飯尾潤の発言 （憲法調査会二院制と参議院の在り方に関する小委員会）

○参考人（飯尾潤君）　飯尾でございます。どうも本日はお招きいただきましてありがとうございます。
　参議院の憲法調査会では以前にもお招きをいただきまして、意見を述べさせていただいたことがございます。その際は、議院内閣制の在り方について中心にお話をしたわけでございますが、今回、参議院の選挙制度について話せということでございますので、まず選挙制度に入ります前に私の考え方、議院内閣制についての考え方を簡単に申し述べまして、それと二院制の問題を整理いたしまして、それに対して必要な選挙制度の在り方について考えるという順番でお話をさせていただきたいと存じます。
　最初に、そういうことでございますので、二院制と議院内閣制の問題でございますが、私自身は、日本型の議院内閣制の在り方、非常に大きな、諸外国と比べても大きな特徴も持っておりますし、あるいは一部問題点も含んでおるというふうに考えております。
　その中身といたしましては、一番もう基本的なところは、私どもの憲法が、日本国憲法が制定されたにもかかわらず戦前からの内閣制が維持されている側面があり、やや議院内閣制の原理が不徹底な部分があると考えておりまして、そういう点でいうと、日本の議院内閣制には一定の改革が必要であるというふうな立場でございます。
　その中身といたしましては、内閣の問題点は、基本的に議院内閣制は国会が中心であって、それから実は内閣が出てくるという順番でなければならないのでございますが、実態として省庁の連合体として内閣が運用される、そういう側面がある。そこで、議院内閣制を取っているにもかかわらず三権分立が強く主張されるという問題点、それとともに与党が内閣と分離して存在する傾向にあり、あるいは二院の違いというものが与党を介して十分な特色が示されない、こういう問題があるというふうに考えております。
　そこで、実は、そういう問題がどういうことをもたらすかということを考えますと、選挙と政権基盤が分離するということでございまして、憲法の定める議院内閣制、基本的に国会議員の選挙によってという、内閣総理大臣が指名されるということでございますが、この点について実は衆議院に明確な優位が定められていると。ところが、なかなか、例えば中間で参議院議員選挙が行われると、それで内閣が交代するということが起こったり、必ずしも憲法の想定しない問題が起こるのは、実はこの問題が未整理なためではないかというふうに考えるわけです。
　あるいは、この日本型の議院内閣制、省庁連合体として内閣が組織されて、それと別に与党があると。こういうことになりますと、大変複雑な政策過程、内閣に与党の幹部が一元化されるという形で、責任の所在が明確になるということがないために非常に複雑な政策過程が展開する。しかも、そういうことになると、実は政策体系全体を見渡すということではなくて、どちらかというと国会議員、特に与党の議員の方と行政府の下部、課長、課長補佐のレベルまで実は直接連携ができてしまって、実はトップレベルでその政策体系を作り直す、あるいはまとめるという機能が弱いというふうなことを考えてまいりました。
　ただ、私は、このように日本型の議院内閣制に問題があると申しますのは、主として衆議院についてのことを念頭に置いているわけでございます。と申しますのは、議院内閣制、やはりどちらの、どこの国でも下院に基盤を置くわけでありまして、日本的な言い方をすれば、議院内閣制というのは衆議院内閣制と言った方が実は責任の所在はむしろ明確になるという側面があるのではないかと思います。
　そういう点で申しますと、政党政治は議会制の中で不可欠な要素であり、政党政治、政党間の権力闘争によって政権ができる、あるいは政権をめぐる争いが起こるというのは大変結構なことであり、不可欠な問題でありますが、その問題が十全に発揮されないといけないのは、実は衆議院においてであろうというふうに思うわけであります。
　そう考えますと、実は日本国憲法が定めております二院制と議院内閣制度、両方とも実は憲法の中にある原理でございますが、本質的な緊張関係にあるという問題がございまして、議院内閣制を徹底すると衆議院と参議院の問題は少し微妙になってくる、あるいはその両院の関係をあいまいにしておくと議院内閣制の原理は必ずしも徹底しないという問題が起こるのではないか。
