辻山幸宣の発言 （憲法調査会統治機構のあり方に関する調査小委員会）

○辻山参考人　辻山でございます。
　大変な議論をされていることを承知しておりますが、御発言の機会を与えていただきましてありがとうございます。
　私、実は、自主課税権を中心としてということも含んでお招きにあずかっていると思いますけれども、あらかじめ申し上げておきますと、課税権自体についての見識はそれほどございません。事務、権限の配分に伴って適切な税源の配分がなされればよいということでございますので、とりあえず、現在、地方自治がどのような状況にあるのかということを御報告申し上げたいと思います。
　最初に、分権一括法が施行されて既に五年目に入りましたけれども、この分権一括法が地方自治に対してどのような効果を持ち得たのか、今持ち得ているのかという点について、何点か申し上げておこうと思います。
　御承知のように、五年前の地方分権改革は、行政統制と言われる分野を緩和して、できるだけ地方自治体の独自の行動を保障していくということでございました。その象徴は、実は通達による統制ということでございまして、国家行政組織法における訓令権が地方自治体を縛るということから解放していくということが行われたのでございました。
　そこで、通達という用語自体が廃止され、現在は存在しておりませんけれども、実は、それにかわって、技術的な助言、勧告という方式が採用されております。この技術的助言、勧告に変わった趣旨と申しますのは、各省大臣の訓令権を行使するまでもない、いわば自治体運営の指針とすべき内容については、これを見直し、通達による縛りを緩めていくということでございました。
　しかるに、現在提出されておりますこの助言、勧告というものは、ほとんど従来の基本行政通達と内容が変わらず、一部見直しが行われたにもかかわらず、ほぼ出版社において表紙を取りかえた状態で自治体では横行している状況がございます。各省が、一刻も早く、この従来から通用してきた通達が今日もなお必要であるかどうかということについて精査をすることが第一に肝要かと存じます。
　また、自治体の側も、とりわけ都道府県行政において、地方分権への取り組みの意識がまだ徹底していないと思われる状況がございます。一部の県においては、国からの通達等に対して、今でいいますと通知等に対して、この文書には拘束力はありませんというただし書きをわざわざつけて市町村に手渡すということをやっているところもございますが、多くのところは、これまでどおり、ほとんど市町村へ流すということが行われているようでございます。
　端的に申しますと、国の関与の項目に従えば、都道府県は国の各省から文書を受け取ったときには、これは不当な関与に当たらないかどうか、違法な関与ではないかどうかを判断し、それに当たる場合には、国地方係争処理委員会に申し出るなどの行為が必要でございますけれども、ほとんどそれがなされていない現状があるということも事実でございます。
　そういう意味で申しますと、実は、中央の各省及び都道府県を含めて地方分権改革が行われたのだということの意義をこれからもう一度徹底していくという作業が必要になっている、こういう状況にあるということを第一に申し上げておきましょう。
　第二は、いわゆる法定受託事務について、各省大臣は、そのよるべき基準を定めることができるということになっておりますが、このよるべき基準というものが従来の訓令権とどこが違うのかという問題がございます。このよるべき基準というものがどのような法形式をとって行われるかということについては、解釈の問題にされておりますので、時に告示、時に省令、時に政令という形で示され、それが自治体行政のありようを拘束するということが行われております。
　なぜ拘束するのかと申しますと、地方自治法第十四条によりまして、法令に違反する条例を制定してはならないということになっておりまして、この告示もまた法令に含むという解釈が展開されているからでございます。
　その点で申しますと、２のことでございますけれども、よるべき基準、いわゆる処理基準も含めて、国の法令の規律密度ということがもう一度検討されなければならないであろうと思われます。
　これはまさに、法律については、この国会のありように深くかかわるわけでございまして、改正された地方自治法においても、法令が地方公共団体の事務について規定をする場合、特に自治事務については、自治体の自由な活動をできるだけ阻害しないように立法上の配慮を求めている、これはまさに、国会自身がそのように判断をし、宣言した内容でございます。にもかかわらず、法令の規定はどうか。とりわけ、政省令以下の規律密度について、ほとんど国会での監視が行われていないのではないかということが心配されるのでございます。
