下村恭民の発言 （決算委員会）

○参考人（下村恭民君）　下村でございます。
　ＯＤＡの有効性の改善ということでお話をさせていただきます。
　ＯＤＡには、レジュメにも書きましたけれども、いろいろな問題がございます。今日はこのいろいろな問題についてどんな問題があってどうしたらいいだろうかということについて私の意見を申し上げますが、その前に、公平に見まして、ＯＤＡにも日本の公的部門の活動の中では優れた部分、あるいは進んだ部分があるということを一言補足させていただきます。
　ある事業をやるときに、事前にどうやったらうまくいくだろうか、あるいはどういう問題が予想されるだろうかということをチェックする評価、あるいは終わった後で実際やってみてどうだっただろうかということを考える評価、そういう事前の評価、事後の評価は非常に重要ですが、日本の公的部門ではこの点が非常に後れております。
　しかし、その中にあって、ＯＤＡにつきましては、二十年以上前からこれらの点について非常に、今、日本の中では先進的な仕事をしてきたということを申し上げまして、しかもなお現在いろいろな大きな広範な問題があると、それについてどう考えたらいいかということをお話ししたいと思います。
　時間の関係で全体を二つに分けまして、まず最初に、途上国の人々に向けた鮮明なメッセージを発信する必要があるということを申し上げたいと思います。援助をしているわけですけれども、今、荒木参考人のお話にもありましたが、なぜやっているのか、どういう考えでやっているのか、必ずしもはっきりしない部分があります。これにつきまして、いろんな発信すべきメッセージはあると思いますが、ここでは特に四点に絞ってお話をしたいと思います。
　一つは、日本独自の援助理念があるということ。貧困緩和が重要だということについては国際的に共有された考え方ですけれども、それに加えて日本には、途上国が自助努力で努力していけばいつの日か援助をもらうことがなくなって卒業できる、それを支援していこうという理念があります。この二つ、貧困緩和と卒業への支援を使い分けて組み合わせていくということが重要だと思います。
　それから二つ目ですが、真のオーナーシップの尊重ということですけれども、冷戦が終わってから国際社会では非常に先進国あるいは国際機関の声が圧倒的になりまして、途上国の声あるいは意見が圧殺されることが増えております。その中で、日本は途上国の声に耳を傾けて、途上国の人々の知恵に学ぶ、こういう姿勢を鮮明にして独自性を主張するべきではないかと思います。
　三番目ですが、平和国家の資産ということですけれども、テロとか紛争とか、今非常に問題になっておりますが、その背景には兵器の拡散がございます。途上国向けの兵器輸出の三分の二は西欧の主要ドナーが輸出しているもので、この点で日本は非常に優位な立場にあるわけですから、この優位を最大限に生かして途上国、国際援助社会において途上国への兵器輸出のコントロールを率先して提唱していくことが望ましいというふうに考えております。
　それから最後に、国益ですけれども、国益はもちろん重要なわけですが、特に重要なのは、手近で短期的な国益ではなくて、長期的な視点に立った国際社会での信頼の構築ではないかと思います。日本の昔からの知恵として、秘すれば花という心がありますけれども、決して国益をむき出しにしないという知恵も重要ではないかと思います。
　次に、二番目の問題に移らせていただきます。
　ＯＤＡにはいろいろな問題点があるというふうに申し上げますが、そのうちのかなりの部分は、日本の公的部門に長い歴史を持って、いろんな背景を持って複雑に絡み合って存在している制度的な制約条件だというふうに思います。これはＯＤＡだけではなくて日本の公的部門の活動すべてに言えることですけれども、そういう精神論だけでなくて、具体的にどういう制度的な制約条件があるのか、これを洗い出してきめ細かく改善していくということが重要ではないかと思います。
　いろいろな問題がありますけれども、ここで五つに絞ってお話をしたいと思います。
　まず第一番目ですが、同じような仕事が多くの組織によってばらばらに実施されているということです。
　既に荒木さんからお話ありましたけれども、技術協力は非常に多くの省、多くの機関がかかわっております。これの統合、一元化は急務だと思います。また、これも指摘がありましたけれども、資金協力と技術協力の有機的関連もなかなか組織が違うということでうまくいかないと。私は、資金協力と技術協力の関連につきましては、ただ有機的な連関を目指すということにとどまらず、実施体制の再検討も視野に入れて、原点から考えていくということが重要ではないかと思います。
