佐藤茂樹の発言 （憲法調査会）

○佐藤（茂）委員　公明党の佐藤茂樹でございます。
　本日は、意見表明の機会を与えていただきまして、大変にありがとうございます。二院制及び政党に関して意見を述べさせていただきます。
　最初に、二院制についてでございますけれども、結論から申しますと、公明党は、二院制を堅持すべきであるということでほぼ意見が一致しております。その上で、衆議院、参議院、両議院の役割分担を明確にし、特に参議院の良識の府、再考の府としての位置づけを明らかにする必要があると考えます。
　以下、順次論じていきたいと思います。
　さて、単一国家において二院制が採用されるとき、しばしばその意義が問われます。二院制が論じられる際には決まって引用されるシェイエスによる、第二院は、第一院と一致するならば無用であり、第一院と一致しないなら害悪であるとの指摘は、今なお単一国家における第二院が抱えるジレンマを象徴しています。単一国家にあって、しかも憲法上明確な存在意義を付与されていない日本の参議院の場合、その存在理由が問われるのはある意味では必然であり、従来、我が国における二院制の是非については、二院制の存続を前提とした上で、参議院のあり方を中心に論じられてきました。
　私は、冒頭申し上げたように、二院制の是非については、二院制を堅持すべきであると考えます。それは、以下に述べるような二院制の長所あるいは参議院の存在理由を重視すべきであると考えるからであります。
　第一の存在理由は、第二院は、日本の場合参議院でございますが、第一院、衆議院の多数派のみによって国政が専断されることを防ぎ、議会の行動をより慎重にする抑制と均衡の機能を果たすことができるということです。第一院の行き過ぎを抑止するとともに、慎重な審議を期するというのは、第二院の最も古典的な正当化論拠の一つであるとも言われています。
　第二の存在理由は、第二院を置くことによって、複雑多様な民意を多角的に議会にまで反映させることができるということです。現実に存在する民意は実は複雑で多様であり、議会がそれを反映すべきだとすれば、国民が一つなら院も一つという論理は必ずしも現実に即しません。国会に通ずる民意のパイプは、一本よりも二本の方がよいと考えます。また、両議院の任期の差と参議院の半数改選制により、多くの選挙の機会が保障され、流動的な民意を国会に反映することができます。
　第三の存在理由は、議事が二つの議院によって審議されることにより、先議院での審議過程で取り上げられず、または明確にならなかった問題点を、後議院が審議することにより、他院の審議を補完し、または再考を促すことができるということです。また、両議院で審議を繰り返すことにより、その間の民意の動向を審議に反映させることができます。先議院の審議、それによる世論形成、そしてその次に後議院の審議というルートを確保することで争点を国民に明示し、それに対する民意を吸収することが可能となることも大事であると考えます。
　第四の存在理由は、参議院議員は衆議院議員より任期が長く、解散がないこと及び半数改選であることから、長期的視野に立った審議が可能でありますし、また、急激な政治的変革を避けることができることです。
　第五の存在理由は、緊急集会制度により、衆議院の総選挙中における緊急の事態に対処することができることです。
　以上五点、二院制の堅持の理由として重視すべき参議院の存在理由を述べさせていただきました。
　次に、二院制を前提とした改革論としては、当憲法調査会におけるこれまでの議論でも、大別して三点の議論が行われてまいりました。一つは、両院の役割分担を明確にすべきか否かに関する議論、二つ目は、参議院の権限縮小等を図るべきか否かに関する議論、三点目は、選挙制度の見直しにより両院の構成に差異を生じさせるべきか否かに関する議論がなされてまいりました。
　そのうちの一番目の役割分担については、衆参両院の役割分担を明確にし、特に参議院の良識の府、再考の府としての位置づけを明らかにする必要があると考えます。
　具体的には、これまでの参議院制度の改革で実績を上げてきた点も考慮しつつ、一つ、議会における決算審査機能の強化を目的として、参議院の行政監視機能を強化するために、衆議院は予算審査に重点を置き、参議院は決算審査に重点を置き審議を行う、二つ、参議院では政策評価という観点からの法律審査方式を導入して審議を行う、三つ、参議院は衆議院と比べ任期が長く、長期的展望に立った審議が期待されるため、いわゆる基本法については参議院先議とするなどの改革案を具体的に提示しておきたいと思います。