　そういう意味でいいますと、地方自治法第十四条の、法令に違反しない限りという規定を、憲法第九十四条にそろえて、法令の範囲内でというふうに書き改めるという立法府の見識を求めたいというふうに思います。
　今回の分権改革におきましては、その効果として、議会がみずからの条例制定権を行使して、地域における議会の機能を高めていこうということが期待されたのでございます。この点につきましては、各地においてさまざまな自治条例が制定されるなどの動きが見られます。
　とりわけ、自治法第九十六条二項におきます議会の議決事項の追加ということについて、三重県から始まりましたけれども、幾つかの県が、みずからの議会の権限としてこれを追加していくという作業が進んでおりまして、そのような面からいいますと、議会の活性化というものには目をみはるものがあるということも言えるのではないかと思います。
　ただ、率直に申し上げまして、分権改革の本当の効果というのは、実は、これは新聞、雑誌等でも使われておりますけれども、分権時代と言われるような、いわば新しい時代を招来したのだという一種のムードと申しましょうか、観念の定着と言っていいのだと思いますが、そのことが、現在、各地における住民と行政との協働のあり方でありますとか、あるいは町づくりのあり方でありますとかということを含んで、自治基本条例を制定するという動きにつながってきている。
　このことは、実は非常に重要な観点でございます。とりわけ、自治基本条例につきましては、これを地方自治体の憲法となぞらえて、地方自治の基本原則と運営のルールをそこに定めていこうというような動きでございます。
　言うまでもなく、これは、市民の自治権というようなもの、あるいは市民もまた地域の公共サービスを担う主体である。つまり、政府にすべてを任せるのではなく、市民もまた地域の自治を担っていく主体であるというようなことを出発点にいたしておりますので、当然のことながら、この条例づくりというものについても、市民の積極的な参加、ワークショップ方式などが採用され、今、市町村及び都道府県におけるこの条例づくりのうねりというものは大変大きなものになってきている。これは、地方分権改革が断行されたいわば間接的な効果と言うことができるのではないかと考えているところでございます。
　このように、分権改革を断行されたことに伴う大変よい側面と、なお分権改革が地方に浸透していないという側面を指摘することができるのでございますけれども、最も懸念されることは、この分権型システムあるいは分権社会の創造というものに取り組む間もなく市町村合併のうねりに巻き込まれている自治体の多いことでございます。
　御承知のように、総務省の統計によりますと、ほぼ半数の市町村が合併協議会などの組織を設置し、合併の是非について議論しなければならないという状況に追い込まれている。共同通信の全国調査によりますと、ほぼ六割強の市町村長さんたちが、今回の合併について、財政的な困難が予想されるので合併しかないと答えている。合併をめぐる機運というのは、私に言わせれば大変水準の低いものになりつつあると思われます。
　合併というのは、やはり近隣の市町村が相語らってより広い範囲で新しい地域づくりをやっていこうということでなければならないと存じますけれども、残念ながら、現在の合併は、いわば財政的な困難のために、大きくなることでそれを回避していこうということに絞られている。このような状況の中で、あの地方分権推進委員会が示し、そして、国会で立法された地方分権一括法の各条項と精神を実行していこう、分権型社会をつくるために汗を流していこうという気持ちにならないのでございます。
　それはなぜかと申しますと、住民たちに働きかけ、住民自治の拡充ということを幾ら叫んでも、やがてそれが合併という形で新しい枠組みにされるのではないか、私は下世話にこれを、いわば地上げ状態、こう言っておりますが、分権の努力が地上げされてしまうのじゃないか、そのような懸念の中で、市町村は今とりあえず合併にどう対処しようかということに追い込まれております。まさに分権への努力どころではない、このことに私は大変憤りを感じるところでございます。
