橘幸信の発言 （憲法審査会）

○橘法制局参事　衆議院法制局の橘でございます。
　本日は、幹事会での御協議に基づきます大畠会長からの御指示に従いまして、憲法改正国民投票法附則第十二条に定める憲法改正問題についての国民投票制度等をめぐる諸問題につきまして、御報告させていただくことになりました。
　もとより、拙い御報告にすぎませんが、衆議院憲法調査会設置以降十年余りにわたりまして、与野党の多くの先生方から御教示をいただいてまいりました。そのようなことを思い起こしながら、衆議院の憲法調査会及び憲法調査特別委員会の議論の経過と概要を中心に、本日の先生方の自由討議の素材を御提供申し上げる観点から御報告をさせていただきたいと存じます。
　早速ですが、お手元配付の資料を含めまして、内容に入らせていただきたいと存じます。
　我が日本国憲法は、その前文の第一項第一文の末尾で、「ここに主権が国民に存することを宣言し、」と述べ、また、第一条の天皇の地位に関する条項におきましても、「この地位は、主権の存する日本国民の総意に基く。」と規定して、この憲法が国民主権の原理に基づくことを明確にしております。
　この国民主権の意味するところにつきましては、憲法学説上大いなる御議論があるところではありますけれども、その最大公約数的なところを申し上げるとするならば、国家の政治のあり方を最終的に決める力、すなわち権力あるいは権威が国民にあることを意味するものと理解されているところでございます。
　ただ、そのような力を国民がどのような形で行使することができるのかについては議論がございます。すなわち、憲法第十五条において保障されている成年者による普通選挙のもとでの選挙権の行使、すなわち、国民代表でいらっしゃる先生方、国会議員を通じての国政参加の方法以外に日本国憲法が明文で認めているのは、第七十九条に定める最高裁判所裁判官の国民審査、第九十五条に定める地方自治特別立法における住民投票、そして第九十六条の憲法改正国民投票の三つであるというふうに言われております。
　これら以外の場面において、国民主権の原理に基づいて、法律でもって国民投票のような直接民主制を創設することができるのか、できるとすれば、それはどのような条件のもとにおいてであるのかといった問題が本日のテーマの基底にある問題であるかと存じます。
　と申しますのも、前文第一項の冒頭におきまして、「正当に選挙された国会における代表者を通じて行動し、」とあることや、憲法第四十一条の、国会は、国の唯一の立法機関であるとの規定から導かれます国会単独立法の原則、すなわち、法律の制定については国会のみが関与し得るとの原則でありますけれども、これに鑑みますれば、日本国憲法は、代表民主制、間接民主制の原則を採用しているのだ、そういう解釈が一般的になされているところだからであります。
　ところで、このような現行憲法下における一般的な国民投票制度をめぐる問題は、実に古くて新しい問題であると言っても過言ではないと存じます。
　例えば、新憲法施行の息吹がまだ残っておりました昭和三十年代に内閣に設置されました憲法調査会でも、この論点につきまして活発な御議論がなされており、その報告書においては、わざわざ「国民投票制度」と題する独立した一節が設けられて、賛否両論の概要がまとめられておるのでございます。
　お手元配付の資料一に若干詳細な引用を参考につけておきましたけれども、そこでは、特定の問題に対する国民投票制度について、次のような両論があったことを紹介しております。
　すなわち、一方では、代議制ないし議会政治のもとにおいては、国民の意見は国会議員の選挙という形式においてのみ表明されるほかないのであるが、選挙権の行使という方法とは別に、特定の問題に対して、直接に国民の意見を表明するための国民投票制度を拡充すべきであり、それによって重大な政治問題を国民自身が決定することができるとともに、また議会政治を補完することができるとする積極論でございました。ちなみに、この見解を強力に主張しておられたのは、若かりしころの中曽根康弘先生でございました。
