浅野善治の発言 （憲法審査会）

○参考人（浅野善治君）　大東文化大学の浅野でございます。
　本日は、お招きいただきまして誠にありがとうございます。
　本日のテーマ「二院制」の参議院、衆議院との関係、あるいは参議院として重視すべき役割ということになっておりますが、二院制の検討ということになりますと、通常、諸外国の議会との比較を行うというのが一般的でございます。ただ、諸外国と申しましても、連邦制の国もあるわけでして、また、人民が革命により権力を奪い取って人民議会を形成した、そういうような国もあるわけでございます。そういったことからしますと、それぞれの国の歴史的、文化的な背景の中で最も適切な議会が選ばれているということでございまして、まず、我が国と比較をするといたしましても、単純に比較をすることはできないんだということについては、これは注意が必要かなというふうに思います。
　そういうことですから、二院制を検討するに当たりましても、我が国におけるある意味国づくりの意思決定というものがどのような歴史的、文化的な背景、土壌の中で行われてきたかということ、それから、日本人の国民性というものがそれにどういうような影響を与えているのかということ、こういったことをしっかり認識をした上で二院制を検討していく、そういったことが重要ではないかというふうに思っております。
　そういうことを前提といたしまして、日本国憲法における統治の機構というものを少し見ていきたいというふうに思います。
　我が国に議会制が入ってまいりますのは明治になってからということになりますが、明治時代の議会というのは、民選議院、公選による衆議院というものと、それから、まだ貴族制度がございましたので、勅任制による貴族院というもの、こういう二つの院が対等な権限を持って意思を決定をする、こういうような構造に実はなっていたわけでございます。特にその貴族院というものに対して大きな意味合いを持たせている、そういうような議会だったのではないかというふうに思います。
　そういう中で、日本が第二次世界大戦で敗戦をいたしまして、それまでの国家体制というものを大きな変革を求められるということになるわけですけれども、その中で、連合国といいますか、アメリカといいますか、から徹底した民主的な国家運営というものが求められてくる、こういう形になるわけでございます。その中で、国民に責任を負う公選議員による議会というもの、これを国権の最高機関として位置付ける、そしてまた、議院内閣制を採用する、議会に対して責任を負う政府というものが議会の意思決定に従い国家を運営をする、こういう姿というものが描かれたわけでございます。
　その中で、連合国側からは、そういった議会というものは民選による一院、これで十分であるというように考えたわけですけれども、日本国側としては、そういう明治時代からの流れもありますし、二院制というものを維持しようとしたわけですね。そこの中で勅任制というものができないとすれば、職能代表あるいは地域代表というようなことを入れて、民選議院とは別の第二院というものを設けていこうというようなことを考えていたわけです。
　それで、権限についても民選議院よりある程度劣ってもいいから二院制をというような主張をするわけですけれども、結局はそれが認められないという形になるわけです。議会は、それまでのような勅任制によるという議院というものは一切認められない、それから、日本側の主張する職能代表、地域代表というものも、これを認めない。二院制ということだとすれば、共に民選の議院であるならばという形で現在の形に落ち着いていくということになるわけです。
　そういったことからしますと、日本国憲法の中での議会というものについては、共に公選の議員により構成される、組織されるところの二院というものがそこで生まれてくるわけです。共に国民が選挙によって選出した議員によって組織されるということになりますから、ある意味その民主的な正当性というものは同等だというように考えられるわけです。
　そうすると、衆議院と参議院の権限ということに問題が移りますが、衆議院と参議院の権限というものをどのように整理をするかということになるかと思います。そうすると、同じように共に公選議員によってある意味民主的な正当性が同等である議院というものをどのように特色付けるかというところになるわけですけれども、そういったことの中で、衆議院の優越というようなことが言われたりするわけですが、衆議院、参議院、それぞれの特色というものを持たせていくということになるわけです。
