飯尾潤の発言 （国の統治機構に関する調査会）

○参考人（飯尾潤君）　本日は、お招きいただきましてありがとうございます。大変、諸事多端な折でございますけれども、急がば回れということもございまして、このように参議院の議員の皆様が自分たちの在り方について考えてみようというのは大変貴重な機会だと思いまして、お招きいただきまして大変光栄だと思います。
　ただ、時間がやや限られておりますので、先生方御自身のことについてやや断定的なことを申して失礼に当たるところもあるかもしれませんが、その点はお許しいただきまして、後ほどの質疑で疑義をお確かめいただければと存じます。
　それでは、私は政治学を専門にしておりますので、参議院の役割について少し制度的な側面と実態をどのように考えるのかという点から考えを述べさせていただきます。レジュメをお配りしておりますので、それに沿ってでございますけれども。
　まず、二院制という問題でございます。ちょっと前段の話でございますけれども、議院内閣制を日本は取っております。内閣総理大臣を基に内閣が成立しておりますが、一般的に政治学を申しますと、議院内閣制というのは、有権者は国会議員を選び、国会議員が首相あるいは内閣を選び、内閣は官僚たちをつくって行政をするという点では非常にシンプルな権限の連鎖があるというふうに政治学では考えております。
　ところが、一つだけ例外がございます。二院制を取った場合においては、二院の関係の整理のいかんによってはこのデモクラシー、民主制の原理が貫徹しなくなるという問題が実は指摘されておりまして、多くの国で実は、歴史的には、二院を置いている国では様々な試みがされてきて、悩んでいる国もあるということでございます。
　そういうときに、大問題からすると、そもそも二院制が定められた頃、大昔の頃でございますけれども、どういう考え方かというと、せっかく法律を作るのであればみんなの意見が一致するまで議論をすればよいという考え方でございます。ところが、実はこれが元々二院制にはあった考え方でございますが、後ほど御説明しますように、福祉国家化、行政国家化しますと法律の数が増えてきて、考えがまとまらなければ法律がなくてもいいではないかという考え方がなかなか通りにくくなる。もう日頃からするとそれはなかなか行政停滞するという問題があって、そういうことになってくると二院制の役割も少し変わってくるということでございます。そのことはちょっと後でもう一回戻りますので、布石のためにお話をいたしますが。
　そう考えてもなお、現代、二院制を取るのはどういうわけだろうかといいますと、多くの場合は、日本の場合、衆議院ですが、下院とは違うタイプの上院、違う意見を代表させることによって、違うちょっと観点を導入しようということでございます。
　代表的な例は連邦制を取っている国、多くの国では、現代の民主制の国では一人一票ということを前提にしておりますけれども、連邦制を取ると、連邦制を構成する各州というのは立派な国家でございますので、それの代表をそれぞれ大小にかかわらず選ぶというようなことをしている国があるのは御存じのとおりでございます。ただ、その場合においては、幾らかデモクラシーの原則は曲げられるというわけですね、小さな州の方がたくさん代表されるというようなことが起こってくる。そのときに、そのチェック機能はどこまでかということです。
　アメリカのように、現在でも、まとまらなければ法律がなくてもいい、あるいは、予算案についてまとまらなければ政府を閉じてしまえばよいという考え方の国もあれば、いや、それは現実的でないのでそこは調整しよう、話合いをやろうという国もあれば、話合いがまとまらなかったときにおいてはどちらかの院を優越するということ、日本もその類型ではありますけれども、衆議院に、下院に優越を与えるというようなタイプのことはございます。
　にもかかわらず、チェック機能というのはどういうことだろうかというと、やはり一つは、審議において採決の結果はともかくとして、様々な意見を検討した結果、その結論が出されるということは重要だろうということが一つ。あるいは、採決の結果はいずれ調整されてどこかのことになるとしても、修正ということもあるかもしれない。大枠のところでは意見は押し通すことがあっても、修正してより良いものにするということはあるかもしれないということが一般に二院制の意義として知られているわけでございます。ただ、これは国によっていろいろでございます。
