大山礼子の発言 （国の統治機構に関する調査会）

○参考人（大山礼子君）　大山でございます。本日は、意見を述べる機会を与えていただきましてありがとうございます。
　それでは、早速ですけれども、二枚物のレジュメを用意してございますので、それを御覧いただきまして話を聞いていただければと思います。
　まず、テーマ、「参議院の目指すべき姿」ということですけれども、キャッチフレーズ的に一言で申し上げれば、拒否権の院から正論の院へということだと思います。拒否権の府という言い方もありますけれども、そういうことじゃないかと考えております。要するに、拒否権を行使することによって存在感を示すのではなくて、審議の内容、言論の力で独自性を発揮すべきでしょうと、こういうことでございます。これは当然のことですけれども。
　そして、まずは「与野党対決一辺倒の衆議院とは異なる審議を」と書いておきました。日本の衆議院は、ちょっとよその国の下院と比べましても本当に与野党対決一辺倒でございまして、これ自体少しおかしいのですけれども、とかく下院、第一院というのはそういう傾向を持つのはやむを得ないところでございます。それに対しまして、上院、第二院である参議院では、そうではない、もう少し党派を離れた客観的、実質的な議論をしていただきたいと存じます。
　そして、実は今でもなさっているわけでして、この調査会活動などはその最たるものだと思うんですけれども、こういう辺りをもうちょっと充実させていくことと、それから、残念だと思いますのは、せっかくいい審議されていますのに余り伝わっていないんですね。それをどうやって国民に伝えるかというようなことをこれからも考えていただくのがよろしいのではないかと思っております。
　それからもう一つは、行政監視でございます。これも、議会というのは全体として行政を監視すべき立場でございます。国民代表でございますし、納税者代表でもありますので、そういう立場にいるわけですけれども、とかく衆議院ではどうしても与野党対立の文脈で審議を行いますので、客観的な行政監視というのができにくい。それに比べますと、参議院は政府からやや距離を置いた立場にいるという、これが利点になりますので、行政監視を活性化していただきたいと考えております。
　予算関連法案を、言葉は悪いですけれども、人質に取るようなやり方ですとか、あるいは問責決議を乱発するというようなことがかつて見られたわけですけれども、こういったことは国民、有権者の信頼を損ねることにつながりかねないと存じます。
　二番目の方に参ります。
　私、前からこういうことを申し上げているんですけれども、実は、日本の参議院の権限というのは、国際比較の観点から見ましても、第二院としてはかなり強力でございます。強力なら独自性を発揮して審議できればよろしいんですけれども、実はそうなってはいなくて、権限の強さがかえって独自性の発揮を妨げている、独自性発揮の足かせになっているのではないかというふうに考える次第でございます。
　権限の強さというのは、もう言うまでもなく事実上の拒否権を持っているということでございます。このことがあるために、参議院が独自性を発揮しまして独自の審議を展開しますと、政権の側から見ると自らの法案が通らないということになってしまいます。もちろん修正をされたり時間を掛けて審議することはよろしいんですけれども、ここで全部ブロックされてしまうというような事態は、やはりこれは政権としては避けたいことだと思います。そうなると、なるべく政府としては参議院に独自性を発揮させないようにしようと、こういうことになってしまいがちでございます。
　それからもう一つのことは、これから竹中先生の御報告にもあるかと存じますけれども、権限が強いものですから、選挙制度については非常に厳格な人口比例原則の遵守が求められております。これは最近裁判所の方の判断が厳しくなっているわけですけれども、これも近年のねじれ国会等々で参議院の強さが認識されてきたことと無関係ではないと考えております。結局、参議院の強さが制度設計の自由度を低下させているという感じがいたします。
　そうしますと、もっと自由な改革をするためには権限を見直すということが必要になるのではないでしょうか。抜本的には憲法改正も必要かと思いますけれども、少なくとも単年度適用の特例公債法案等々については衆議院の議決を優先するというようなことも考えるべきではないでしょうか。
　ただ、もちろん、そういったことで参議院の権限を見直す場合には、当然のことですけれども、参議院の審議権を確保してきちんと審議をする時間を取る、こういった工夫も同時に必要になります。このことは、別に権限が少し引き下げられたとしましても、参議院が本当に国民にとって納得のできる審議を行っていればそれを無視することはできないはずでございますので、そういったところに力を発揮していただきたいと考えております。
　以上が基本認識なんですけれども、結局独自性発揮のために一番簡単な方法は、議員の構成を変えるということでございます。そうしますと、選挙制度を変えることが早道でございますので、次の項目としまして、じゃ、どんなふうな改革が考えられるかということを、たたき台以前のものですけれども、何か議論のきっかけにしていただければと思いまして考えてまいりましたので、そのお話をしたいと思います。
　選挙制度と申しましても非常に多種多様でございますので、どういうことを目標に選挙制度を変えていくかということによって議論の仕方が変わってまいります。ですけれども、ここでは、最近の議論で特に参議院の中でも御要望が強いように思います都道府県代表の確保ということを一つの目的とする、それからもう一つは、これは今回の御依頼を受けるときに事務方の方からもそういうお話あったんですけれども、もう少し女性議員を増やすにはどうしたらいいか、議員の多様化を図っていくにはどうしたらいいかと、この二つを優先課題とした場合にはどんなことが考えられるかというのを二つ考えてまいりましたので、二枚目の方に参りまして、そのお話をしたいと思います。
