三木由希子の発言 （行政監視委員会）

○参考人（三木由希子君）　特定非営利活動法人情報公開クリアリングハウスの三木と申します。今日はこのような機会を与えていただき、大変光栄に存じております。
　私どもは、情報公開制度について特に関心を持ち、活動をしてきております。設立は、この名称ではありませんが、前身、情報公開法を求める市民運動と申しましたが、一九八〇年から公的機関の情報公開制度の確立と市民の知る権利の拡充ということを目的に今まで活動をしてきております。そういう観点から、行政監視、行政評価、行政に対する苦情の在り方について少し意見を述べさせていただければと思います。
　初めに、私たちが情報公開を求めてきた背景ということに簡単に触れさせていただきたいと思います。
　古く、一九八〇年、私たちが設立されたとき、その当時は情報公開という言葉がこの社会の中でそんなに知られていないというか、言葉自体がなじみがない時代でございました。中心になっていたのは、薬害事件の被害者の弁護士であったりとか消費者団体であったり、それから、当時は深刻な汚職事件、政府高官による汚職事件とかがございましたけれども、そういうものについて真相究明や再発防止を求める市民、そういう市民と、それからジャーナリストや研究者、憲法学者を中心とした研究者が一緒になって、市民が情報を政府から獲得する権利を得るためには情報公開制度が必要だということでずっと法律の制定を求めてまいりまして、法律の制定は一九九九年の五月に成立いたしまして、一応国に対しても情報公開を求める権利を市民が得たというところでございます。
　ただ、私たち自身は、情報公開制度、特に国の情報公開法、何のためにこの法律があるのかということについては、実は、目的規定の中で、情報を得るということは監視や参加というものとセットでなければいけないというふうに考えておりました。つまり、情報公開というのは手段であって最終目的ではございません。情報を得ることによって市民が適切に判断をし、行政に対して参加をし、あるいは問題があればそれを監視をするという、その次のステップも含めて情報公開というのはあるべきだというふうに考えておりました。
　その点、一九九九年に成立しました情報公開法を見ますと、目的規定、今日お手元に配っていただいた資料に引用させていただきましたが、目的規定からは実は監視や参加という言葉が漏れております。情報公開法は行政改革委員会が発表しました情報公開法要綱案というものを基に立法化をされ制定をされておりますけれども、実は、その要綱案の中には、法律の目的は行政の監視・参加の充実に資することを目的とするというふうに書いておりました。ところが、政府の中において立法化をされる過程で参加と監視という言葉が落ちまして、国民の的確な理解と批判の下にという言葉に置き換わりました。
　実は、当時の状況から考えますと、参加や監視、とりわけ監視という言葉に対しては非常に行政の抵抗感が強かったということがあるというふうに聞いております。つまり、今の政府においては、この監視や参加ということを情報公開を通じて市民から受けるということについては法律上は明確な立場を示してこなかったということがございます。
　ところで、四月二十二日に情報公開法は改正法案が国会に提出をされております。その法案の中では、目的の中で、情報公開というものは行政の監視及び国民の行政への参加に資するものだということを明確にしております。ようやく監視というものを国民からも受けるものだということを政府というか行政組織が受け入れるということを明確にしたという点では歓迎をしているところでございます。
　私たちが情報公開制度を制定をするということで期待していたことは、情報公開請求をして情報を得る権利が保障されるということだけでは実はございませんでした。というのは、情報公開を前提にした行政運営や行政組織の在り方に転換をしていくことを大きく期待をしていたというところがございます。情報公開をしていなかった組織の行政運営の在り方や行政組織の文化が残ったまま情報公開を進めようとしても、それはそんなに積極的な情報公開は期待できない。むしろ、情報を公開するんだという前提の下に行政組織や行政運営の在り方が変わっていってくれるということを大いに期待をしていたというところがございます。
　ところが、そういう観点から考えると、どのような改革が行われたのか、あるいはどのような行政運営の在り方の見直しが行われたのかということは、非常に目に見えて分かりにくいという状況がございます。一方で、情報公開制度で情報公開請求をしますと非公開となるケースが多々ございまして、相変わらず市民から情報は遠いというふうな認識を逆にこの制度ができたことによって受けるということもございます。
　そういう意味では、たゆまぬ改革を前提にこうした仕組みが入っていると。つまり、市民から監視をされる、あるいは市民の参加を受けるということを前提にした行政運営の在り方、行政組織の在り方に変わるための努力をたゆまず続けていただきたいというのが実はこの制度の中心的な問題ではなかったのかというふうに考えております。