　これを端的に示しますのは、議院内閣制と大統領制を比べた場合に、有権者から国会議員に、あるいは行政府に至る権限連鎖と申しますか、正当性の連鎖の関係がどうなるかということを考えると明確でありまして、議院内閣制はそれが普通の場合統一されていると考えております。つまり、有権者が国会議員を選び、国会議員が内閣総理大臣を選び、内閣総理大臣が大臣を選び、大臣が実は補助者として官僚を使うと、こういう関係でありまして、非常に問題が整理されるというのが議院内閣制の原理であって、それに対して大統領制は、行政府と議会と両方に民意が代表されて、その関係は実は複雑であると考えるわけでございます。
　ところが、この今のモデルで申しますと、議院内閣制は非常に民意からのルートが一本で分かりやすいということになるわけでございますが、ところが、国会議員の選挙は二つあって、両方の側から、国民の意思を受けた国会議員が参議院と衆議院、両方から出てきてという関係ができますと、実は基本的に憲法の指名の順序からしまして衆議院が優先されますので、衆議院に基盤を置いて内閣、内閣総理大臣が任命されて内閣というのは成立するという関係でございますが、同じ矢印が参議院の方からも一定程度出てくるわけでございまして、日本国憲法には総理大臣の指名権もございます。ただ、これ衆議院が優先いたしますので、これが生きるということがなかなかないわけでございますが、その関係、責任関係がやや不明確になる点があるというふうに考えるわけでございます。
　それでは、第二の参議院と衆議院の役割分担をどうすればよろしいかということでございますが、やはりその矢印の向きが両方出てきて複雑になるということを整理する必要があるんではないかと考えます。
　そう考えますと、先ほど来申し上げていますように、衆議院においては行政権創出機能、これ内閣、まあこれ立法府としての機能というよりは行政権を作り出す機能でございますが、それが非常に重視される院であるということになりますと、それに政党という、あるいは政党、与野党の対立というのは不可欠な要素になると。これは行政権をめぐる争いになりますものですから、与野党の対立は決定的であって、野党の方は与党をいずれ選挙で負かそうというふうに考え、与党は逆に言うと行政府の方を擁護するという態度になるのはこれは当然のことでございます。
　しかしながら、この機能を果たしますと、国会の議員の中でも実はなかなかほかの機能を果たせない側面、衆議院には果たせない側面が出てくる。それは、例えば与党議員であって、必ずしも行政府のしていることにとって満足でない場合も、自らの政権を守るという感覚からすると必ずしもそれを強く主張できないという側面、やはり厳しい与野党対立がある場合には起こるということでございます。
　そう考えますと、衆議院はそういうものであると考えますと、その同じ機能を参議院も持ってしまう。参議院の与党側の国会議員は常に行政府を擁護し、そして野党の方は常に批判をするという態度を取りますと、時々両院の間に不協和音ができることがあると考えるわけであります。これが実は顕在化しない立場は、衆議院における多数党と参議院における多数党が一致してしまえば、実はこれ日常的にどちらも与野党という立場が同じでありますからよろしいわけですが、別個に選挙をした場合には、必ずしもその両者の多数派が一致しないということが起こり得るわけであります。そうした場合には、実は衆議院側の内閣が提出した法案が参議院において通るのかどうかということが問われるわけでありまして、政党の立場ということを重視すれば、実は衆議院における野党が参議院における多数党で、しかも政府の出してきた法案をブロックする、通さないということが起こり得るわけでございます。
　そうした場合に、実は日本国憲法は、両院の関係を規定するのに、例えば法案の場合、衆議院における再議決、この委員会でも何回も出ているかと思いますけれども、三分の二の多数を要求するということでございますけれども、衆議院において正常な与野党関係が起こるということは恐らく両者の勢力がある程度拮抗している場合が多いと考えられますと、必ずしもその条件、衆議院が一致して再可決するということは余りないのではないかというふうに考えられます。