　ただ、この二つの議院ですけれども、立法については、原則として両議院で可決したときに法律になるというようになっております。ある一定の再議決というものが認められていますが、原則としては参議院の議決というものを経ないと法律ができないという形になっておりますし、内閣が議会に対して責任を負うということになっておりますが、これも内閣は国会に対して連帯して責任を負うということになっておりまして、衆議院、参議院共にその責任を負っているということになるわけですから、そういったことからしますと、日本国憲法上の衆議院、参議院の権限は原則として同等と考えているというようにまず考えていいのではないかというふうに思います。これが、共に公選議員で組織をしているということの民主的正当性ということからしましても、衆議院の優越ということがよく言われるわけですが、日本国憲法上の衆議院と参議院の権限は原則として同等なんだというようにまず意識をする必要があるんではないかというように思います。
　ただ、衆議院の優越ということでよく知られているように、一定のものについて衆議院の意思が優先するというようなことが認められているわけですが、これは、じゃ、一体どういうことなのかということになりますが、国会というのが二院で構成されているわけですから、当然、ある院ともう一つの院が意思が異なるということが生じてくるわけです。そうした場合に、では、どういう意思を国会全体の意思にするのかということは当然ある意味での調整が必要になろうかというように思います。その調整の中で、一定の場合に衆議院の意思を国会の意思とするんだというところで衆議院の特色を表しているというのが今の衆議院の優越と言われていることではないかというように思います。
　それでは、どういう特色を衆議院に持たせているかということになるわけですけれども、一言で言うならば、これは内閣との協働ということではないかというように思います。
　議院内閣制を取る国会の権限として、内閣を組織する内閣総理大臣の指名権というものを持っています。ただ、これは衆議院の権限ではなく国会の指名ということになっております。ですから、もちろん参議院も内閣総理大臣の指名を行うわけです。
　衆議院と参議院の指名の意思が異なった場合、この場合においても、すぐに衆議院の意思を国会の意思とするということではなく、両院協議会を開いて調整をするということを求めているわけです。ですから、そういったことからすると、参議院の意思というものも十分含まれて実は国会の意思が決まっているんだということになるわけですけれども、調整が付かない場合には衆議院の意思を国会の意思とするというように決めているわけです。憲法の規定でも、衆参の意思が異なった場合に、衆議院の意思によるというような規定をしているわけではなくて、衆議院の意思を国会の意思とするというように決めているわけでして、それはやはり国会が指名をしているんだという位置付けを取っているわけです。
　ただ、こういうふうに衆参の両議院の意思が異なった場合に衆議院の意思に従うということにしておりますから、そういう意味では、政権の創設といいましょうか、政権をつくり出すことというものは衆議院の意思に必ず従った内閣ができるということになるわけです。ですから、そういったことからすると、内閣の意思が衆議院と離れた場合ということについては、衆議院に内閣の不信任議決権というものを認めているということがその裏返しとして出てくるのではないかというように思います。
　衆議院が不信任議決をした場合について、内閣が衆議院を解散したとしても、解散後の国会が開かれるときに内閣は総辞職をするということになっておりますから、内閣不信任の議決を受けたときというのは内閣は存続することができないということになるわけです。ただ、次の内閣をどういう形で指名をするかといったときに、不信任議決をした衆議院がまた議決をするのか、あるいは衆議院というものに国民の意思を問い直して新たな衆議院を構成して内閣総理大臣の指名を行わせるかという、そういう選択をするというのが衆議院の解散ということの意味付けということになろうかと思います。ですから、そういった意味で、衆議院の意思に絶対的に従う政権が創設される、つくり出されるということの中で、衆議院の内閣不信任議決権あるいは衆議院の解散という制度がそこに認められてくるというように思うわけです。
　こういった衆議院の特色というものは、衆議院の政権をつくり出すというだけではなくて、政権を運営していく面にも表れてくると思っております。
　それはどういうことかというと、内閣が編成権を持つ予算ですね、この予算審議ということについても、両議院の意思が異なった場合については衆議院の意思が優先をするという形の中で、政権の運営についても衆議院が協働するという特色を持たせているというように考えるわけです。
　内閣が外交上の権限を持っている条約の締結の承認ということについても、予算と同様に、政権が運営していくということの協働という形の中で衆議院の優越というものが認められていると。これが衆議院の特色として表れているところではないかと思います。
　さらに、議院内閣制を取っておりますから、法律案というものも、重要法案というのは、現在の状況もそうですが、内閣提出のものというのが中心になるということになるかと思います。そういったことの中で、法律案の議決についても、両議院の意思が異なった場合については、三分の二という高いハードルを設けておりますけれども、政権と協働する衆議院というものを優先させるという意味で再議決というものが認められている、そのように整理ができるのではないかというように思います。