　他方では、特定の問題に対する国民投票制度は民主主義に反するものであるとし、または国民投票制度には種々の欠陥があり、むしろ議会政治、議院内閣制の育成を図るべきであるとし、したがって、新たに国民投票制度を設けるべきではないとする見解も述べられております。
　そこでは、国民投票制度は決して民主主義的なものではないとし、その理由として、デモクラシーとは、合意を目指しての努力としての討論や説得の過程にこそその本質があるのだ、だから、みずから討議、審議をなし得ない多人数の国民に、単にイエスかノーの結論だけを問うという国民投票制度は決してデモクラシーとは言えないのだ、そういう趣旨のことが述べられております。
　なお、内閣憲法調査会においては、この後者の消極論が大多数の意見であったと総括されておりました。
　以上の先行する議論を踏まえまして、衆議院の憲法調査会におきましても、この論点に関して活発な御議論が繰り広げられました。最終報告書においては、「直接民主制」と題する独立した項目が設けられ、その中の一項目として、この国民投票制度に関する論点が取り上げられております。お手元配付の資料二にその部分を抜粋してまいりました。
　そこでは、積極、消極の両論が併記されておりまして、いずれの見解も多数意見となるには至らなかったとされております。
　すなわち、一般的な国民投票制度を導入すべきであるとする積極論の立場からは、価値観が多様化する中で、さまざまな国民ニーズや意見を反映させていくべきこと、あるいは議会政治の補完の必要性ということが述べられる一方で、これを導入することに慎重な立場からは、民主主義の本質は討議の過程にあるのに、政策の是非を判断する手段を必ずしも有しない国民に対して、直接にその意思を問うことは危険であるとか、議会制民主主義を健全に機能させていくことこそがまずは重要であるといった意見が述べられております。
　参考人の意見陳述におきましても、大東文化大学の井口秀作先生や京都大学の大石真先生のように、直接民主制の導入自体は、憲法前文の「代表者を通じて行動し、」という文言と必ずしも矛盾するものではないとか、民主主義にとっては、人を選ぶことも重要だが、それ以外に、我々のことは我々で決めるという要素を取り入れることも重要であるとする積極的な御意見もあった一方で、東京大学の森田朗先生のように、国民の要望を的確に酌み上げて政策に結びつけていくのは、基本的には国会議員の仕事であるとする慎重な御意見もございました。
　憲法調査会が最終報告書を取りまとめてその調査活動を終了した後、平成十七年、二〇〇五年の八月のいわゆる郵政解散・総選挙後に召集されました第百六十三回特別国会におきまして、憲法改正国民投票法制の整備のために設置されましたのが衆議院の憲法調査特別委員会でございました。この特別委員会において、今御紹介申し上げましたようなそれまでの御議論を踏まえつつ、いよいよ国会の場で本格的に国民投票制度に関する御議論が開始されたのでございました。
　同特別委員会におきましては、国民投票法制の制度設計をするに際して、網羅的な論点整理をまずは行うべきという観点から、諸外国の国民投票法制を含めた広範な調査を行うこととされました。
　お手元に、資料三として、二度にわたります欧州各国の国民投票法制に関する調査のうち、本日のテーマでございます国民投票の対象範囲に関する部分を抜粋した資料を配付してございますので、御参照いただければと存じます。それぞれの各国のより詳細な内容は、衆議院の憲法審査会事務局におきまして整理していただきました、お手元配付の衆憲資第七十五号の二十六ページ以下にも整理されておりますので、あわせてごらんいただければ幸いでございます。
　これらの資料の概要を、誤解を恐れずに大ざっぱにまとめてみますと、まず、調査対象となった国々におきましては、基本的に、憲法改正以外の事項についても国民投票の対象としている、まずこのことを指摘できるかと存じます。もちろん、そのような諸外国においては、そのような一般的国民投票ができるという旨の根拠規定は、憲法の中に明文であるわけであります。