　そこで、どういうことが起こるかと申しますと、衆議院側としては、参議院側で議決されるということも前提とせざるを得ないということでありまして、必ずしも、日本国憲法は衆議院の意思で内閣が成立するということを考えておりますけれども、それだけではなくて、参議院で通るかどうかを考えて政権を成立させようということが起こる。そうすると、極めて複雑なことが起こってしまうということでございます。
　そういう点から考えますと、二院制を、こちらはしばしば引かれることでありますけれども、一致しておれば両方同じでありますからよろしいということでありますが、一致しなければ実はこれはどうなるかというこの関係が大変難しい、混乱になるということでございます。
　そう考えますと、私自身の意見からいたしますと、先ほどのように、衆議院で与野党対決を非常に明確に出すような、そういうタイプの議院内閣制を成立させるといたしますと、参議院においてはそれとは違うような役割を果たした方がよろしいのではないか。別の独自の役割を果たす参議院というのが好ましいのではないかと思うわけであります。
　そういう点から考えますと、政権の基盤にかかわるような、内閣の存続にかかわるようなものについては参議院側は一定の抑制ということを果たすというのがやはり原理的に好ましいということになりますし、あるいは参議院は衆議院と違いまして、少し与野党対立が緩和される、どちらかというと政党単位というよりは、議員の見識あるいは政党それぞれに少し自由度を持たせたやり方ということが必要ではないかと思うわけです。
　しかも、このことは先ほどの日本型の議院内閣制の改革とも関係をしておりまして、実は、日本型の議院内閣制、大変難しい点は、日本の政党が、これ諸外国にとっても珍しいことでございますが、院外の政党が衆議院、参議院を通じて党議拘束をするという例が見られるということでありまして、別の選挙でそれぞれ選ばれている議員でありますから、それぞれ会派ごとに意思決定をされてしかるべきでございますが、それが別の、党で党議拘束をされてしまう。そうすると、国会審議が始まる前から、実は参議院も衆議院もある程度賛成、反対が明確に分かってしまうということになりまして、その点でまた二院制を生かすのが難しい、そういう状態になっておるというわけでございます。
　そういう点から申しますと、党議拘束も実は行政権を守るために存在する制度でございますので、先ほど申しました理屈から申しますと、衆議院において党議拘束的な会派の拘束が強く掛かるのは当然でございますけれども、参議院において同じことをする必要があるのかどうかということは再考の余地があるのではないかと思われます。
　そう考えますと、そうした厳しい与野党対立によって問題が処理するような問題は衆議院で処理されるとしまして、それ以外の問題を中心に参議院が役割を果たせば、衆議院ができないことを参議院が、できない役割を果たして、そして国政に寄与するということがあるのではないかと思われます。
　これは幾つも、非常に多くのことがこれに含まれると思いますけれども、例示的に申しますと、代表的なものは、例えば党派対立になじまないような政策課題の処理をするということでありまして、すべての政策課題が党派対立によるものではございません。党の中で意見が違い、しかしながら政党を通じて見れば様々な意見があるという問題を、必ずしも党派対立が厳しいところで処理するというよりも、党派対立が緩い院でゆっくり時間を掛けて合意を形成していくというのも好ましい処理の仕方ではないか。現在、例えばＩＴ社会の進展によって様々な新しい問題が生じて、あるいは生命倫理の問題が生じるとか、そういう問題は様々にあるわけですけれども、そういう問題を参議院で処理していくというのは非常に良いことではないかと思うわけであります。
　あるいは先ほど少し例に挙げましたけれども、行政監視に類することでありまして、行政監視ということから考えますと、与野党対立が厳しいと、どうしても与党側は数の力で政府を守るという立場になるわけでございまして、そういうことが、与野党対立が薄い院であれば、与党、野党、共通して行政を監視していく、政治家が官僚のすることを監視していくという役割を果たせる余地が十分にあるわけでありまして、そういうところを中心に参議院は活躍するということも重要ではないかと思うわけであります。
