宮崎礼壹の発言 （我が国及び国際社会の平和安全法制に関する特別委員会）

○宮崎参考人　宮崎でございます。
　憲法九条のもとで集団的自衛権が限定的にせよ認められるものかについて、内閣法制局に長年勤務いたしました経緯、経験を踏まえて意見を申し上げたいと思います。
　集団的自衛権というのは、現政権も認めておられるとおり、自国が直接の武力攻撃を受けていないにもかかわらず、自国と密接な関係にあるという理由で、そのような他国に加えられた武力攻撃に対し、みずから武力をもってこれを阻止、排除する国際法上の権利であります。つまり、その本質は他国防衛なのでありまして、歴代の政府もそう理解し、そのように表明してまいりました。
　第二次世界大戦までの長い間、国家の自衛権といえば、自国への侵略行為を排除する権利、すなわち個別的自衛権のことでありました。これに対し、集団的自衛権という概念は、周知のとおり、第二次世界大戦後、国連憲章五十一条によって新たに登場した概念であります。これは、憲章二条四項のもとに、国際間の武力行使は原則違法、侵略者には安保理主導の国連軍が対処するとの理想を掲げましたものの、折からの冷戦で常任理事国の一致が得られにくくなったということを背景に、米国及び米州機構諸国のいわゆるチャプルテペック決議の圧力によって、安保理が必要な措置をとるまでの間の暫定的違法性阻却事由として、個別的自衛権と並べて、妥協的に規定されるに至ったものであります。
　自衛権という名前こそついておりますが、このように、それは本来の自国への直接の侵略の排除という意味の自衛の権利とは異質な概念です。かつまた、集団的自衛権は、各国間の評価の違いが対立している状況でも、同盟国と自称する国家による介入的武力行使を容認するものでありますため、恣意的で過剰な武力行使を招く危険をはらむものであります。したがいまして、国際法上の権利だという形式だけ見て、大急ぎで我が国も追いつかなければならないという性質のものなのか、私には根本的な疑問がございます。
　さて、政府は、戦後一貫して、集団的自衛権は、我が国も独立国としてこれを有していることは自明であるが、憲法九条のもとではその行使を認める余地がないと解してきました。
　政府の憲法解釈というのは、単なる説の一つではありませんで、各種法案の提出の際、あるいは毎年の防衛予算の承認を求める際などの都度、これがどの範囲で使われるものなのかということを政府が責任を持って説明するため、国会で累次表明してきたものであります。単なる法制局長官答弁などではありませんで、累次の総理答弁、あるいは閣議決定を経て出されます政府答弁書等においても表明されてきました。国会もまた、その説明を前提に、法律を制定し、予算を承認し等々の歴史を積み上げてきたものであります。
　その歴史は昭和四十七年から数えても四十数年に達し、今や、集団的自衛権行使が九条のもとでは認められないということは、我が国において確立した憲法解釈であると考えるべきであります。その政府自身がこれを覆す内容の法案を国会に提出するというのは、禁反言の法理にも反し、法的安定性をみずから破壊するものと言わなければなりません。
　ところで、政府は、今回の法案は全面的な集団的自衛権を解禁するものではない、そうであれば違憲でもあろうが、限定的な集団的自衛権を認めようとするものであるから従来の政府見解にも基本的には反するものではないと主張し、昭和三十四年の砂川判決や昭和四十七年十月の政府意見書をその根拠に持ち出しております。
　その主張は、要するに、憲法九条も最小限度の自衛の措置を否定するものではなく、集団的自衛権も自衛の措置なのだから、最小限度でさえあれば本来行使可能であった、ただ、当時としてはそこまでは必要な国際情勢ではなかったので、最小限度基準の当てはめの結果として集団的自衛権は最小限度の自衛権を超えると書いてあるにとどまるというふうにあります。
　しかし、これはとんでもない話であります。以下、やや詳しく述べることにいたします。
　まず、砂川判決でございます。
　そもそも、自国への侵略を排除する本来の国家の自衛権と集団的自衛権とは、先ほど述べたとおりはっきりと別物なのでありますから、裸で自衛権と言った場合、前者のみを指している場合が多いのであります。
　砂川判決は、自国の領土、領海を守り国民の生存を全うする最小限の個別的自衛権は九条のもとでも否定されず、したがって、その防衛力、すなわち我が国領土防衛の能力の不足、この不足というのは、砂川判決も述べておりますように、九条二項の戦力不保持からくる不足を補うために友好国の軍隊に駐留してもらうことも一見明白に憲法に違反するとは言えないというのがその趣旨、内容であります。防衛力の不足を何とかすると言っている文脈で、他国防衛たる集団的自衛権の話は入り込む余地はありません。四十七年政府意見書に至って九条解釈を砂川判決よりも絞り込んだのだという言い方がされることがありますが、それ自体が根拠を欠くと言うべきであります。
　次、四十七年政府意見書とはどういうものかであります。
　限定的な集団的自衛権なら合憲であり得るという主張は、まず、四十七年意見書の文言自体に反します。同意見書は、結論として、「したがつて、他国に加えられた武力攻撃を阻止することをその内容とするいわゆる集団的自衛権の行使は、憲法上許されないといわざるを得ない。」としているのでありまして、留保なしに論理的帰結として記述しています。どうしてこの文書を集団的自衛権容認の根拠として使えるのでありましょうか。
　文言に反するさらなる点を指摘します。
　同意見書は、九条も、我が国がみずからの存立を全うし国民が平和のうちに生存することまでを放棄していないことは明らかであるが、しかしながら、それは、あくまで外国の武力攻撃によって国民の生命、身体、幸福追求の権利が根底から覆されるという急迫不正の事態に対処するためのやむを得ない措置として初めて容認されるものであると指摘しています。