　そうしてみますと、衆議院の特色というのは、政権との距離感が極めて近いというところ、これが日本の両議院の中の特に衆議院の特色といって強く考えられるところではないかと思います。
　それでは、じゃ、一方、参議院ですけれども、どのような特色を持っているかということになりますけれども、これも先ほど触れましたように、立法についても参議院の議決を必ず必要とするというのが原則ですし、それから、内閣の責任ということについても連帯して参議院に対しても責任を負っているということですので、衆議院と同等の権限を持っているということなのですけれども、では、参議院の特色は何かということになるわけですが、参議院と政権との関係ということからしますと、参議院の意思と異なる内閣総理大臣が誕生するということもあり得るということになりますし、内閣の編成する予算ということについても参議院の意思と異なる予算が執行されるということもあるわけです。そういったことからしますと、参議院には政権と必ずしも協働するということが期待されていないというのが一つの特色ではないかというように思います。
　そうすると、じゃ、参議院の特色は何かということになるわけですけれども、やはり継続性、安定性というところが参議院の最大の特色ではないかというように思います。
　まず、任期ですけれども、六年という非常に長い任期を定めております。それから、改選についても、半数の改選ということで、全体を一気に改選するのではなく半数ごとを改選するということになりますので、参議院の意思というのは、急激に変化をしない、あるいは急激に変化をさせないという、そういう特色があるというように思います。任期六年、半数改選ということになりますから、常に参議院の一定の意思というものが継続してそこに存在しているということになりますから、衆議院が解散した場合についての緊急集会というのも参議院の特色と併せて認めているということになるかと思います。
　このように考えてみますと、衆議院と参議院の特色ということから見ますと、政権との距離感というものが大きく異なってくるというのが一番大きな特色ではないかと思います。
　それでは、そういう衆議院と参議院に対して国会のどういう機能を求めていくか、権能を求めているかということですけれども、衆議院については、やはり政権をつくり出し、政権と協働するということを期待をするということになるのかと思います。そういったことの一連の流れの中で国民内閣制というような言葉も出てくるわけですけれども、政権をつくり出し、政権と協働する、それにふさわしい多数勢力を形成する議員を選ぶんだ、こういうものが国民が期待する衆議院の姿という形になるかと思います。それはまさに与党の選択ということになるわけですから、ある意味では与党対野党の政党中心というような、そういう構図ができ上がってくるという形かと思います。
　衆議院の選挙制度ということについても、政権交代を可能とする選挙制度、二大政党制というようなことが言われるわけですが、その辺の特色をよく表していることかというように思います。
　それでは、参議院に対してどういうものを期待をするかということになるわけですが、先ほどお話しいたしましたように、政権との距離感というものが一定程度あるということになりますと、国民の期待というのは、政局に左右されない政策審議がしっかりできる、そういうものに期待をするということになるのではないかというように思います。
　そうすると、野党、与党というそういう枠組みではなく、衆議院とは異なった、ある意味では国会議員一人一人を中心にした議論というもの、こういうものが国民の期待をする、そういうことが出てくるのではないかと思います。
　もちろん、政党というものに所属をするということは、ある意味では政治活動、選挙運動ということの一定の役割を当然果たしていくわけですけれども、そういう人物を選択するときの政党の所属というのが一つの材料になっているという程度の政党という、そういうものとして人を選んでいくということがまた期待されるのではないかなというように思います。参議院の比例代表選挙における投票の仕方においても、名前を投票することができる、名前を記名することができるということについてもそういった特色が表れているのではないかなというように思います。
　そういったことは衆議院と参議院の議会の運営ということの中にもよく表れてくるのではないかと思います。
　先ほどお話しいたしましたように、衆議院というのは与党対野党という構図になりますので、当然、衆議院の運営ということも与党対野党という形の中で行われてくる。特に対政府質疑というものが中心にならざるを得ないというふうな形になるかと思います。そこの中で、政府・与党と野党が論議を闘わせて、ある意味では次の選挙で政権交代を目指すんだと、そういうような議会運営というものが生まれてくるという形になるかと思います。内閣の責任追及ということになりましても、内閣の不信任というもの、これが最大の焦点になるというふうな形の議会運営になるということかと思います。