　そういう行政監視の機能の中には、広い意味での行政監視の機能の中には、例えば最近参議院で重視しておられます決算の機能なども含まれるわけでありまして、決算というのもなかなか、しばしば与野党対立の中では埋没しがちでありますけれども、これをしっかりするというのも実は長期的視野に立った参議院ならではの機能ではないかと思われますし、あるいは、現在のところ実は憲法には必ずしも明確な規定はありませんけれども、人事案件あるいは外交案件について、条約についてはございますが、案件について参議院がもう少し重要な機能を果たすということも一つ考えてもよろしいことではないか。将来的に憲法改正をするということになりますと、例えば司法部との関係というようなものはもう少し参議院が役割を、積極的な役割を果たしてもよい部分ではないかというふうに考える次第でございます。
　以上、私の考える二院の役割分担の在り方を考えましたが、それを前提に実は選挙制度について申し述べたいと存じます。
　最初に申し上げますのは、実は選挙制度は世界じゅう様々な制度がございますが、これが絶対であるということがないというのが大体政治学者が普通常識としていることでございまして、様々な選挙制度には一長一短がございまして、これがベストだというものはないということでございます。
　しかしながら、衆議院と参議院の選挙制度ということを考えますと、やはり違う制度がよろしいのではないかと思われますのは、先ほどのように別の個性を発揮するためにはやはり選ばれ方も違った方がよろしい。なぜならば、同じように選ばれていると同じような根拠を持って議員になっておられるということでありますから、同じような性格の議員が同じような根拠を持って活動をするとすると、どうしても同じような行動になりやすい、個性が発揮しにくいということでありますので、選挙制度も変えられた方がよろしいということであります。
　では、どういう制度があるかと申しますと、理論的に申しますと、世界の選挙制度は大体大きく二つの性格に分かれるわけでありまして、一つは多数代表的な制度でありまして、これは小選挙区制が代表でありまして、勝者総取りのタイプの制度でございます。それに対して比例代表制は、できるだけ、政党別に見れば議席配分が比例的になる、近いと。この比例代表の中にも様々な種類がございますけれども、そういう両方の種類があるということになるわけでございます。
　そういう点から申しますと、私自身の意見から申しますと、衆議院のように政権の帰趨を争うというそういう院は、どちらかというと多数代表制に傾斜した制度、現行の制度も小選挙区制が半分以上入っておりますけれども、そういう制度であるということは一定の意味があることだというふうに考えております。
　しかしながら、先ほど申しましたように、参議院がそういうタイプで与野党対立を緩和した存在とならざるを得ないとしますと、多数代表的な原理が強く出る選挙制度は余り好ましくないのではないか。どちらかというと、二院制の存在理由の中に、少数者の権利の保護、あるいは少数者の主張がされることを挙げる学者も多いわけでございますが、そういう機能を果たそうとしますと、どちらかというと参議院には比例代表原理が強く表れた方がよろしいということになるわけでございます。
　ただ、問題が難しいのは、実はそれで終わらないからでございます。と申しますのは、比例代表制は何をもって比例とするかと考えますと、一般的に申しますと、これ政党中心で政党ごとの比例ということを考えるわけでございます。そうなると、実は政党中心が問題がある。政党の対立が激しいのは問題があるので、政党の力を少し弱めた方が参議院にとっては好ましいと申したわけでございますが、比例代表制を取って、政党中心の比例代表制を取ってしまうと、むしろ選挙制度によってそれが強化されるという逆の結果をも導きかねないという問題があるわけでございます。
　これが大変実は悩ましいところでございまして、端的に表れますのは代表的な比例代表制である拘束名簿式、つまり政党がだれが当選するかを選ぶという比例代表制、これが一番明快な比例代表制でございますけれども、そういう制度を取ると、逆に言うと、議員個人の自律性というのはやや損なわれる側面があるということが問題点としてあるわけでございます。
