山地憲治の発言 （経済産業委員会）

○参考人（山地憲治君）　山地でございます。
　お手元に一枚紙の資料ですけど、再エネ特措法改正案についてというタイトルで私の名前の資料が配られていると思いますので、それを使いながら説明させていただきます。
　まず、固定価格買取り制度、フィードインタリフでＦＩＴと呼ばれていますが、ＦＩＴの政策的位置付けについて確認したいと思います。
　ＦＩＴとは、生産する電気の価値よりも高い価格で買い取って、再エネ電源への投資を促進するというものであります。
　これは非常に有効な政策手段でありますが、劇薬とも言われます。ということは、導入促進効果は非常に高いのですが、副作用、ここに書きましたように、後でちょっと申し上げますが、賦課金を通した国民負担、それから系統安定化対策等でありますが、これらも非常に大きいと。
　一方、表現はどうかと思いながら書いたんですが、負担は賦課金として薄く、まあ一部減免がありますが、広く電力消費者にキロワットアワーの消費量当たり均等に配分されます。これ、大きな抵抗勢力がないという私の表現にしました。つまり、皆さんが薄く分担する。ということは、補助金と異なり税金を使わない。これは私、記憶にあるんですが、この特措法ができたときの当時、菅首相が税金を一円も使わずに再エネ促進ができるという表現を取られましたが、そうなんですけど、実は税金とほぼ同じような課徴金が掛かっているということなんです。
　もう一つ重要なこと、この以前にＲＰＳという再エネの調達量を義務付ける制度があったんです。それが導入されていた、それはＲＰＳなんですが。そのＲＰＳと異なって、電力会社の直接負担は回避可能費用、これも後で少し申し上げようと思いますが、その電気の価値分である。買取り価格は高く設定されているんですが、電気の価値である回避可能費用を上回る分は賦課金として消費者が均等に分担する、こういう仕組みなものですから、電力会社にも過大な負担は掛からない。ＲＰＳは電力会社に負担が掛かっていたわけです。そういう意味では、ある意味政治的に通りやすかったかなと思います。
　ただ、問題は、先ほどの劇薬というところでも言いましたが、もう一つ非常に大事なことで、導入量の制御が利かないわけです。これは、利かないわけでもないんですけど、我が国の今の制度では利かない。これは、我が国のＦＩＴ法では、再生可能エネルギーを種類別、規模別に区分して、それぞれに原価、効率的に供給を行った場合、通常要する費用と書かれていますが、その原価に利潤を加えて買取り価格を決める。つまり、どの電源も要するに採算が合うわけです。そうすると、結局、リードタイムの短い太陽光が先行していくということになってなかなか止められない。
　最後ですけど、これはちょっとやや理論的なんですが、再生可能エネルギーの種類を問わず均一の価格で買い取るという制度であれば、ＦＩＴも理論的には実はＲＰＳと同じになります。ここはこういう場ですから説明しませんが、これは数理計画法でいう双対理論というものにベースがある。
　実は、これをわざわざここで書きましたのは、私、ちょうど二〇一一年の三月十一日、震災当日の午前中にＦＩＴ法案の閣議決定が行われて、それは審議会案に基づくものだったんですが、その審議会の審議に関与させていただきました。そのときには、先行している余剰買取り以外のものについては基本的には均一価格で買い取るという制度提案をしました、審議会として。私はその背景には、私の頭の中には少なくともこの理論があったということです。ところが、実際には国会での審議によって種類別、規模別に原価プラス利潤ということになって、コントロールが非常に利きにくくなった。ある意味、私は、買取り価格は政策的な変数であって、入り過ぎれば下げてやる、なかなか入らなかったら高く買ってやる、しかも、同じにしておけば再生可能エネルギーの中で安いものから順番に入っていくだろう、そういう考えだったということでございます。これは背景でございますが。
　今、じゃ、どういう課題に直面しているか、それで今度のＦＩＴ法改正でどう対応しているか、それから今度の改正が行われてもまだ残る課題は何か、そういうことを申し上げたいと思います。
　まず、直面する問題。いろいろあるんですけど、非常に簡潔に書かせていただきました。
　先ほども少し申し上げましたが、ＦＩＴによって非常に再生可能エネルギーの電源導入増えましたが、専ら太陽光、しかも十キロワット以上ということなのでメガと言いにくいんですが、いわゆる俗に言うメガソーラーであります。これの買取り、幾らで買い取りますよ、メガソーラーの場合は二十年間ですが、その買取り価格は設備認定によって買い取られる権利を取得できるんですが、その認定された設備量が非常に過大になっている。八千万キロワット近くになっている。