　それは一九九九年の国会で、たしか七月八日に地方分権一括法が成立していると思いますけれども、それから約一カ月後の八月六日、旧自治省の事務次官通達が出されて全国に合併の号令が発せられたということでございます。
　まず、分権をきちっとやっていこうということとの、順序が逆だということとは別に、分権一括法によって通達による統制をやめていこうではないかということを合意したにもかかわらず、この通達によって合併を進めようとした手法は、旧自治省、現在の総務省のとるべき方法ではなかったと私は考えているところでございます。
　ただ、今合併どころではない、あるいは合併もできない、近隣との間で話がまとまらないというような小規模の山間地の自治体において、実は本来の意味での自立ということを真剣に考える動きが出てきているということ、これは私はある種の皮肉かなというふうに思っているところでございます。
　大変厳しい行政の改革を行って、まさに身の丈に合った自治を実現していこう、そのためには、例えば、職員の数も減らす、あるいは議員の数も減らす、町長その他の役職員の給与も減らすというようなことを断行いたしまして、住民たちにも協働作業をお願いし、一緒に地域の自治をはぐくんでいこうではないかというようなことで汗を流している自治体、これらはおおむね小さいところでございまして、人口が数千人とか数百人と言われるところでございます。ある意味で、本当の自治ということがこのようなところで行われているということを御報告申し上げておきましょう。
　以上のようなことから、分権一括法のその後についての私の結論は、まだ残っている税財源のあり方、現在、三位一体の改革で手がついたわけでありますけれども、しかし、それが十分であるかどうかということも含めて税財源のあり方、さらに、申し上げた規律密度の監視機関、これは本来国会の仕事でございますけれども、私は、地方六団体も含めた政省令以下の規律密度について監視する機関をつくってもいいのではないかというようなことを考えております。
　さらに、地方自治法自体が、大きな分権改革を行ったにもかかわらず、まだまだ規定が細か過ぎるということがございます。この地方自治法の規定をもう少し大くくりなものにしていくということも含めまして、早急に第二次の分権改革というものを行う必要があるのではないかと考えております。
　ちなみに、私どもの研究所が中心になりまして、一九九六年から九七年、まさに地方分権一括法が検討されている過程で、地方自治基本法というものの構想を、全文四十何条でしたか、作成したことがございました。篠原一先生を委員長とする自治基本法研究会というものを構成いたしまして、地方自治の本旨を具体化する法律が必要だろう、地方自治法に優越する基本法が必要だという観点でつくったのでございます。ぜひ御一読の上、近い将来においてこれを制定されることをお願いしたいというふうに思います。
　さて、本日の主なテーマであります地方政府と中央政府との権限配分のあり方について意見を申し上げたいと思います。
　私は、自治権というものをやはり法律上も、できれば憲法上もはっきりさせていくということ、このことを優先すべきではないかと考えております。お聞き及びと思いますけれども、自治権というものがどのような内容のものであるかということは、実は地方自治の本旨という言葉をめぐって議論が展開されているわけでございます。
　例えば、大分県日田市における車券売り場の設置問題、これは、別府市が経営する自転車競技の場外車券売り場を日田市の中につくるということについて経産大臣が許可をしたということでございました。
　日田市では、まさにみずからの市域の中に、しかも日田市というのは古くから落ちついた自然環境の中で町づくりを進めてきた、まさに町づくりの自治ということについて非常に住民とともに歩んできたということが主張されておりまして、そのようなところへ、みずからの自治体の合意なしに、外からだれかが車券売り場を設置するという決定をする、そのことは自治権を侵害するのではないかというようなことが今裁判所で争われているのでございます。
　自治権というものは、一体どういう内容として構成すべきなのか。
　私は、一応原則としては、自治権というものには当該地方公共団体の区域内における全権限制というものをまず前提にしなければならないだろうというふうに考えております。そして、この自治権というのは、第一義的に、基礎自治体である市町村に与えられるというふうにしてはどうか。この自治権の内容というのは、どのような自治行政について責任を負い得るか、それぞれの市町村がこの仕事は私たちの仕事として責任を持ってやろうということを決定する権限と考えてはどうかということでございます。