　中でも私自身が重要なポイントだと考えておりますのは、政策決定や意思形成過程の匿名性の排除ということでございます。これまで、誰がいつどのような情報を基にどのように決定をしてきたのかということは、実は匿名性がかなり確保された状態ではなかったかというふうに考えています。それともう一点が、行政運営に関する記録がその実態を示すように残されて、情報公開請求の対象になるということであります。記録にきちっと残されているということは客観的な証拠でございます。それがきちっと残されていないと、実は監視も評価もできないということがあります。そういう意味では、匿名性の排除と適切な記録の作成ということが非常に重要ではなかったかというふうに考えています。
　匿名性の排除という点から考えますと、公務員の職務の遂行に関する情報の公開の在り方ということの問題に尽きるというふうに考えています。情報公開法には個人情報を不開示にできるという規定がございますけれども、その中に、例外的に公務員の職務遂行に関する情報は公開ができるというふうになっております。ところが、氏名の公開というのは原則になっておりません。
　今般の改正情報公開法案の中では、公務員の氏名の公開を原則とするというふうな形に規定が変わりましたけれども、そういう意味では、匿名性をいかに排除をし、誰にどのような責任があるのかということは明確に実は情報公開をすべきではないかというふうに考えております。
　それから、民間人の職務内容や助言等の内容、それからどのような身分の方であるのかということも公開をすることが必要ではないかと。公務員という言葉に縛られますと、法律上、公務員の身分を持つということになります。身分を持たずに、例えば有識者会議などのような私的諮問機関、それから公務員の身分を持たずに様々な助言等をされる方という方もいらっしゃいます。
　そういう意味では、そういう公的な地位に近い立場で助言等を行う方々の身分や氏名と、それからどのような助言等を行ったのかということも記録をし、公開をするということが評価や監視のためには必要ではないかというふうに考えておりますし、それから苦情等が申し立てられた場合に誰に対して何を言うのかということも含めて、きちっと明らかにしていくことが大事ではないかということであります。
　そういう意味では、匿名性の排除と行政運営の記録を残すということは一体的に行っていただく必要があるというふうに考えておりますし、それは現在への影響だけではなく将来にわたる影響ということも考えて記録を残す、あるいは匿名性の排除を行うということが必要ではないかというふうに考えております。
　現在、福島第一原子力発電所の事故というものがございますけれども、これも当然、現在、今時点で緊急的に必要なことと将来にわたってどのような影響があるのかということは、これは一体のものとして継続していきますけれども、状況状況、時間によってそれは若干、作成される情報、それから公開される情報、それから必要とされる情報というのが変わってくるというふうに思います。なので、現時点での情報というものと、それからそれが将来どういう意味を持つのかということは一連のものとしてきちっと評価、監視の対象とすべきであるというふうに考えております。
　それから、情報公開というものをやっておりますと、開示請求権は保障されますけれども、情報公開された後の、市民が例えば行政監視をする、あるいは参加をするという手段は実は非常に貧困でございます。非常に手段が限られている、あるいは手段がほぼないに等しいという場合があります。
　そういう意味では、市民が問題の解決、改善をする機会ということが余り期待ができないという状況におきまして、例えば国会の役割ですとか、それから各行政組織における行政評価や監視の在り方というものを十分に考えていただく必要があるのではないかというふうに考えております。
　それから、一般的な行政監視、行政評価ということで幾つか意見を出させていただきましたけれども、問題は、誰に対して誰が何を評価、監視できるのかということが実は市民にとって非常に分かりにくいというところがございます。
　確かに、行政評価制度の導入やそれから事業仕分等で一定の情報が自動的に公開をされるようになりました。これは非常に前進であったというふうに思います。しかし、実効性については分かりにくいということもありますし、それから誰がどのような権限に基づいて何ができるのかということが実は非常に分かりにくいです。なので、何かがあったときに誰に何を言えば市民はその思いや気持ちそれから情報を伝えられるのかということが非常に分かりにくいという問題がございます。
　分かりにくさの原因として私なりに考えられることといたしましては、何を行政監視や評価の対象にするのかという選択、選別の問題や、それから何ができて何ができないのかとか、それはなぜなのかといった権限の問題、それから行政に対する個別の苦情の申立てや申出との、それから一般的な行政評価との関係が分かりにくいといった問題があるのではないかというふうに思います。
　それから、行政機関による政策決定や意思決定に対する市民からの例えば疑義や否定的な評価のような合意形成の不備による紛争や問題事案というものについてと、それから行政評価や行政監視システムとのかかわりは非常に分かりにくいということがあります。そういう点で、誰に何を言えばいいのかということ、誰がそれを責任を持つのかということがとても分かりにくい。