　それから、これは二年前の二〇一四年の秋に九州電力で顕在化したわけですが、自然変動電源ということもありますが、それ以外でも電源を系統に接続するには接続可能な容量があります。つまり、系統接続容量があるわけですが、これほどの設備認定があって、それぞれが電力会社に接続申込みをしてくると容量不足が起こってくる、あるいは九州電力管内の中でのピークの需要よりも更に上回るような電源の系統接続申込みがあるということが顕在化したということですね。
　それと、やっぱり国民負担。先ほどの賦課金の方でいいますと、当初はたしか、私は、二〇一一年の国会審議のときの議論では賦課金のところにもある程度の上限の目安という議論があって、年間五千億円程度という議論をしたと伺っておるんですけれども、昨年度、二〇一五年度で賦課金レベルで一兆三千億円とかそういうオーダーで、買取り総額でいうと一兆八千億円ぐらい。これは見込みで賦課金のレートを決めますので、取りこぼしがあったりすると翌年度に取り返すというような形で調整していくわけですけれども、いずれも賦課金は年々倍増するような勢いで、今や一兆円を超える。一兆円を超える政策、対策というのは物すごく高い費用だと思うんですけれども、それが広く薄く国民が負担している。これは、しかもこのままでは急速に拡大する。今の八千万キロワット程度の設備認定を受けたものが全部普及すると、これが二兆七千億とかという試算ももう一年以上前にございました。やっぱりこれにどう対応するかということが根本問題。
　それで、二番目に、ＦＩＴ法改正前の対応ということがあります。現在の法律の下でも打てる対応はだんだん打ってきました。私は新エネルギー小委員会の委員長というのも務めておりまして、そこでいろいろ審議して対応してきたわけですが。
　一つは、設備認定済みの設備でもなかなか運転開始しないものがある。太陽電池のようにパネルコストが急速に下がる段階においては、初期の原価でもって認定されたものが後から運開すると、安いものを調達できますから利益が増えてしまうわけですね。それはやはりちょっと問題だろうということで、いろいろなぜ遅れているのかという聴聞等を経済産業省の方でかけていただいて、非常に悪質なものについては認定取消しとか、あるいは、設備を変更するとなると変更時点で再認定して、その時点の買取り価格を適用するというような対応を打ちました。
　それから、先ほど申し上げた九州電力の系統接続容量不足の問題に対しては、自然変動電源、太陽光と風力ですが、出力制御ということをあらかじめ組み込んではいたわけですけど、それは五百キロワット以上の事業者に対して年間三十日以内ということだったんですが、これを、なかなか接続容量不足のところに関しては五百キロワット以下、それから三十日というのを時間帯ごとに調整できる、それから、特に逼迫しているところは指定電気事業者ということで、三十日ルールを時間対応したものについてもそれを超えて無償で出力制御ができるようにした。
　それから、回避可能費用を卸市場価格に連動というのは、先ほど言ったように、今小売事業者が買い取っているわけですけれども、小売事業者自体は高く買い取りますけれども、実は賦課金からの交付金によって自らが負担するのは回避可能費用だけということになります。回避可能費用の仕組みは一般電気事業者の変動費がベースになっていたわけですが。それと、一方、現在、卸市場が活性化している、卸市場があるんですが、卸市場の方が回避可能費用より、つまり買い取った電気事業者の負担よりも高いケースがあると、そちらに、卸市場に転売するともうかるわけですよね。実際そういうことが行われていたということでありまして、これは非常に問題がある。これを不当な裁定取引と言うと。したがって、回避可能費用を卸市場に連動させるということの対応を取りましたが、いずれも経過措置付きでやっておるものですから、なかなかすっきりした対応にはなっていない。
　それから、効率的な供給コストということに今でも原価はなっているわけですが、特に今年度の太陽光発電、メガソーラーは二十四円キロワットアワー当たりにしましたが、要するに、コストデータは取っているんですが、中でも安い方、トップランナーに近い方を使うということをやってきた。しかし、やはり今直面している問題に対する対応としては不十分なので今回ＦＩＴ法改正ということでございます。
　これについては、既に十分説明があると思いますので繰り返しになるかと思いますが、よく五項目。
　一つは、今申し上げたことに関係ある未稼働案件、太陽光が多いですが、それの新認定制度。つまり、今までは設備認定というのは系統接続を申込みをした段階に大体やっていたわけですけれども、今度は系統接続契約ということを設備認定の要件化することができるようにする。そういうことで不良の案件を差し替えていく。つまり、初期のまだ運転していないのは四十円とか高い価格ですから、これを差し替えるだけでも、現在の二十四円に差し替えると、国民負担は減るわけですし、なかなか運開しないものは認定取消しにすることができる。