　したがって、人々が生活する地域社会に生起するさまざまな課題、これをまず第一に市町村がみずからの手で解決できるかどうかということを判断し、それを市町村の事務として列記する。それが例えば、財政的行政能力の側面から無理だと感じたところは、それをみずからの事務として採用しないという権限、これを市町村に与えるべきではなかろうかと考えるわけでございます。その仕事はどこへ行くかというと、言うまでもなく、都道府県という地方政府の仕事ということになる。言ってみれば、補完性の原則と言われるものでございます。
　そのようにして、次第に市町村から県へ、県から国へという形で、より広域的で、より重大な事務については、上へという言葉が適切かどうかはわかりませんが、さらに広域的な政府の仕事として配分されていく。この補完性の原則を徹底的に組み立てていくということが、自治権というものの存在を明確にしていく作業ではないか。
　現在は、都道府県にも自治権らしきものがあり、市町村にも自治権らしきものがあり、それぞれがいわば調整をしながらやっているという関係でございますけれども、それにいわば優先順位をつけていくという発想が必要なのではないかと考えているのでございます。
　こういたしますと、現行の地方自治法で採用されている法定受託事務、つまり法の規定によって各団体が受託するという関係はなくなるということが想定されるわけでございます。都道府県の事務となったものはそれは都道府県の自治事務、市町村の事務として留保されたものは市町村の自治事務と考えるべきではないか。
　第二点目は、法令の適用除外ということでございます。
　先ほど御紹介いたしました地方自治基本法の考え方、この地方自治基本法の中には、自治体は自治基本条例を制定することができますよというふうに一応書こうということにしております。そして、その事務については、法令の規定を除外するという権限特例を認めてはどうかということでございます。
　この自治基本条例は、憲法九十五条を援用して、住民の投票によってその効果を発揮するということにしておりますけれども、同時に、これに伴って、法令の適用除外を明記する権限特例法というようなものの制定を求めたいというふうに考えております。
　どんな適用除外を考えているかと申しますと、例えば、基本条例の中で市町村議会議員あるいは市町村長の選挙権等について十八歳からの選挙権を認めるというような場合、これは現行の地方自治法及び公職選挙法に触れるということになりますけれども、そのような基本条例規定を置いたところは、公職選挙法の規定にかかわらず十八歳からでもよかろうというような考え方でございます。
　以上のように、もしかすると、ここは詳細に理屈を詰めておりませんが、最初に申し上げたように、市町村から事務を選択していくというやり方を徹底すれば、この適用除外という考え方は論理的に要らないのかもしれないわけでございますけれども、今のところ、ラフな設計としては、この法令の適用除外というのは意味があるのではなかろうかと考えております。
　憲法の第八章についての考え方を、次に述べようと思います。
　まず最初に、私自身は、今日の地方自治にはいろいろ問題はございますけれども、この問題あるいは将来についての課題というようなものは憲法規定の不備が原因だというふうには実は考えておりません。憲法規定の不備が地方自治の発展を阻害しているというふうには認識していないということでございます。そのことは、既に第一の項目で述べました、法令の規律密度、行政統制あるいは税財政制度の問題が長きにわたって集権的であったということに実は起因していると考えております。
　そういう意味で、地方分権改革が断行されたわけでございますけれども、なお指摘した点についての改善を進めていけば、相当程度、分権型の自治が実現していく可能性はあると考えているところでございます。
　なお、あえて今日における憲法改正ということを前提にして第八章について何らかのアイデアはないかと言われるならば、幾つか指摘することができそうでございます。
　例えば、憲法第九十三条が、地方公共団体に議会を置く、さらに二項で、その長、議会の議員は、住民の直接公選にする。これは、講学上、いわゆる二元代表主義をとっているのだ、こう言われておりますけれども、この憲法で定めた二元代表主義というものは、具体的な地方自治運営にどのような制約をもたらすのかということは明確でございません。
