大塚直の発言 （環境委員会）

○大塚参考人　早稲田大学の大塚でございます。
　本日は、水俣条約の国内法対応について、十五分お話しさせていただきたいと思います。
　私の調査審議への関与につきましては、ペーパーの方に記したとおりでございます。お手元のパワーポイントの資料と文章で書いたペーパーと、両方を御参照いただければ幸いでございます。
　パワーポイントの方を中心にお話ししていきたいと思います。
　時間の関係で、水俣条約の背景とか我が国の状況、水俣条約の概要につきましては省略いたしまして、まず、新法案及び大気汚染防止法改正案を条約との関係で概観したいと思います。
　スライドの七を御参照ください。
　国内法化の主要点のまず一、水銀の供給源及び貿易についてでございます。
　水銀の供給源につきましては、条約上、締約国は、新規の水銀の一次採掘の即時禁止、既存の水銀の一次採掘の十五年以内の禁止をするように努めるとしています。
　新法案におきましては、新規、既存を問わずに水銀鉱の採掘を禁止するとしておりまして、条約よりも厳しい対応をしています。
　次に、貿易でございます。
　水俣条約におきましては、条約上認められた用途への使用等を除き、金属水銀の輸出を原則禁止し、かつ輸入国側の事前同意を条件とするなど、厳しい規制を課しています。しかし、水銀化合物は当面規定をしないとしています。
　次に、我が国の現在の状況でございますが、我が国では従来、年に七十から八十トンの金属水銀を輸出してまいりました。しかし、その多くは非鉄金属製錬の際のスラッジ、汚泥由来でございまして、リサイクルされた水銀である点に特色がございます。
　条約に対する国内担保措置といたしましては、条約の締結による輸出の制限につきましては、外為法による措置、政省令改正で確保される予定でございます。
　今までの中環審の答申に基づく政省令の改正の整理といたしましては、輸出については原則禁止といたしまして、四つの点を、条約よりも厳しい対応を考えています。
　一つは、最終用途がＡＳＧＭと呼ばれる零細及び小規模の金採掘のものにつきましては全面禁止とすること、二つ目に、特定の水銀化合物についても輸出の原則禁止とすること、三つ目に、事前に最終使用者とか最終用途が確認できるものに限って承認すること、四つ目に、輸出後は事後確認を実施するということ、以上の四つの点におきまして、条約よりも厳しい対応がなされることを想定しております。
　また、非締約国からの輸入につきましては、条約と同様に、条約上許可されない供給源からのものである場合には承認しないこととなります。
　次に、国内法化の主要点の二つ目でございますけれども、水銀添加製品についてでございます。
　条約におきましては、附属書Ａで、一定の水銀添加製品の段階的な廃止期限を設けまして、製造及び輸出入の禁止を規定しております。二つ目に、これらの製品が最終製品に組み込まれることを防止するための措置をとることとしています。三つ目に、条約発効時に知られていない新用途の水銀添加製品の製造、流通の抑制措置についても規定しております。
　我が国におきましては、現状については国内法令は基本的に存在しないという状況でございます。
　そこで、新法案において国内担保措置をとることを考えているわけでございますけれども、以上の三つの点について、新法案で対処するということが想定されています。
　まず第一点につきましては、特定水銀使用製品の製造を原則禁止といたします。さらに、製品の実態とか流通の実態等を踏まえて、条約以上の深掘りとか規制時期の前倒しも検討されることとなりますが、これは政令で考えることが想定されると思われます。
　この点につきましては、規制の深掘り等が困難な場合におきましても、水銀含有の有無を表示することによって、消費者の商品選択の際に認識できるようにすることによって、市場において水銀使用製品を減らしていくというインセンティブを与えるということが重要であると考えられます。
　次に、二つ目の組み込み製品への組み込みの禁止につきましては、条約の国内法化のための規定が必要となります。
　三つ目に、条約発効時に知られていない新用途の水銀使用製品の製造及び流通の抑制につきましては、人の健康の保護、生活環境の保全に寄与する場合を除きまして、製造、販売をしてはならないとする基本原則が採用されます。
　さらに、条約を超える対応として、四つ目に、水銀使用製品の適正な回収のための各主体の責務として、市町村は廃水銀使用製品の適正な回収に必要な措置を講じまして、事業者は水銀使用の表示等の情報を消費者に提供するなどの、各主体の役割が規定されています。
　次に、国内担保措置としての外為法による措置について申し上げます。