　まず、これちょっと大胆な案の方からお話をしたいと思います。大胆なというのは、憲法を改正しないと難しい案ということになります。
　Ａ案でございますけれども、これは都道府県を全て二人区にして男女各一名を選出するというものです。お笑いになると思うんですけれども、これは実はフランスの県議会で同じことをやっております。そんなに絵空事ではないんですね。
　具体的には、四十七掛ける二の九十四人の定数にするのでしたら、都道府県を二つのグループに分けて、三年ごとに半数の都道府県で選挙をすればいい。もし定数をその倍の百八十八にするのでしたら、三年ごとに全ての都道府県で二名を選挙すればいいということになります。男女はそれぞれ独立して立候補してもよろしいんですけれども、ペアで立候補しても構わない。ペアの場合は、同じ政党でもよろしいですが、立場の近い政党、これから連立を組んでいこうとする政党が選挙協力のような形でペアを組んでも構わない、そういう選挙でございます。
　これは利点が二つありまして、もちろん、地方代表議院としての独自性が非常に明確になるということです。それから、女性議員比率は必ず五〇％になります。これぐらいのことをやっていただきますと、それこそ十八歳、十九歳も含めて国民の関心がアップすることは間違いないので、余りに絵空事とお思いにならずに検討していただきたいと思います。
　ただし、これはもちろん人口比例原則を無視した選挙制度でございますので、実現には、憲法を改正して参議院の権限も含めて二院制の在り方を抜本的に見直す必要がございます。
　では次に、もうちょっと穏やかな、それでも結構ある意味過激でございますけれども、現行憲法下で実現可能ではないかと思われる案を御紹介したいと思います。
　Ｂ案でございます。これは、拘束名簿式の比例代表と都道府県代表を併用するという案でございます。
　どうするかといいますと、具体的に申し上げると、拘束名簿式の比例代表制に都道府県を単位とする小選挙区制を併用するわけです。小選挙区の候補者は全て比例代表との重複立候補者とします。そして、各名簿への議席配分は完全に比例代表によるんですけれども、先に小選挙区での候補者は当選になりますので、それの残りの数を名簿登載順で当選とするということになります。これ、計算の仕方は、連用制案がございますけれども、ああいった計算の仕方でもよろしいかと思います。もちろん、一人名簿を認めることも可能ですので、無所属の立候補も決して禁ずるものではございません。そして、この場合、比例代表を全国一区としますれば特に選挙権の平等の問題は生じないわけですけれども、幾つかのブロックに分けることももちろん可能だと思います。しかし、その場合は人口比例原則を守った定数配分が必要になります。
　この案にはどういう利点があるかと申し上げますと、最初に書いておきましたのが言わばこの案のセールスポイントのようなものなんですけれども、選挙権の不平等の問題を生ずることなしに都道府県代表を確保できるのではないかということです。もちろん、これはある程度定数が多くなくてはいけません。こうなりますと、これも本当は憲法学者の方の御意見も伺わなくちゃいけませんけれども、結局、政党の議席配分は全く比例代表の方でやっておりますので、都道府県代表は比例代表で決まった当選者の中から、我々の都道府県はこの人を指名しますよと、そういう形になりますので、あるいは選挙権の不平等の問題をクリアできるのではないだろうかというふうに私は考えております。
　それから、拘束名簿式というのは、これは議員の多様化を促進する効果が期待できます。これは諸外国の研究でも明らかですけれども、女性議員も拘束名簿式の場合には増える可能性が非常に高いと思います。
　それから、現在の選挙制度の問題点を解消するという効果もございます。
　一つは、非拘束名簿式の問題点でございます。これはいまだになかなか有権者の方々が理解してくださっておりません。それから、それ以外にも、例えば選挙費用の増大であるとか、政党の中で極端に個人票が少ない政党があった場合には本当に僅かな個人票で当選順位が決まってしまうといった問題もございます。こういった問題点を解消できるという利点がございます。それから、もう一つの選挙区選挙の方ですけれども、現在の参議院では小選挙区制と中選挙区制が混在しておりまして、このことの問題というのはいろんな識者の方が御指摘になっているとおりでございます。ですが、このように変えてしまえば、その問題点も解消できるということになります。
　それから、これは実は後でお話しになる竹中先生が前から御指摘になっているところなんですけれども、現在の衆議院、参議院の選挙制度ですと、衆議院で多数を取った政党と参議院で過半数を取った政党が真っ向から対立するという事態が起きかねないわけですけれども、このように比例を中心とした、全体を比例で決めるという選挙制度にしてしまえばそういう事態は回避できるのではないかと思われます。
　ただし、この案にも留意点がございまして、ある程度の定数がなければいけません。多分、現行定数がぎりぎりだと思います。ですので、定数削減ということは困難になろうかと思います。特に、半数改選というのを維持するのであれば、最低限現行定数ぐらいは必要、あるいはもうちょっと多い方がよろしいかもしれません。そういったことが留意点としてあるかと存じます。
　以上、少し、今まで言われていないような提案ということで、今後の議論の活性化ということで考えてみましたので、御参考になれば幸いでございます。
　以上で私の発言を終わります。