　次に、国民投票の対象とされている事項につきまして、国民投票を行うことが義務的か任意的か、あるいはその国民投票の結果に、議会や政府を拘束する、そういう法的拘束力を持たせているのかいないのかといった論点は、制度設計上大変重要であると存じますが、国民投票の対象範囲を考察されます本日の先生方のテーマに照らして示唆的であると思われるのは、一つ、国民投票に付するかどうか及びその案件を誰が決めるのかといった発案権の所在、二つ、国民投票に付してはいけない案件というようなものをあらかじめ想定しているのかどうかといった論点も大変重要であるかと存じます。
　例えば、前者の発案権、発案者に関する論点につきましては、いずれの国も、大体におきまして、議会が発案のイニシアチブをとることを基本としているように存じます。しかし、一覧表で見ていただきますとおわかりになられますように、スペインやフランスのように、政府提案を認めている国もございます。さらには、イタリアやスイス、スロバキア、さらには、一定の限定つきではございますけれども、二〇〇八年憲法改正後のフランスなどのように、一定数以上の署名をもってすれば国民に発案のイニシアチブを認めている、そういう国もございます。
　また、後者の国民投票の付議禁止事項に関する論点につきましては、イタリア、エストニア、オーストリア、スロバキア、デンマークのように、租税や予算などを対象外とする国が少なくございません。
　また、そのほか、特に調査派遣団の先生方を驚かせたのは、スロバキア憲法におきまして、最も憲法事項であります基本的人権に関する事項、これが国民投票の対象外とされていることが大変注目され、目につきました。
　そのような背景として考えられることは、租税や予算などにつきましては、特定の利害を離れた全国民的見地から、議会制民主主義の過程の中で国会議員の先生方こそが決められるべき事項であるといった思想が、また、基本的人権につきましては、基本的人権の本質は少数者の人権保障、いわば異端の自由にあるといったことに鑑みれば、そもそも多数決で決めるべき事項ではないといったような思想がそれぞれ読み取れるように存じます。
　なお、イタリアにおいて、憲法改正以外の国民投票の対象は、法律などの廃止であって法律などの制定ではないとされることにつきましても、海外調査の中では、あくまでも、一旦議会制民主主義のルートに乗せた上で、その行き過ぎを補正するのが直接民主制である、だから、法律の廃止のみが国民投票の対象なのだといったヒアリングの調査を頂戴してございます。
　この海外調査におきましては、法制度面のみならず、その実際の運用における課題や問題点につきましてもさまざまなヒアリング調査を行っておられますけれども、例えばスイス、これは世界でも最も国民投票について豊富な経験を持つ国でございますが、その背景には、民族や言語のみによっては国民統合を図ることは困難である、そのため、国民投票の頻繁な実施によって、これが国民を統合する作用を果たしているという面もあるのではないのか、そのような指摘もございました。
　以上のような調査を踏まえまして、平成十八年の四月に至りまして、憲法改正国民投票法制に関する論点一覧表が取りまとめられました。そして、これに基づきまして、全会派参加のもと、理事懇談会の形で行われました実務者協議の場で、七回、合計十時間にわたる活発な御議論がなされました。そこでの御議論のうち、国民投票法案の対象範囲に関する部分を抜粋したものが、お手元配付の資料四でございます。
　そこでも、一方では、一般的な案件に関する国民投票制度の構築は、憲法改正にかかわる大きな問題である、現時点においては、やはり憲法改正国民投票に限定した議論をすべきである、あるいは、欧州各国の調査でもたびたび指摘されていたように、国民投票は、往々にして、その時々の政府に対する信任、不信任を問うものとなってしまう危険性があるといった見解が述べられました。