　ただ、日本の場合を見てみると、実は、後からお話をしますが、衆参は極めて似た状況、選挙制度も似ておりますし、それから議事手続も似ておりまして、そうすると衆議院は、大体どこの国でも下院の方は内閣を選出しますので与野党関係極めて厳しいんですね、そうすると、数の論理が働いて多数決でということになりがちでございます。
　ところが、それで第二院はそうではないという、上院はそうではないという例も多いんですが、日本の場合は、実は参議院が衆議院に似ているという、まあ向こうが似ているという考え方もありますが、というために、ちょっと同じような数の論理が参議院にも働いてなかなか独自性が発揮できないということです。それを端的に示すのが、言葉はあれですが、いわゆるねじれと言われるのは、これは両院の多数派が異なる状況でございますが、そのときにこれは参議院の権限が非常に強く意識されるときです。
　ところが、数年前までございましたが、そういうときに何を見るかというと、実は参議院は意外と審議がされなくなるというわけですね。なぜかというと、衆議院のものをそのまま参議院に持っていって、それでもめたりすると戻ってしまうからもう衆議院で修正をしてしまおうということ、しばしば行われたわけです。
　意外と権限が強いときに参議院が機能をなかなか果たせない、自由な議論ができないというのは、ちょっと私にとってみれば参議院の機能を果たすという点では残念なことだというふうに考えております。そういう点では、参議院は衆議院と違うという場所になって、しかもその数の論理が余り出てこないという場所にする必要は、そういうことをしないとなかなか審議はできないんではないかというふうに考えます。
　そのときに、まあ学者の議論ですが、ちょっとこれ古い政治学で、最近は実は違う言い方をすることが多いんですが、やや複雑ですので簡単にお話をいたしますと、国会を始めとする議会は世界中、大体二つの類型がございます。一つはアリーナ型議会といって与野党対決が非常に盛んだという議会、もう一つは変換型議会と言っておりますが、これは与野党横断合意型ということです。
　実は、アリーナ型の方は非常に議会の公開が盛んでございまして、テレビなんかで中継する。逆に言うと、与野党横断合意型は委員会なんかはほとんど非公開にしておりまして、そこで与野党もう入り乱れて議論を尽くしてどんどん修正すると、こういう国会であります。あるいは、公開されているようでも、アメリカなんかもそうですが、非公式の協議会が多用されるという、それで何とかもう法案ずたずたになるまで修正して通していくと、こういうやり方でございます。
　じゃ、日本はどちらかというと、御案内のように与野党対立型でございます。ただし、与野党対立型でそのまま二院制をやっていると、これなかなか大変なことになるということが今の話でございます。そういう点から考えると、何がポイントかというと、そこは変えられないとすると、その大枠のところは変わらないとして、じゃ、参議院に何ができるのかというと、もう少し具体的なところでちょっと違った問題があるというわけです。
　日本は与野党対決型でございますが、実は最終的に普通、与野党対決型の国会を持っている国は、ほとんどの場合、採決をどんどん政府側がやってしまいます。ですから、法案の成立率非常に高いんですね。ところが、日本は、最近ちょっと高くなっておりますけれども、時期によっては法案の成立率高くないのは、実は会期不継続の原則を始めとする会期制の縛りがあって、審議未了、廃案ということが起こる、そういうタイプの国だからでございます。
　そうすると、実は、審議はともかく、時間を使えば法案がブロックできてしまうという、野党に意外な権力ができてしまいまして、慎重審議を求めると表向きは言っているけど、実は廃案を狙うという作戦が取れてしまう。そのために、採決時期をめぐる攻防が非常に熱心になる。しかも、そういうことになると、政府側の、与野党対立でございますから、政府提出法案の審議を中心にして、しかも、それも質疑だということでございまして、自由討論なんかは余りできないという、これは政府側からすると、自由討議されると時間を取ってしまって自分の法案成立しなくなるものですから、自由討議じゃなくて、もう一生懸命大臣出ますから質疑にしてくださいと。野党側からすると、大臣が出てくると追及の場が出るものですから、まあそれでいいよということになりまして、立場の違う者同士が非常に質疑という形でやり取りをするということが特徴になっているというわけであります。ただ、こういうことを衆参共にやると、参議院の独自性というのはなかなか発揮できないという、先ほど申し上げたとおりでございます。