　例えば、二元代表制に基づく機関対立主義であるにもかかわらず、自治体議会の市町村長不信任案が認められており、市町村長からの議会解散権が認められているという問題、こういうこともございます。
　また、もっと大きな話で申し上げますと、果たしてすべての市町村が、大は三百四十万人を超える横浜市から、あるいは都道府県という団体、小は五、六百人という小さな市町村まで、すべて議会を置き、市町村長を別に選挙しなければならないかどうかということについても、自治体の選択に任されていいのではないかということが考えられます。もちろん、具体的には地方六団体の方たちにも御意見はあろうかと思いますけれども、検討の余地はあるというふうに申し上げておきます。
　さらに、二つ目については、これはかつて九十四条の議論を一九四五、六年に行った際に取りざたされたといいましょうか、原案で扱われたものでございますけれども、いわゆるチャーター制度と言われるもの、一度、この採用について検討してみてはどうかということがございます。
　先ほど申しました自治基本条例における法令の適用除外というようなことをイメージしているわけでございますが、ほぼ内容的にも近いものだと思います。アメリカ諸州で採用されているようなチャーター、このチャーターによって、それぞれの自治体の代表組織、取り扱うべき事務の一覧、それに要する経費の負担というような原則を書き込んでいって、これを国会によって承認していく、それによって自治権がそこに定立されるというような仕組みがあり得るのではないかということを考えているところでございます。
　三点目は、中央政府と自治体の責務ということでございますけれども、ここで申し上げようとしているのは、この国が連邦制を採用しないということであるならばという前提でございます。
　恐らく、憲法全体を見直していくという前提に立っても、連邦制を採用するためには幾つかの国民的合意が必要な気がいたしますが、もし、今日と同様、憲法を一つとし、つまり唯一最高の機関として国会を置き、これまでのように国家が国民のナショナルミニマムを実現していくという大原則を堅持していくということであるならば、現在の税財源配分に幾ら手をつけていっても、大きく是正される道はそうございません。というのは、戦後半世紀にわたって地方の資源は相当程度中央に集中しているのでございまして、税源を分散しても担税力がないのであります。
　したがいまして、今申し上げた連邦制への移行を考慮しないのであればという前提つきでありますが、相当程度、中央政府は地方の自治体に対する財政調整の義務を負わざるを得ないだろうと考えているのでございます。
　その点について、現在の三位一体改革というものはやや不十分である。なぜならば、税源が移譲される予定でございますけれども、どのようなシミュレーションを経ても、なお削減された補助金には到達しないという自治体が数多く存在するからでございまして、従来よりも財政の格差が広がるということが指摘されているのでございます。
　これが、もし憲法について、改正していこうというような合意のもとで何かアイデアを出せと言われるのであれば、以上のようなことを申し上げておこうと思いました。
　第四点目に、自治体の適正規模論ということでございますけれども、これは既にお配りしてあります意見の概要にありますように、何が適正な自治体の大きさであるかということについてはなお議論の余地があって、今進められているように、一万人未満についてはこれを整理していこうとか、あるいは十万人だったらいいだろうというようなこと、このように規模で議論することにはなお疑問があるということを申し上げようと思いました。
　要は、その規模の自治体がどれだけの自治をそこで実現していけるのかということでございますので、当然、財源や権限、事務の量などとの見合いで考えていくべきであろうということでございます。
　第二十八次の地方制度調査会が道州制の議論を進めるということにしているようでございますけれども、これについても、道州制とはどのような内容の政府形態であるのかというようなことについてもまだ明確でない状態で、一方で小規模町村の整理、一方で道州制という大変乱暴な改革が進んでいるということを懸念していることを付言いたしまして、時間が参りましたので、以上で私の意見陳述を終わらせていただきます。
　ありがとうございました。（拍手）