　それから、今までは投資促進だったんですが、今後は適切な事業実施ということで、点検とか保守を法制化していくとか、あるいは景観とか、この前の洪水のときもそうでしたが、安全上の問題がいろいろ浮かんできたので、そういうことに対する配慮も促す仕組みを入れる。
　それから、並んで重要なことは、よりコスト効率的な導入促進を図って賦課金を少なくしていく。これは、中長期的な買取り価格目標を提示するということもありますが、大きいものについては入札制という制度を取り入れることができるようにする。また、減免についても、今八割減免というようなことで、ある意味一律のルールなんですけど、やっぱり省エネとか国際競争力というのを念頭にそういう減免が行われているので、その運用を厳正化していく。
　あと、リードタイムの長い電源ですね。今までは太陽電池に問題があったんですけど、一方、地熱とか中小水力とか、あるいはバイオマスとか時間が掛かるもの、風力もそうですけれども、そういうものについては、今は翌年度の買取り価格を調達価格等算定委員会で決めるわけですが、三—五年とは法律には書いてありません、数年先かもしれませんが、三—五年程度先の認定案件の買取り価格も提示するようにする。
　それからもう一つは、電力システム改革の活用で、先ほどの不当な裁定取引の防止ということもありますが、買取り義務者を小売事業者から一般送配電事業者に変更する。広域調整もやりやすいし、インバランス精算についてもより易しくなる。
　ただ、まだ私は少し、これでは十分ではないと考えております。
　幾つかあるんですが、ちょっと順不同で思い付いたまま書いたんですが、法改正後も残る課題としては、一つは、自然変動電源対策はやっぱりこのままではまだ難しかろうと。キロワット調整力ってありましたけれども、今、一般送配電事業者が買い取った電気は基本的には卸市場に出すという仕組みを考えているんですが、ヨーロッパのケース考えると、卸市場がすごく実は価格が下がっていってマイナスプライスになったりする。そうすると、今、火力が自然変動電源の調整をやっているんですけれども、動かない火力を、設備を持っておくインセンティブがないんですね。そうすると、容量メカニズムとか、こういうものを入れないといけない。
　それから、余り知られていないですけど、高調波対策というのは、太陽光とか風力というのは、風力の一部は回転機の場合もあるんですけれども、大体インバーターを介して整形して交流に変えるわけですけど、インバーターで交流に整形すると高調波成分が出るんですよ。普通、回転機の発電機であればきれいなサインカーブになるんですが、高調波成分が出てそれが電力の品質を落とすということが今ちょっと出始めている。いろいろありますので、ここのところの対応。
　それから、系統接続枠。これ九州電力のときに非常によく分かったんですけれども、ピークキロワットより余計系統接続が大変だというのは直感にも分かるんですけど、それ以外にも、実はいろいろ連系線容量の運用とかいろいろなものがあります。これについては、今度、システム改革第一弾の広域機関が発足したので、そこで調整ルールをやっているところですが、公平性も考えて今後やっていく必要がある。
　それから、買取り費用総額の上限の下でエネルギーミックス目標を決めたんですが、本当にあのミックス目標を達成できるのか。ちょっとこれはアバウトな課題ですが。
　それと、分散電源とかディマンドリスポンスとか蓄エネとか、需要側の資源をうまく活用して自然変動電源の調整を図っていくのが大事。
　それから、一番大事なのは実はここで、ＦＩＴはいつか卒業しなきゃいけないわけです。自立電源化する道筋がまだできていない。このためには、太陽光の電気の価値というのが本当にどれぐらいあるのか。これ、今もう九州電力ぐらい入ってきますと、実は太陽光が供給する以外の電気の需要というのは夕方がピークになって、もう太陽光が幾ら入ってもそのピーク削れません。そうすると、設備を代替する効果はなくなるし、卸市場の中で昼間のいっぱい安い電気が出てくると卸市場自体が下がるので、太陽光の電気の価値自体を下げる。やっぱりその部分がどうやっていくかが問題。
　あとは、やっぱり電力需給。私、これ、今回のことを考えていろんな一般の人とも話していると、よく分かっていただいていないんですね。地産地消というのはいい場合もあるんだけど、電気の場合に問題もある。ＦＩＴ電気という電源表示するんだけど、実はＦＩＴ電気の環境価値はみんなが既に負担している。皆さん既に環境にいい行動をしているんだけど、ＦＩＴ電気を買うことで何かいい貢献ができているようなちょっと誤解を与えている。この辺りのところも問題。
　最後に、技術革新というのが大事であって、それへのインセンティブというのも考えなきゃいけない。
　限られた時間で少し早口になりましたが、以上でございます。