　そういう点で、参議院のチェック機能とは何かというと、しばしば誤解されますけれども、法案を止めてしまうとか成立させないというようなことを中心にすると、チェックをやや超えておりまして共同責任になってしまうということからすると、チェックというと、まあ与野党対立を超えたチェック、与野党ということはあるけど、衆議院に対して、参議院議員の良識からすると、与党議員であっても政府議案をちょっと修正した方がいいんではないかと、野党の議員であっても、どうせ成立するのであればそれを前提に少し改良しようということをするということが恐らく参議院のチェック機能ということではないだろうかという点から考えると、大枠内での修正をするということをどう考えるかということでございます。
　ただ、これなかなか容易ではないのは、修正してしまいますと、また例えば衆議院の先議ですと再び衆議院に戻っていく、時間が掛かるということを考えて、大体、普通、政府側はこれ嫌うわけでございます。もう大体参議院が会期末ぎりぎりに議論をしているところで修正されると、もう一回衆議院に行くものですから、そうすると成立しないと同様だということになってしまうということでございます。
　そこで、二番目の点でございますが、審議活性化のために、大きな制度はこのままで審議活性化するためにはどういうことを考えるかというと、まずは審議時間の確保をしないといけない。それは、そのためには会期制のやや緩和。これは、野党側から見ると人質に取るということは難しくなることを意味しますけれども、参議院の審議を活性化するためには幾らかそういうことをやっていかないといけないということです。会期を長くするということもありですし、あるいは、継続された案件については今よりもそれまでの審議が生きるようなそういう考え方を取るとか、いろいろ考え方があり得ますが、そういうことをして、そうすると会期末になって時間がないからどんどん採決するということは避けられるということでございます。
　それから二番目は、先ほどお話をしました、日本の場合、やや国会法は特別、諸外国に比べて非常に不思議なというのは、実は、衆参それぞれには議院の自律権があるのに、議事の基本は両方とも法律で決めてしまっているということでございます。
　法律で決まってしまっているものですから、両方とも同じということになって似てしまう。そういう点でいうと、どこまでやるかは別ですけれども、国会法というのを両院関係調整法みたいにしておいて、それぞれの議院の、参議院とか衆議院の議事のやり方はそれぞれが議事規則で決めるというのがやり方で、そうすると、衆議院とは全然違うやり方を参議院が取ることができるというわけです。
　これが、国会法がとりわけ参議院に負担を掛けているのは、参議院議員の皆さんは定数が少ないんです。そうすると、衆議院と同じやり方をしていると委員会を回すのが非常に大変になるという問題がありまして、少ない人数でも審議をするためには違うやり方を取るということも大切で、そのためには少しこのことを考える必要がございます。
　それから三番目には、そうなってくると、人数が少ないということを考えれば、やはり重点的に同じように審議していては難しいかもしれない。
　予算委員会は国会の華ではありますけれども、これは衆議院に優先が認められている分野。それに物すごい手間を掛けることがよいのかどうかということもあります。むしろ法案の審議を中心にして並行してでもやるということもあり得るかもしれません、衆議院とやり方を変えれば。あるいは、日常的立法、日切れ法案等については、もっと簡略化するということもあり得ます。そうすると、これを審議したいと参議院議員の方がお考えの議案については、少し重点的にやるということも考えられるのではないか。