　それから、次に移りますが、アップストリーム業務と俗に言っておりますが、国に対して、あるいはテーマに対してどういう援助をやっていったらいいかという知識、知恵の部分の計画作り、いろいろやっておりますが、これが各省、各機関に非常に小規模な予算が配分されておりまして、しかも短時間にやらざるを得ないと。これが予算が統合され、ある程度統合され、もう少し時間が与えられれば、アップストリーム業務の、つまりこの知恵の部分についての業務の水準も大幅に改善できるのではないかと思います。
　二番目ですが、ばらばらに実施されている一方で、同じような仕事が重複して実施されているという問題が古くから目立っております。
　例えば立法府と行政府、例えば中央官庁と援助実施機関、例えば東京と現地、この三つ挙げましてもそれぞれ、それぞれに役割分担をはっきりもう一回再確認して、権限移譲できるところは移譲するということが重要だと思います。特に、中央官庁から援助実施機関、東京から現地へ権限と責任を大幅に移すと、現場に移すということが重要だと思います。他方、ただ委託する、委任するだけでは丸投げになってしまいますから、チェック・アンド・バランスの体制をきっちり構築するということが重要であろうと思います。
　三番目ですが、人材が不足だということをよく聞きます。
　確かに、特に途上国の現場に行きますと、ほかのドナー、国際機関とかほかの先進国に比べて日本の援助要員は非常に不足しております。ただ、これは必ずしも人材が不足しているということではなくて、かなりの部分、定員が不足しているという要因によるところが大きいと思います。実際には、相当な能力を持ち、相当な経験を持った人たちが遊休化して仕事になかなか就けないという状況がございます。これは定員不足ということなんですが、これは行政改革の流れの中で定員をやたらに増やすというわけにもまいりませんから、例えば一つの知恵として、期限付の職員、今たくさんいろいろなポストを転々としておりますが、こういう人材をプールして、仮に期限付であっても連続してＯＤＡのために活躍してもらい貢献してもらえるという体制を整備できれば、人材面のハンディキャップも相当補えるのではないかと思います。
　それから四番目ですが、この予算単年度主義ですが、先ほどアップストリーム業務で時間が短いという話をいたしました。これも一つの例ですけれども、現在、ＯＤＡの中で有償資金協力、円借款につきましてはこういう制約がございませんが、多くの場合、無償資金協力あるいは技術協力につきましては、これは若干の例外もございますが、多くの場合単年度で仕事を処理するということが原則になっております。また、先ほど申し上げた知恵の部分、アップストリーム業務についてもそういうことが言えます。
　現在の予算の仕組みでいいますと、仕事が、予算が確定して仕事に掛かれるのは秋口になってからですから、一年といっても十二か月でなくて、半年弱で仕事を片付けなければいけないと。いろいろな拙速による問題も出てまいります。それから、それに伴って、制度上入札をもう一回やり直すとか毎年やり直すとか、そういうロスも出てまいります。この点の見直しは急務だと思っております。この予算単年度主義については少しずつ改善が進められているというふうに思いますが、更に抜本的な改善が必要かと思います。
　それから、最後になりますが、ＮＧＯの国際協力の強化ということですけれども、ＯＤＡは基本的に途上国の公的部門、途上国の政府あるいは行政機構とパートナーになって仕事をするという仕組みです。ですから、二人三脚で途上国の政府と一緒に仕事をするわけですが、途上国の政府は当然のことながらまだ能力が十分でないところがあります。特に、途上国の地方の草の根に近い部分の行政機構というのは非常に弱体です。したがって、途上国の公的部門と二人三脚で仕事をするＯＤＡにはハンディキャップがあるわけですが、そこを全く違った立場からＮＧＯの活動が貢献し補強するということは今までにも既に相当効果が上がっております。
　ただ、残念ながら、国際的に見て日本のＮＧＯは、途上国のＮＧＯと比べても国際ＮＧＯと比べてもまだいろんな点で不十分な体制になっていると。ここの部分の国際競争力を強化するということが結果的にＯＤＡの効果の改善、有効性の確保につながるのではないかというふうに思います。
　取りあえず、時間の関係もありますので主な点だけ申し上げまして、またいろいろ御指摘、御質問いただきたいと思います。
　ありがとうございました。