　特定水銀使用製品の輸出入の規制が行われ、また、ほかの製品に組み込まれた水銀使用製品の輸出入も規制されます。これにつきましては、内外の無差別の原則がとられます。今後、途上国からの輸入品につきまして、水銀使用製品輸入禁止をする必要があるということと、それから試買調査等が行われることがあることなどを指摘しておきたいと思います。
　次に、主要点の三についてでございます。大気への排出についてでございます。これにつきましては、主に大気汚染防止法の一部を改正する法律案が関係いたします。
　条約におきましては、附属書に掲げる五つの種類の施設からの水銀の大気への排出を規制するための措置をとることとするとともに、排出に関する目録の作成、維持を求めています。
　我が国におきましては、現在、水銀は、大気汚染防止法に定める有害大気汚染物質の優先取り組み物質として指定されておりまして、事業者には排出状況の把握と排出抑制が求められています。また、環境省は、水銀の排出目録を作成、公表しています。
　しかし、このような自主的な排出抑制の責務に基づく現在の対応におきましては、遵守義務も適合命令もないという状況でございますので、条約締結後も維持するということは難しいと思われます。
　そこで、国内担保措置といたしまして、大気汚染防止法改正に基づく措置といたしまして、水銀排出施設の設置の届け出の義務、排出基準の遵守義務を、新規、既存の施設を問わずに課することとし、排出基準違反に対しては、必要に応じて改善勧告、改善命令を発出できるとし、さらに、水銀排出者に対して、水銀濃度の測定、記録、保存を義務づけるということとしています。
　また、五種類の施設以外につきましても、大気汚染防止法改正案では、水銀等の排出量が相当程度である施設については、排出抑制のための自主的な取り組みを求めています。
　次に、新法案による措置といたしましては、条約の八条７が目録の作成を要請しておりますので、排出に関する目録を新法に基づく計画において定めるということが想定されています。
　次に、主要点の四でございます。水銀廃棄物以外の水銀の環境上適正な暫定保管についてでございます。
　水俣条約は、水銀廃棄物の定義には該当しない一定の水銀及び水銀化合物につきまして、条約によって認められる用途のための暫定的保管が環境上適正な方法で行われることを確保するための措置をとることとしています。
　我が国の状況といたしましては、国内では、廃棄物からの水銀回収事業者が一社、年間約五十トンの水銀を保管しておりますが、それ以外は、水銀使用製品製造事業者を中心といたしまして、数十キロから一トン未満程度の比較的少量の保管がなされている状況にございます。
　また、水銀の取り扱いや保管につきましては、条約の定める措置を規定する国内法令はないという状況にございます。
　そこで、国内担保措置としては、新法案が関係いたします。
　暫定保管につきましては、毒物劇物取締法と類似した管理指針を置きまして、保管状況の報告を求めるということが考えられます。
　新法案におきましては、暫定保管を貯蔵という言葉であらわし、まず第一に、国は、水銀等の貯蔵に係る環境汚染を防止するための技術指針を定めて、必要に応じて事業者に対して勧告をする、さらに、第二に、定期的に貯蔵状況等を国に報告するということにしております。
　次に、主要点の五に移りたいと思います。水銀廃棄物についてでございます。
　条約は、水銀廃棄物を環境上適正な方法で管理することなどを定めています。
　我が国の現状といたしましては、従来は、水銀を含む汚泥、燃え殻などは、管理型最終処分場か遮断型最終処分場で処分されておりまして、金属水銀は貴重な資源として利用されてきました。
　ここで注意を必要とするのは、水俣条約上の水銀廃棄物は、バーゼル条約の定義が使用されていますので、有価物も無価物も含む概念であるということでございます。これに対しまして、基本的には無価物だけである我が国の廃棄物処理法の廃棄物概念と比較しますと、バーゼル条約の定義におきましては、我が国の廃棄物処理法の廃棄物概念よりも広く、廃棄物処理法上の廃棄物以外に、バーゼル廃棄物も含むということでございます。
　お手元の図の方を御参照いただけるとありがたいと思います。スライドの三十でございます。
　この赤で囲ってあるところが今回の水俣条約あるいはバーゼル条約に言う廃棄物でございますけれども、我が国における廃棄物処理法上の廃棄物は、その下の青のところだけが廃棄物処理法上の廃棄物になっているということでございます。
　水俣条約を締結いたしますと、水銀の使用用途等が制限されることに伴いまして、市況によっては金属水銀等の有価性が失われていくということが予想されます。したがって、国内におきましては、金属水銀等についてもすき間のない対応を検討する必要が生じます。
　そこで、国内担保措置でございますけれども、新法案におきまして水銀含有再生資源というものを考えていくことになります。