　それから最終的に、しばしば言われます両院協議会の活用ですが、与野党対立型では一般に両院協議会というのは御案内のとおり機能しないわけですね。両方の多数がぶつかったりするということです。
　ですから、そういう点では、両院協議会を機能させようとすると与野党対立を緩和しないといけないということで、そうすると、衆議院の方は与野党対立強いから、議案に賛成した会派から全員出てくる、全員がそちらの会派だということはあるかもしれませんが、参議院は違うやり方を取るということで幾らか妥協を図るということがあり得るかもしれません。にもかかわらず、やはり両院協議会は、使われるというのは先ほどの参議院の役割と同じでございまして、大枠内の修正ぐらいしか両院協議会は使えないと。根本原則で対立しているものを両院協議会でということはなかなか難しいということがございます。
　そこで、今お話をしたことは現在の制度を前提にするという改良策でございますが、これは憲法改正の課題にもなりますけれども、やっぱり衆参の権限再分配をして、より参議院は参議院らしくなることによって、少し役割を変えていくことによって問題を解決するということです。これ、しばしばどうもこの話をすると衆議院の優位と言われるわけですが、世の中バランスでございますから、衆議院の優越があれば参議院の優越がある分野もあるという、言わば衆参の取引みたいなことがないと成り立たないのではないかというふうに思います。
　福祉国家、行政国家化のことはお話をしましたが、ここでポイントは、そういう法律は政府提出法案になるということなんです。
　かつて二百年前の三権分立が熱心だった頃は、大体法律というのは余り日常生活と関係なかったものですからゆっくりやっておったんですが、ほとんどは、今、日常生活と関係するものは、実際に法律を実施する行政機関が立案しないとそういう具体的なことはできないということなんです。ということは、法律のかなりの部分が政府提出法案になるということでございますから、そういう点でいうと、政権運営に関わる責任と立法とが重なってくる分野について参議院がブロックしてしまうということは、実は、憲法上、衆議院の優越で内閣は成立しているのに、それが実は原則が崩れてくるということであります。
　そういう点でいうと、そこに幾らか参議院、とりわけ参議院の野党側の自制が必要になってくるということでございます。しかしながら、これはなかなか、権限があれば使うものですから、ねじれてしまえばブロックする。これは、与野党立場を変えればどの党でも一緒だというのは、この十年間観察したところでございます。
　そういう点でいうと、重大なことを申し上げますが、そうした立法、行政に必要なような立法については、参議院は幾らか権限を放棄するということが、実は参議院の審議を充実させる非常に重要な意味を持っている、ちょっと矛盾のようなことを言っております、ということでございます。
　そのことは、御案内のように再議決要件の問題でございまして、再議決要件三分の二というのは、実はこれ、憲法の制定過程でもございますが、ややアメリカ流の考え方が入っておりまして、議院内閣制とは異質でございます。議院内閣制は過半数あれば内閣成立しているのに、三分の二がないと再議決ができない。たまたま今のように三分の二があるときもございますが、それはちょっと憲法上の矛盾がここに生じているために、政府は成立しているのに予算関連法案が通らないというのは、予算案について衆議院の優越を定めた日本国憲法の立法者の意思等とは反することが実際生じた。やや条文に問題があるというふうに考えざるを得ないわけであります。
　ただ、そういうふうに考えると、条文に少々問題があっても、やはりここはお互い譲り合うと。再議決可能であっても参議院議決を尊重するというふうに衆議院がすれば、逆に言うと参議院の方もメンツも立って、参議院の方では重要な予算関連法案はブロックしないというようなこともあり得ると。そういう慣例をやっぱりつくり上げていくと。いずれその慣例が成立した上に、併せて憲法の条文を変えるということもあり得るだろうというふうに私など思っておりますけれども。
　そういう点で考えますと、やはり参議院は法案成立、予算関連法案に限定してもいいかもしれませんが、まあまあいろいろこの区別が難しいと考えると、予算成立に関わる権限を放棄する。例えば、もう過半数で通ったものを否決することはしないとか、修正はしても審議未了にはしないとか、そういうことでございます。