　他方では、欧州各国の調査によれば、各国は、憲法改正の場合以外にも直接民主制の手法を、限定的にではあるけれども採用しているではないかとして、我が国も、間接民主制を補完するものとして、また、憲法四十一条の、国会が唯一の立法機関であることに反しない形での諮問的な国民投票制度としてこれを導入すべきである、あるいは、国民投票の経験がない我が国においては、まずは一般的な政治課題について諮問的国民投票を行い、その経験を踏まえて、国の最高法規である憲法についての国民投票を行う、そういうプロセスを踏まなければ、民主主義の誤作動につながりかねない危険性を感じるといった意見も述べられたところでございました。
　以上のような、約八カ月に及ぶ調査を踏まえまして、一般的国民投票制度に関する消極、積極それぞれの考え方から立案、提出されたのが、第百六十四回通常国会の会期末近くの同年、平成十八年五月二十六日に提出されました自民、公明両党の日本国憲法の改正手続に関する法律案と、民主党の日本国憲法の改正及び国政における重要な問題に係る案件の発議手続及び国民投票に関する法律案でありました。
　すなわち、両法案の題名に端的にあらわれておりますように、自民・公明案は憲法改正国民投票だけを対象とする一方、民主党案は、憲法改正国民投票に加えて、国会自身が発議をし、かつ、その結果に拘束されないという制度設計のもとに、国政における重要問題に係る案件につきましても国民投票を行うことができるものとしておりました。
　両法案は、提出直後の六月一日に、大変珍しいことではございますけれども、議員立法両案が本会議で趣旨説明、質疑が行われました後、同年九月召集の第百六十五回臨時国会におきまして、両法案審査のための小委員会が設けられ、そこで活発な議論及び一本化を目指した修正協議が行われました。
　以下につきましては、衆憲資第七十五号の四ページに非常に的確にまとめていただきました「法案・修正案の推移」の表がございますので、あわせ御参照いただければと存じます。
　一見、対極にあるように見えます両法案でありましたけれども、議論の過程では、双方から柔軟な意見が述べられておりました。
　特に、民主党側からは当初より、国政における重要問題に係る案件として想定しているのは、皇室典範のように憲法問題に準ずる事項、自衛隊のイラク派遣のように国家全体の運命に関する事項、安楽死などの国民の死生観、生命倫理に関する事項などであるとした上で、もし、国民投票に付すべき案件について明確に限定をかけておく必要があるというのであれば、今後の議論の中で、これを法律上限定することも含めて柔軟に検討、対処していきたい旨の御発言が、提出者のお一人でもありました鈴木克昌先生から明確に述べられておりました。
　他方、保岡興治先生初め自民・公明案の提出者からも、一般的国民投票制度の中でも、憲法改正に関連する問題に限った諮問的、予備的国民投票制度を念頭に置くのであれば、それは検討に値する、そういう旨の御発言がたびたびなされておりました。
　ちなみに、ここで言う諮問的というのは、国民投票の結果に法的拘束力がないことをいうもので、特段の御説明を要しないかもしれませんが、予備的というのは少々わかりにくいかもしれませんので、一言御説明を加えておきたいと存じます。
　この予備的国民投票制度の発案者は、私の記憶では、現在も委員でいらっしゃり、ここにもおられる赤松正雄先生だったと存じます。その赤松先生の前で私が解説するのは、何か非常に面映ゆいのですけれども、間違ったら後で御指摘いただくとして、赤松先生は次のように言っておられました。
　国会で詳細な憲法改正原案を作成していきなり国民投票に付するというのでは、いささか国民の間に戸惑いもあるだろうし、また、その憲法改正のテーマの選び方や内容に国民の意思が十分に反映しない場合もあるかもしれない、こうされた上で、むしろ、あらかじめ国民の意思を推しはかるという意味で、まずは予備的にアンケート調査的な国民投票を行い、しかる後に、国会は、その全体的な国民の意思を踏まえた憲法改正原案の立案に着手する、それで詳細な条文をつくる、その後に、憲法第九十六条で要求されている正式の国民投票を行うといった慎重な手続が有効な場合もあるのではないのかということを述べられていたと記憶してございます。