　では、一方、参議院の運営はということになりますけれども、政権の存続には直接影響しないということがあるわけですから、政権の争いに左右されない運営というものが出てくるのかなというように思います。与党、野党という構図ではなくて、政策の適否というものを多角的な意見の中でそれを議論をする、そういう運営というものが望まれる運営ではないのかというふうに思います。そういったことにより長期的、安定的、継続的な政策審議が参議院では実現をする、そういうことになるのではないかと思います。内閣の責任追及ということも参議院ができるわけですけれども、それはその政権の適否といいますか、その政権に対する批判というよりは個別政策についての内閣の責任追及ということが中心になってくるのではないかなというふうに思います。ですから、そういったことからしますと、参議院では対政府質疑というのは必ずしも必要ではないということになりますし、むしろ議員間での自由な討議というものが非常に特色付けることになるのではないかなというように思います。
　そういったことを含めまして、参議院に期待することということを整理するとしますと、参議院については、政権の距離感が異なるということがありますので、衆議院と異なる役割を持つべきだ、これは決して参議院の権限を弱めるものということではなく、参議院の特色というものをいかに表すかということになるかと思います。特に、対政府質疑ではなく議員間の自由討議による政策討議というものに適しているということが言えるかと思います。
　ですから、内閣提出法案の賛否ということではなく、そこに含まれる政策を論議するということがイメージとして出てくるかと思います。内閣提出法案というのは、法案の提出と同時に参議院にも予備審査として法案が送付されます。ですから、そういったことからしますと、衆議院で法案審議をしているものと並行して、その法案に含まれる政策についての議員間の自由討議を行うというような姿というものが参議院に期待されるのではないかなというように思います。
　予算の審議にしましても、予算全体の議決を行うということになりますと、これはまた衆議院での予算の全体の適否という議論になりますけれども、そういったことではなく、予算の中の個別項目についての適否というものを議論するというのが参議院のふさわしい姿ではないかなというように思います。
　そういったことを行うためには、例えば予算審議につきましても、衆議院で予算審議をしているときに、前年度の決算について会計検査院から報告を聴取して個別的に検討するということを参議院が行っていくというのが一つの姿としてあるのではないかなというように思います。そういった審議を受けて衆議院から予算が送付されたときに議決をしていくということが非常に意味があることではないかなというように思います。そういった予算の個別項目の審議というものについては、予算が仮に参議院の意思と異なった形で執行されたとしても、その執行の事後監督という形の中で十分に生きてくることではないかなというように思います。そういったことの中で、参議院が事後の政策評価を行い、行政統制を行うということの大きな武器になっていくということもそこにあるのではないかなということかと思います。
　選挙制度についても、衆議院については政権選択を可能にするような与党対野党の枠組みができるような選挙ということになりますが、参議院の方はそういう与党対野党ということではなく政策審議ができるようにということになりますから、政党中心というのはある程度やむを得ないとしても、政党内で行われているような様々な多様な意見というものが議会に出てくるような、そういったことが引き出せる選挙制度ということが求められるかなというふうに思います。
　そういったことからしますと、やはり同一の選挙区から同一の政党で複数の候補者が出てくるような選挙制度というものが多様な意見を引き出すことの大きなポイントになってくるのかなと思います。ですから、むしろ参議院の選挙制度というものは大選挙区制のような制度というものが期待されるのではないかなというふうに思います。
　これを安全保障法制を例として少しお話をしたいというふうに思っておりましたが、時間が来ましたので、簡単に申し上げるとすれば、安全保障法制についても、単に安倍政権の批判あるいは政府法案に対する賛否という議論ではなく、安全保障政策ですね、日本はどうやって安全を確保するのかという実質的な議論というものが参議院では展開されるということが期待されるのではないかなというふうに思っております。
　時間が来ましたので、いろいろ申し上げましたが、これで私の意見陳述とさせていただきます。
　どうもありがとうございました。