　しかしながら、これは取引でございます。その代わり参議院についてはこういう権限を、我々が衆議院の議決を尊重するんだから衆議院も参議院の議決を尊重してほしいという分野をつくるということでございます。
　じゃ、どういう分野かということでございます。
　実は、与野党対立でなくて、そうでないような処理が必要な分野はどんな分野があるか、これが参議院にとって非常に必要な分野だと考えていますが、一つは、立憲的保障と言っていますが、参議院議員は任期も固定で長いということからいうと、憲法というのは与野党を超えたゲームのルールでございますが、そのルールの守り手になるというのは一つでございます。これが与野党対立でなければ、お互いに立場は違ってもまあやっていこうということでございます。これは具体的に次に申し上げます。
　それから、それと同様のことですが、そういう憲法に関わらなくても超党派で議論した方がいいよという人権問題みたいな問題は、例えば少数者の権利どうするのかというようなタイプのことは、そんな与野党でどうこうと争うものじゃなくて、みんなで知恵を集め、国民の意見も分かれてくるからじっくり議論をして、国民の理解を得た上で立法しようというようなことは参議院に非常に向いている分野でございます。
　あるいは、選挙で多数を決めたからといって、結論が出るかどうか分からないような専門的な分野は、こういう調査会を開かれて、勉強されて、専門知識を身に付けられた参議院で議論をすると。そうすると、専門家の意見として衆議院はそれを尊重するというのもあり得るかもしれません。
　あるいは、時間の掛かるもの。衆議院はどうしても次の選挙が、もう二年ぐらいで選挙があると気になってしまいますが、任期の長い六年任期であると、じっくり議論をしましょうという、こういう、この調査会なんかもそういう場だと思いますけど、そういう問題はもう衆議院じゃなくて参議院に任してほしいというのも一つであろうかというふうに思います。
　じゃ、具体的にどういうことかというと、順番に、時間そろそろありませんが、お許しいただいて少しお話をいたしますと、参議院のみに付される立法以外の権限、例えば決算を、後からお話ありますが、決算、行政監視については、もう衆議院よりも参議院の権能を物すごく尊重するような立法の立て付けにするということ。あるいは、人事における独自の機能。国会承認人事っていろいろありますけれど、大体ほとんどは行政府が任命する人事についてです。行政府にそれを任命する人事を多数派を持っている衆議院が議論してもしようがないところがあって、例えば政治的中立を必要とされるようなそういう機関の人事については、実は行政府、政府と近いことが問題であるから、政府を離れて与野党の共通のそういう参議院が持つということです。
　それから二番目は、先ほど御説明した立憲主義ですが、例えば日本国憲法を改正するとすると、憲法改正の発議は参議院だけが持つというのも一つの考え方でございます。
　それから三番目は、参議院においては与野党対立でないんだから、与野党を超えて議員立法に熱心に取り組む、そういう議員立法については衆議院も尊重するということでございます。
　さらに、そういう点でいうと、四番目、参議院については、こういう案件は参議院を尊重しよう、政府も、じゃ参議院先議に、政府案を参議院に出すから、参議院でどんな修正をされてももう政府も衆議院も受け取りますよ、御自由に修正してくださいと言って参議院に出されるというのは一つでございます。それは、先ほどの衆議院の議決を尊重する分野との取引ということになります。
　申し上げたいのは、こうした日常的な国会運営ということを、衆議院とは違う国会運営をしているうちにこの両院の関係は新たなものになってきて、必要であれば憲法改正もあってもよいかもしれませんが、そういうことをしなければ、再びねじれたときには参議院無用論が出てきたり、あるいはねじれないと、誰も参議院に注目しないと参議院無用論が出てくると。どちらにしても困ったということをなくするためには、違うタイプの審議の工夫が必要ではないかというのが私の意見でございます。
　以上でございます。どうもありがとうございました。