　二番目の、権限縮小等を図るべきか否かについて述べさせていただきます。
　一般的には、二院制を両院の構成、権限から分類するカリフォルニア大学のアーレント・レープハルト教授による分類では、日本は中間的強度のやや強い二院制、すなわち、両院の構成が類似し、権限も対等な二院制に分類されています。しかし、日本国憲法を見ますと、両議院の権限に関しては、何点かにおいて衆議院の優越を認めています。
　まず、衆議院独自の権限として、内閣不信任案の可決、否決の権限が認められています。次に、先議権としては、衆議院に予算の先議権が認められています。さらに、議決の優越としては、法律案の議決、予算の議決、条約の承認の議決、内閣総理大臣の指名に衆議院の優越が認められています。
　このような現に存在する衆議院の優越を踏まえた上で、さらに参議院の権限縮小等を図るべきか否かについては、確かに公明党の一部には、例えば、一、原理的には、内閣総理大臣の指名や不信任の決議は専ら衆議院にゆだね、参議院の内閣総理大臣指名権や問責決議権は本来なくす方が整合的であるという意見や、二、衆議院で可決され参議院で否決された法律案に対して、衆議院で再可決するためには出席議員の三分の二の賛成が必要であると定める五十九条二項の規定について、要件が厳し過ぎるので、再議決権の一定期間の行使を禁ずるとともに、その場合の再議決は過半数で足りることとするという案を提示する意見も党内の一部にはありますが、いずれにしろ、我が党としては、参議院の影響力を弱めるような改革には賛同しがたいというのが大半の意見であります。
　三番目の、選挙制度の見直しにより両院の構成に差異を生じさせるべきか否かに関する議論については、我が党としては現段階でまとまった意見があるわけではございませんが、一般的に言えば、対等型の二院制を生かす意味では、選挙制度はできる限り衆議院と参議院は異質なものが望ましいと言えます。我が党の中には、選挙制度についても両院は異なる制度で行われるべきものであり、衆議院は中選挙区制、参議院は個人を選ぶ大選挙区制であるべきだとの強い意見もあります。
　いずれにしろ、参議院の選挙方法は衆議院との相対的な関係で決まりますので、なるべく類似性を排除した選挙制度にすべきであると考えます。
　次に、政党について述べさせていただきます。
　政党は、今日の政治過程の実態に即して見れば、議会制民主主義を支え、国民の統合と憲法の機能のあり方を規定する重要な存在です。しかし、日本国憲法は、政党に直接言及するところがありません。この憲法の沈黙を考慮し、かつ議員の国民代表的性格や議院内閣制との矛盾を指摘して、日本国憲法は政党に対して消極的であると解する説もあります。
　しかし、政党が現実に重要な機能を果たしていることが一般的に自覚されている背景において成立した日本国憲法が、政党を抜きに議院内閣制を採用したとは考えられません。むしろ、昭和四十五年の八幡製鉄政治献金事件において最高裁判決で示されているように、現代社会において、国民の政治意思を形成する最も有力な媒体として、かつ、議会制民主主義の円滑な運営を支える存在として、憲法は、政党の存在を当然に予定しているのみならず、さらにその積極的活動を期待していると言えます。
　このように、日本国憲法は政党の存在と機能を積極的に評価していると見られますが、その憲法上の直接の根拠規定を求めるとすれば、それは憲法二十一条の結社の自由であります。したがって、政党の機能の重要性にかんがみ、これを国家機関化したり、あるいは特別の制限、禁止対象とすることは許されず、一般の結社の場合と同様、政党の結成、不結成の自由、政党への加入、不加入の自由、党員の継続、脱党の自由、政党の自主的活動の自由が保障されています。
　その上で、実際には、政治資金規正法、政党助成法、政党交付金の交付を受ける政党等に対する法人格の付与に関する法律、公職選挙法、国家公務員法などの法律で、それぞれの法律の目的に応じた政党に関する定めが置かれています。
　以上、述べてきましたように、日本国憲法において、政党は、憲法二十一条の結社の自由の中に黙示的に書き込まれ、現実に、それぞれの目的に応じた政党を定める法律も存在し、十分に機能しているため、現段階において、政党をあえて憲法に明記する必要性は低いと考えます。
　以上、簡単ですが、二院制及び政党に関する意見表明とさせていただきます。