事業者というふうになっておりますが、ここで個人情報を何人分持っているか、それを五千人分、一万人分、十万人分というふうにしたとしても、これは未成年者も相当含むような形になってしまいはしないかという気がいたします。
　恐らくこれから、ことし、来年、再来年と、個人情報を蓄積していく人たちというのは物すごくふえていくというふうに思います。特別な業者だけには限らないと思います。そういったときに、今までがこうだったからこの程度でいいだろうというつくり方はいけないのであって、今つくるのであれば、日本は世界の最先端の法制をつくるべきで、民間のものを規制する場合についても、やはり世界の先端というのを意識しなければいけないんじゃないかというふうに思います。
　個人情報取扱事業者の義務は、十五条以下にありますけれども、子供がこれを守れるかということも考えていただきたいと思います。
　それから、地方自治体の責務、施策については、民間の方について規定されていますけれども、地方自治体がそれを担い得るだけの能力があるかどうかということについては、資料の一を後で見ていただきたいと思いますが、これは経済産業省が調べたものですけれども、地方自治体にはそういう能力はないということであります。能力のないところに責務を負わせても、責務を負った形、ふりをしているだけであって、実際、実効性はありません。
　それから、民間については、法律以外の方法による規制ということを考えるべきだというふうに思います。
　行政機関個人情報保護法案の方については、コンピューターネットワークのつくり方が非常に問題があるのではないかということを思います。例えば、住基ネットではウィンドウズが使われていますけれども、その理由について地方自治情報センターの方に聞きましたら、行政機関というのは、一たんリースでコンピューターなどを入れた場合には五年間は使うものなんだという説明を平然としました。問題が起こった、状況が変わってきたのでかえようではなくて、五年間使うことになっているから使うんだということであるとすれば、セキュリティーも何もあった話ではありません。
　それから、入ってきた個人情報は行政機関のものという考え方がまだまだ抜け切れていないのではないかと思います。
　この資料としてきょうお持ちしたのは、つい最近、私も代理人をしておりますけれども、警視庁が、国費捜査費、けん銃捜査費の裏金づくりについて住民の氏名、住所等を借用していたということについて、東京高裁で原告の請求が認められたというものです。後ろについているのは週刊誌のもので、この中の記事を見ると、ああ、かつて民主党の枝野さんも問題にしていたんだな、今は何を考えているんだろうかなというふうに思いますが、ぜひ追及してもらいたいと思います。
　それから三番目は、資料の三は、警視庁が警察官の採用試験で、一枚目の方は平成九年のもの、その次は十四年のなんですが、十四年の方をちょっとめくっていただくと、「第二次試験」のところに「エイズウイルス検査」というのが入っています。これは、警察庁に聞いたところでは、全国の都道府県の警察の中で警視庁だけしかやっていないそうです。それに対して、厚生労働省も警察庁も何も警視庁に言えないのかなと。そういうことになるとしますと、これはセンシティブ情報に当たるわけですけれども、こういったことについて国が体系的にきちんと責任を持った対応ができるかどうか、これは疑問です。
　次に、利用目的、提供方法の統一については、金曜日に犯歴照会制度についての議論が若干されていたようですけれども、それに関する資料をきょうお持ちしております。この一番最後のつづりを見ていただきたいんですが、これが実際に行われていた犯歴照会の中身です。こういった詳しいものが市町村の犯歴照会では行われているということです。これで果たしていいのかどうかということをきちんと見直していただきたいと思います。
　そういった問題を考えると、日弁連としては、第三者機関はどうしても必要であろうというふうに思います。第三者機関の必要性というのは、決して各省庁の特殊性を殺すという意味ではなくて、各省庁の独自性は認めながらも統一的な基準というものをつくっていかないと、例えば情報公開でいいますと、外務省の情報公開度は非常に悪い。同じような情報を請求しても極めて悪いというのは、訴訟になれば負けることはわかり切っていることなわけですけれども、情報という意味では、個人情報についても各省庁にばらつきが出てくる可能性があります。それが国民にとって、あるいは社会的にも信頼を得るものなのかどうかを考えていただきたいです。
　それから訴訟管轄について。
　日弁連では、ぜひこの訴訟管轄の問題もここできちんと議論をしていただきたいと思っております。それは、情報公開の場合には、運動として、高等裁判所がある所在地の人にかわりに請求してもらうということができますけれども、個人情報の場合はかわりにやってもらうことはできません。本人から開示請求することしかできません。それに対しての訂正請求、中止請求も、最も利害を持っているのは本人です。私の手がけた事件では、生活保護を受けている人とか障害者とか、さまざま問題を抱えている人、そして資力もない人がほとんどです。そういったことを考えますと、なるべく近いところで裁判ができるということが権利の実効性という意味で極めて重要だろうと思います。
　以上です。どうもありがとうございました。（拍手）