　以上のような両法案のそれぞれの立場からの歩み寄りが頂点に達したのが、平成十八年十二月十四日、その年最後の憲法調査特別委員会での、双方の提出者から示されました修正要綱とこれに基づく修正発言でございました。
　まず、自民・公明案の提出者を代表して船田元先生からは、憲法改正を要する問題及び憲法改正の対象となり得る問題についての国民投票制度に関し、その意義及び必要性の有無について、日本国憲法の採用する間接民主制との整合性の確保その他の観点から検討を加え、必要な措置を講ずる旨の検討条項を設けたいとの御発言がございました。
　他方、民主党案の提出者を代表して枝野幸男先生からは、国政における重要問題に係る案件というだけでは確かに広過ぎるかもしれないということを念頭に置かれつつ、憲法改正以外のこのような国政問題に係る国民投票については、現在、修文を検討中であるとされて、次の三つの案が提示されたのでございました。
　すなわち、Ａ案、国政問題に係る案件について一定の限定を付する、Ｂ案、その限定については、船田修正発言のとおり、憲法改正を要する問題及び憲法改正の対象となり得る問題に限定する、Ｃ案、憲法改正以外の国民投票法制の是非とその具体的制度設計については急がない、船田修正発言のとおり、検討条項とすることも考える、そのような三案でございました。
　ここに至って、両法案の最大の相違点について合意点が見えてきたのではないかという期待が一気に高まったのでございました。
　しかし、年が明けました平成十九年以降、さまざまな政治的あるいは政局的な環境の変化があり、両法案の一本化に関する合意に至らなかったことについては、昨年十一月十七日の本審査会における中山太郎先生の御報告で言及されているとおりでございます。
　しかし、このような両法案の提出者から述べられたそれぞれの修正発言は、誠実にその後法案化され、まず、自民、公明提出の併合修正案では、今ほど述べました船田先生の修正発言どおりの検討条項が設けられました。これが、現在の附則十二条そのものでございます。
　他方、民主党提出の全部修正案におきましても、枝野先生の修正発言のＡ案の線に即して、国民投票の対象範囲が限定されることになりました。
　すなわち、国政における重要な問題のうち、一つ、憲法改正の対象となり得る問題。例えば女性天皇問題などは、法律的には皇室典範の改正でも済むわけでございますけれども、これは憲法改正の対象ともなり得る問題である、そういうものでございます。
　二つ、統治機構に関する問題。例えば、これにつきましても、一院制の問題などは、むしろ国会議員の先生方からの発議を必ずしも期待し得ないのではないのか、そのような問題について、まず国民の意思、意向を聞くことが必要なのではないのか、そのようなことが想定されたものと推察されます。
　三つ、生命倫理に関する問題。このような問題は、政党政治を超えた、国会議員、国民の皆さんの死生観、倫理観に関する問題であり、まずは国民の意向を伺うべきではないのかといったことが考慮されたものであると推察されます。
　この三つを例示した上で、そのより具体的な内容については、国民投票の対象とするにふさわしい問題として別に法律で定めるというふうに、別法の検討に委ねられたのでございました。
　したがって、現在の附則十二条が直接に規定している検討対象範囲よりも、この民主党の全部修正案の想定されていた一般的国民投票の対象範囲の方がやや広い、あるいはやや広いかもしれないということになっているように存じます。
　なお、現在の附則第十二条の検討には、選挙権年齢などの十八歳への引き下げや公務員の政治的行為の制限に関する法制上の整備条項、いわゆる二つの宿題のような特段の期限は付されておりません。この三つ目の宿題については、特段の期限は付されておりません。
　しかし、民主党の最終的に御提出されました全部修正案におきましては、今申し述べました具体的な国民投票の対象範囲について別に定める法律、これも、二つの宿題と同様に、本法施行までに整備するもの、そのように規定されておりましたことを最後に付言申し上げます。
　以上、拙い御報告ではございましたが、本日の先生方の自由討議の素材を御提供させていただきました。
　御清聴ありがとうございました。