　そういう点から申しますと、その両方を何か調整する、そういう選挙制度が望ましい。つまり、個人が中心的であって比例代表的な結果が出ると。かつて衆議院にございました中選挙区的な制度も、実はある一定そういう機能を果たしている側面がございまして、個人中心の、選ばれてきて、政党の縛りが弱い制度であります。
　あるいは、非拘束名簿式というのをどういうふうに考えるかと。これは、今行われている、参議院で行われている制度でございますが、これで個人の自律性というのはある程度確保されるのかどうかということでございます。
　方向としてはそういう方向がございますけれども、その議論をいたしますと、だんだん突き詰めてまいりますと、先ほどの私がその二院制の問題をお話をしたときに、与野党対立が激しい問題については参議院は抑制的になった方がよろしいというふうなお話をしましたが、それは取りも直さず、権力的場面においては、実は参議院は少し自制をする、弱い立場に立つということでございます。
　そう考えますと、実は、民主制の原理から考えても、必ずしも公選である必要があるのかどうかという議論は当然出てくるわけでありまして、良識の府として、その修正を求めたり、あるいは長期的な、専門的な問題について考える、あるいは行政を監視をするということであれば、直接公選が絶対の原則になるのかどうかという問題はもちろんございまして、議論のやり方としては、間接制であるとかあるいは任命制の議論というのも当然あり得るだろうというふうに考えております。
　しかしながら、結論から申しますと、私自身は、既に憲法で公選を入れている以上、実はこれを制限するというのは、国民の理解を得ることは大変難しいのではないかと。推薦制ということを入れるということは、実は、現に公選の参議院議員がいる中でその方に逆に動くということは大変難しいというふうに考えておりまして、そういう点で、推薦制の議論は起こるでしょうけれども、どういう形で推薦したらいいというところで恐らく結論を得ることができないだろうと考えるわけです。
　そう考えますと、実は、公選制を維持して、比例代表的な選挙制度を維持するというだけでは足らないところをどうやって補うかと考えますと、実は次に書きました三つの要素を工夫する余地があるんではないか。
　つまり、任期でありますとか、再選制限、被選挙権でありまして、現在、参議院は解散がない制度でありまして、そういう制度を前提にいたしますと、これは衆議院と同じような権限を与えますと、解散を入れろという、そういう議論が当然出てくるわけでありますが、私のように、違う機能を果たすということであれば、むしろ解散がないというのは安定性の点から好ましいということになります。
　そうすると、任期というのはある程度長い方がよろしいということでありますが、現在の六年、衆議院の一・五倍という任期がよろしいかどうかという議論になりまして、それを長くするかどうか、あるいは余り短くするという選択肢はないのだろうと思いますが、そういうことが一つございます。
　それに対して、それと関連いたしますのは、実は現在、任期は長いと申しますけれども、再選の問題をどう考えるかでございます。実のところ、政党の拘束が極めて強く働くのは、実は、再選意欲があってもう一度選ばれるためには、実は選挙をするとなると政党の力をかりざるを得ない、そうすると、もう一度選ばれるというとなるとその政党の党議拘束が強く利くという問題がございますので、実は、選挙制度として一期限り、再選はなしということ、しかも任期を長くしておくという選挙制度を取った場合においては、ある程度個人中心の審議が実現する可能性が理論上は考えられるということであります。
　さらに、思想的に見ますと、被選挙権をどう考えるのかという問題もございまして、現在、参議院の方が衆議院よりも年長になっておりますけれども、これを更に延ばすかどうかというのも一つの考え方であります。
　そう考えますと、実はこうした諸条件をかんがみまして、現在の制度をいかに手直しをするかという方向で問題を考えるのがよろしいのではないかと。一挙に例えば、一院制の議論は私は支持いたしませんけれども、二院制を残すとしても、一挙に一つの改革だけでこの二院制の問題を解決できるほど問題は単純ではないので、選挙制度についても絶対ではありませんので、そうした諸条件をして少しずつ手直しをしていって二院の関係を整理するのが好ましいというふうに考えております。
　以上でございます。ありがとうございました。