　条約上は水銀廃棄物でございますけれども、廃棄物処理法上の廃棄物ではないというものにつきまして、水銀含有再生資源という名称をつけて、新法案は二つの対応を考えています。
　一つは、国が、その管理に係る環境汚染を防止するための技術指針を定めて、必要に応じて勧告をするということでございます。二つ目は、水銀含有再生資源を管理する者は、定期的に管理状況を国に報告するということでございます。
　このような対応は、先ほどの暫定保管、貯蔵に関する対応と同様でございます。
　ここで言います水銀含有再生資源というのは、具体的には、非鉄金属製錬由来のスラッジ等が想定されています。
　もっとも、水銀廃棄物の管理に関する要件につきましては、条約締約国会議で附属書を今後採択することになっておりますので、この点の規制は将来的には改正が必要となる可能性もあると思われます。
　もう一つは、廃棄物処理法上の水銀廃棄物についての国内担保措置でございます。
　具体的には、廃金属水銀等の処理が国内担保措置として重要になってまいります。
　廃金属水銀等は、現在有価でございますけれども、条約締結後徐々に有価性を失っていくということが考えられますので、廃棄物として扱われる場合には、特別管理一般廃棄物または特別管理産業廃棄物として指定することが必要となってまいります。
　さらに、水銀を含む汚泥等の水銀汚染物の管理につきましては、環境上より適正な管理を確実にするための措置といたしまして、これを水銀含有産業廃棄物として指定し、また、特定の施設から排出される高濃度の水銀汚染物につきましては、水銀の回収を義務づけるということが考えられます。
　もう一つ、水銀添加廃製品の管理につきましても、環境上のより適正な管理を確実にするために、やはり水銀含有産業廃棄物として指定するということが考えられます。
　次に、主要点の六でございますけれども、条約は、条約義務履行のための実施計画を作成、実行することができるとしています。
　その国内担保のために、新法案は、国は、水銀等による環境汚染の防止に関する計画を策定するということとしています。
　以上が、条約と法案の関係についての概観でございます。
　これらの法案を簡単に評価し、若干の課題を述べたいと思います。
　この水俣条約の特色といたしまして、水銀及び水銀廃棄物の産出、貿易、使用、大気・水質・土壌への放出、廃棄、暫定保管という、そのライフサイクルにわたる包括的なアプローチが採用されているということが挙げられます。
　今回の新法案及び大気汚染防止法の改正案は、これに対処するものでございますけれども、単に条約の要請を担保するだけでなく、それを超える部分を相当数備えている点に特色がございます。
　スライドの三十九、四十に挙げたのが、条約を超えた対応を想定している点でございます。
　このような、条約を超える対応をすることに関しましては、我が国が水俣病を経験して、世界の水俣病発生防止のリーダーシップを発揮すべきこと、我が国の国民性として魚をよく食べることなどから説明ができます。水俣条約という名を冠した条約の国内法化に恥じない対応をしていると言ってよいと思われます。
　では、今後の課題として何があるでしょうか。
　直ちに行うべきことといたしましては、条約締結後に、実施計画を早急に立てて、各環境媒体だけでなく、原料とか製品とか廃棄物、環境媒体間の水銀等の移動を含めた計画を打ち出すこと、家庭から排出される体温計とか血圧計の効果的な回収方法、処理体制を自治体が事業者と連携しつつ構築し、国がこれを支援すること、それから、金属水銀の安定化のために金属水銀の硫化施設を設置することなどが挙げられると思います。
　さらに、廃金属水銀等の処理体制とか長期的なモニタリングに関しまして、廃棄物処理法に基づいて、まずは排出事業者において適切に管理することが重要でございますけれども、その長期的な管理のために、国を含めた関係者の適切な役割分担を検討するということが必要であると思います。
　最後に、新法案に関連する点といたしまして、環境法全般との関係で問題となることを一点だけ指摘しておきたいと思います。
　２のところに挙げましたように、我が国の廃棄物処理法上の廃棄物の定義は、国際的な廃棄物の定義と異なっております。そこで水銀含有再生資源というのは、条約上は水銀廃棄物に該当するわけでございます。
　この水銀含有再生資源は、現在は有価での取引が行われているとしても、今後、水銀の市場価値が低落していくことなどによって、廃棄物処理法上の廃棄物により近づくことが予想されます。
　そうした中で、水銀含有再生資源に対する規律は、水銀等の貯蔵に対する規律に近づけるのではなくて、廃棄物処理法上の水銀廃棄物に近づけるべきではないか、その方が国際的な廃棄物の定義を重視していることになるし、事柄の性質上も適切ではないかということを申し上げておきたいと思います。
　以上で私のお話を終わらせていただきたいと思います。どうもありがとうございました。（拍手）