　かつ、更に言いますと、機密性の高いあるいは公開度の低い分野などの行政監視・評価、苦情対応ということでレジュメの方で作成をさせていただきましたけれども、今回の原子力発電所の事故に関してもそうですし、先ほど来御指摘ありました検察のシステムもそうですけれども、機密性が高いあるいは公開度の低い分野を誰がどう監視、評価するのかという問題は非常に深刻だというふうに思っております。
　情報公開の分野では、外交防衛に関する問題、それから警察、それから犯罪捜査や公共の安全等に関する情報については、高度な行政裁量に基づいて非公開範囲が非常に広く規定をされております。言い換えますと、市民にとっては情報のアクセスが非常に困難であるという分野であります。結果的に、公開性や透明度が低いために、現在の状況は信頼性まで低下をしているという状況ではないかと考えております。
　そういうことを考えますと、誰がこういった機密性や公開度の低い分野、あるいはそれなりの専門性を基に広い意味での公益を判断しなければいけないような分野について監視をし、評価をし、市民の信頼を高めていくのかということは、これは実は非常に深刻な問題でありますし、市民が自分たちでできることは非常に限られているというふうに言わざるを得ないというふうに思います。
　福島第一原発発電所の事故のように緊急事態である、それから市民の生活に甚大な影響を及ぼす問題について、現在何が分かって何が分かっていないのか、それから、どのような状況にあり、私たちの生活がこれからどうなるのかということも含めて、何が分かって何が分からないのかということが市民は非常に分かりにくいという状況にあります。事後的にいろんな情報が提供されますけれども、それは後で知らされたということでありまして、自分たちの生活が守られているという実感からは非常に遠いと言わざるを得ません。
　こういう緊急事態あるいは非常時、市民生活に甚大な影響を与えるような問題について、誰がそれを問題があれば是正をし、評価をし、監視をし、適切な情報公開やそれから対策につなげていくのか、誰がそれをずっと見ていくのか、ウオッチングをしていくのかということについては、非常に重要な問題だと思っております。
　ここの委員会におきましても参考人質疑等行われておりまして、そうした情報を市民がインターネット中継等で見て新たな情報を得るということで、それによって一定程度皆様の果たしておられる役割が広く市民に共有されているというふうには思いますけれども、それに加えて、どうやってじゃこの状況について信頼性のある対応をしていくのかということをお考えいただくこと、あるいはそれを私たちが深刻に受け止めて考えていくということが非常に重要だというふうに思っております。
　それから、行政に対する苦情としましては、苦情を政策に結び付けるルートというのが不在である、あるいは極めて脆弱であるということが言えるというふうに思います。加えて、市民が自ら不正や問題を追及する手段が日本はございません。自治体におきましては住民監査請求という仕組みがございますけれども、国に対しては国民監査請求のような仕組みがないというところがあります。
　そういう意味では、司法アクセスの充実のようなことも含めて、市民とそれから国会とそれから行政組織と、複層的に行政監視や行政に対する評価というものが行えるようにしていただくということが肝要ではないかというふうに思っているところでございます。
　最後に、客観的な記録を基にした監視、評価、苦情対応というものを是非実現をしていきたいというふうに私たち自身は思っております。
　適切な評価や監視を行うためには、客観的な記録が残っていなければ、それを具体的に行うということができないということだと思います。三月末の官房長官の会見なんかを見ますと、東電との統合本部での会議については議事録を作成していないということを官房長官がおっしゃったということがありました。これは非常に残念だというふうに思いました。この間の対応について客観的な記録が残っていないということを意味するというふうに思っております。そのことが今後の評価や監視について大きな支障になる可能性もあるのではないかというふうに考えております。
　こういうことだけではなくて、実は、今日お手元の資料に付けていただいたので後で御覧いただきたいんですけれども、例えば情報公開法の施行時には行政文書が大量に廃棄されております。資料の方の十一ページやそれから十三ページ、十四ページを御覧いただくと、二〇〇〇年度に各行政機関で文書の廃棄量が急増しているケースがございます。二〇〇一年度が情報公開法の施行でございます。二〇〇〇年度に文書がきれいに廃棄をされた後に、私たちは二〇〇一年度に情報公開法の施行を迎えました。こうしたものを誰が監視してくれるのか。私たちはこのことを事後に知りました。こういうものを誰が監視をしていくのか、新しい仕組みや法制度が入ったときに誰がその施行に含めて監視をしていくのかということも実は非常に大きな問題であるというふうに思っております。
　それから、統合本部等の議事録作成の問題なんかもそうなのですが、個人メモとして職員が残しているものと、それから公文書として残しているものというもので今の仕組みは分けております。そういう意味では、評価や監視の対象というものは職員が作成した個人メモも含めてきちっと権限が及ぶような、そのような仕組みが必要なのではないかというふうに考えております。
　以上でございます。