　この部分は、昨年七月一日の閣議決定にもそのとおり引用され、「この基本的な論理は、憲法第九条の下では今後とも維持されなければならない。」と言われています。
　この「外国の武力攻撃」とは何を指すかであります。外国とは相対的な概念でありますから、その後に「国民」とありますので、それとの関係において考えるしかありません。つまり、外国の我が国に対する武力攻撃によって我が国民のと読むしかないのであります。
　四十七年意見書と同趣旨を述べている平成十六年六月十八日答弁書というのがありまして、そこには、「外部からの武力攻撃によって国民の生命や身体が」と言っています。これは同じことなんですが、これを見れば、外部から我が国に向けてなされる武力攻撃のことだけを指していることはより明白でありましょう。
　ところが、現在の政府答弁は、四十七年意見書に我が国に対すると明白には書かれていないから、「外国の武力攻撃」とある表現には、我が国と密接な関係にある外国に対する武力攻撃も含むと読めると強弁して、いわゆる新三要件には四十七年見解との連続性があると主張しているわけですが、これは、いわば黒を白と言いくるめる類いと言うしかありません。同年意見書における集団的自衛権違憲との結論は、その文章構成自体からも論理の帰結として述べられているのであって、当時の状況のみに応じた、いわば臨時的な当てはめの結果などと解する余地は全くないと思います。
　さらに、四十七年政府意見書から、集団的自衛権の限定的容認の余地を読み取ろうというのは、前後の圧倒的な経緯に明らかに反します。
　まず、四十七年意見書がなぜ参議院決算委員会に提出されたのかのいきさつであります。
　これに先立つ同年五月と九月に、野党の水口委員という方が、当時の法制次長と法制局長官に対し、集団的自衛権についての論争を挑みました。これに対して当時の真田次長、吉国長官は、最高裁の砂川判決で自衛権が承認されておりますと紹介しつつ、ある他国が仮に我が国と連帯的関係にあったからといって、我が国自体が侵害を受けたわけでないにかかわらず、我が国が武力をもってこれに参加するということは、よもや憲法九条が許しているとは思えない、論理の帰結として、いわゆる集団的自衛権の権利は行使できない、これは政策論として申し上げているわけではなくて、法律論として申し上げているつもりと繰り返し答弁しました。
　それに対し、質問者から、それではその点明確に文書で回答願いたいとの要求があり、それに対して政府の回答として出されたのが、この四十七年政府意見書なのであります。だからこそ、その意見書は、冒頭に、政府は、従来から一貫して、いわゆる集団的自衛権を行使することは、憲法の容認する自衛の措置の限界を超えるものであって許されないとの立場に立っているが、これは次のような考え方に基づくものであるとの書き出しをもって始まっているのです。
　さて、四十七年見解の後について見ても、集団的自衛権は、論理的に、留保なしに憲法に違反するというのが政府の一貫した明示の立場でありました。一例だけ申し上げます。
　平成十六年六月、先ほど申しましたように、島聡議員という方から質問主意書が出され、政府から正式な答弁書が出されております。同議員は、ちょっと省略しますが、「場合を限局して」、限って「集団的自衛権の行使を認めるという解釈をとることはできないか。」と質問しているのですが、同答弁書は、先ほど述べたとおり、四十七年政府意見書とまさに同一の論理でこれを否定しているのであります。
　今回の法案は、昨年の閣議決定で決めた「我が国の存立が脅かされ、」云々を存立要件と称し、集団的自衛権の行使が限定的である歯どめだとしています。しかし、いわゆるホルムズ海峡の答弁や、米軍の存在が我が国の死活的利益であるとの外務大臣答弁を見れば、この要件が何らの歯どめになっていないことは既に明らかになっていると私は思います。
　最近、政府当局者は、自国を守るための集団的自衛権とそれ以外の集団的自衛権を分け、後者をフルスペックの集団的自衛権と称し、前者は合憲、後者は違憲と言っています。しかし、自国防衛と称して、攻撃を受けていないのに武力行使をするのは、違法とされる先制攻撃そのものであります。また、自国の利益とかかわりのない、あるいは希薄な集団的自衛権などというものがかつて主張されたことがあったでしょうか。どこの国も、自国の死活的な利益にかかわると称して集団的自衛権行使の軍を出しているのであります。
　かようなものだけをフルセット集団的自衛権と定義するなどは虚構であり、まして、四十七年政府意見書を含む累次の政府見解が違憲と言ってきたのはこのフルスペックの集団的自衛権のことであったなどというのは、歴史を甚だしく歪曲するばかりか、仮にそうであるならば、従来の政府解釈を変更したというみずからの言明との矛盾も来すものであります。
　以上、集団的自衛権の行使容認は、限定的と称するものを含めて、従来の政府見解とは相入れないものであって、これを内容とする今回の法案部分は、憲法九条に違反し、速やかに撤回されるべきものであることを述べました。
　法案のその余の部分については、直ちに憲法に抵触するとは私は考えるものではありませんが、一つ、他国の治安維持に自衛隊を投入し、他国軍からの要請に応じた駆けつけ警護と任務遂行妨害を排除するための武器使用を追加している部分は、停戦合意が崩れればたちまち深刻な混乱を招き、結果的に憲法違反の武力行使に至るおそれが大きいと憂慮いたしますし、二つ、改正自衛隊法九十五条の二で米国の武器等を自衛隊が防護する規定も、我が国の防衛力を構成する重要な物的手段だとの評価に重大な疑問があり、また、事前の回避義務、それから事後追撃禁止の条件を米軍自体に約束させるという前提でなければ、その自衛隊、自衛官による防護は、容易に違憲の武力行使に至るおそれがあると考えます。
　以上でございます。（拍手）