片田敏孝の発言 （災害対策特別委員会）

○片田参考人　群馬大学大学院広域首都圏防災研究センター長をしております片田敏孝と申します。
　私は、きょうの風水害を含め、津波ですとかさまざまな災害に対して、災害に対して強い社会をどうつくっていくのかという社会側の研究をしている、そういう研究者でございます。
　こういう研究といいますと、具体的に申しますと、災害の情報の問題ですとか、それを受けた住民の意識の問題、そして避難行動にどうつなげていくのかという問題、そして、そういった人たちを育んでいく防災教育のあり方、こういった分野が私の研究分野ということになります。
　私がこういう分野の研究をしているのは、災害というのは、多分にこれは社会的な概念だというふうに思っております。時に荒ぶることが自然ですので、それであっても被害をこうむらないような社会をどうつくるかということになるわけです。
　もちろん、防災施設をつくって物理的に災害を排除するということも大事だというふうには思いますけれども、東日本大震災や、きょう議論になっているここのところの風水害などを見てもわかるように、防災対策、ハードで対応するということには一定の限度があることもまた事実であるというふうに考えております。
　そこで重要になってくるのが社会の対応ということになりまして、具体的には、避難情報をどう発出するのかという問題、また、住民の避難の問題をどういうふうに円滑化していくのかという問題が重要になってくるというふうに考えております。
　こういう状況の中で、今二つの町の町長さんから、災害対応のその日、そのときのことを伺ったんですが、本当に大変な御苦労をし、懸命の努力をなさっております。
　しかし、それであってもなかなか災害情報というのがうまく発出できる状況にない。それほど事態は急展開をするような状況になっている。また、市町村の役場の対応、そこにも、人的資源にも限界があるというような状況の中で、なかなか災害情報がうまく発出できていないという問題、これは非常に重要な問題として議論をしなきゃいけないと思っております。
　また、一方で、それだけではだめだというふうにも思っております。
　特に、我が国の防災というのはどちらかというと行政主導で進んでまいりました。行政が今般の災害などを含めてさらに一層防災対策を強化する、この論調だけで進んでいきますと、住民側に、防災というのは行政がやるものなんだ、危ないときには教えてくれるんだろう、危ないところの対応は行政がしてくれるんだろうというような、いわば行政対応に対する依存意識というものが非常に強くなってしまう、それがかえって国民の脆弱性を招いてしまう、そういう構造にも配慮が必要だというふうに考えております。
　災害大国日本でありながら先進国のていを保っているのは、間違いなく防災の努力というものがあってこそだろうというふうに思います。
　そんな中で、国土強靱化というような議論もされているわけなんですが、間違いなく、それは国民の社会的な厚生水準というのを上げるということにおいて賛成ではあります。
　しかし、今申し上げましたように、一方的に行政の防災だけを進める、そして災害の排除を頑張る、それだけの論法でいきますと、国民のハード依存意識ですとか行政依存意識を助長してしまいまして、災害対応力を失わせてしまうんじゃないかということを心配しております。
　今、我が国において大事なことは、こういったここのところの大きな災害というのを踏まえまして、どう国土の強靱化を図るかということに加えて、その陰で国民が脆弱になっていくという部分をどういうふうに補完していくのかという、いわば国民強靱化とでもいうような、そういった部分も大事じゃないかなというふうに考えております。
　さて、きょうは風水害を中心にした議論ということですので、ここに対する私の認識を申し述べたいというふうに思います。
　風水害の現状というのは、今二つの町の現場からの御報告のとおり、大変深刻な状況にあるというふうに思っております。恐らく、一般的な社会的な認識よりも現状はもっと厳しい状況にあるというふうに思っております。
　その要因というのが、地球温暖化と言われておりますが、まさにそうだろうと思います。特に海洋気象の温暖化というのは、地上以上に進んでいるというふうに言われております。平たく言えば、海水温が異常に高いということなんですけれども、こういう地球温暖化の影響で二つの大きな問題が出てきております。
　それは、海水温が高いものですから、非常に巻き上げる水蒸気量が多くて、一回の雨が、これまでの常識とこれまでのデータ、それとはもう全然整合しないほどの膨大な雨が降るという現象があるということ。南富良野町の話もそうです、岩泉町の話もそうだと思うんですけれども、こういう膨大な雨が降るという状況になってしまっております。
　そして、もう一つは、台風が非常に強大化しておりまして、これまで経験したことのないような巨大台風に襲来される可能性が出てきているということ、これを明確に専門家が指摘しているということ。
　この二つの問題は、重要な問題だというふうに思っております。
　まず、一回の雨で膨大な雨が降るという問題なんですけれども、平成二十三年の十二号台風の折、紀伊半島でわずか一週間ぐらいの間に二千四百ミリを超す雨が降っております。二千四百ミリというのは二メートル四十センチ。雪の話ではございません。一週間の間にこれだけの膨大な雨が一カ所に降ってしまう。当然、今までの防災では対応できるようなものではございません。山は根こそぎ、山体崩壊というような形で崩れてきて、川があちらこちらで閉塞される。その下流域は、本当にもう危機管理対応としては危機的な状況に陥ってしまうという状況になります。
　国土交通省の一つの試算におきましては、こういう雨の降り方は、今後百年向こうを見ますと、三割ぐらいまで増す可能性があるんだということを言っております。
　特にこの問題で深刻になってくるのは、きょう、南富良野町そして岩泉町、これはともに北の地域ですね、特にこの雨は北の方で深刻なことになります。
　もともと、緯度の高いところの雨というのは、例えば霧雨の町ロンドンと言われるように、穏やかな雨なんですね、北の方というのは。ところが、今、北の方で降り始めている雨というのは、南方で降るような雨が降っておりまして、もうほとんど対応できるような状況ではないということです。防災ということになりますと、過去百年ぐらいのデータを見ながら、これまでの降った統計処理をやって、その上で、例えば堤防の高さのような防災のレベルを決めるわけなんですが、穏やかな雨の中で決めてきた防災のレベルですので、それをはるかに超える雨が降り始めているという状況の中では、もはや対応することができないというのが今の現状なんだろうと思います。
　これから、特に北の方の、北海道や東北において、防災施設では守り切れない事態が頻発しそうだということに対して、私は大変な危惧感を持っております。こうなってきますと、もちろんハードの対策というのも、先ほどのお二方の町長さんのお話、御依頼にもあったように、もちろんそれは大変重要なことなんですけれども、それだけで対応できるレベルではないということもまた事実だろうというふうに思います。
　そうなってきますと、避難情報を初めとする社会的な対応をどういうふうに高めていくのか、具体的には避難勧告の発令をどうするのかなんというような問題が重要な問題になってきます。そして、それを受けた住民がどう対応していくのかという問題、これもまた重要な問題です。行政が、このように努力をしております、このように情報はしっかり行きます、このように堤防はつくりますみたいな議論ばかりやっているものですから国民側の依存意識というものが高まっているという問題、この両者をどうバランスをとりながら上げていくのかというところが今大きな問題です。
　それから、もう一つは、高齢化社会を迎えた中で、自力避難困難な方々が非常に周辺の小さな集落の中にぽつぽつと住んでおられる、こういった方々をどうお守りしていくのかというのを、これを防災としてどう捉えていくのかというのは重要な問題だろうと思います。
　特に、新しい観念として注意しなきゃいけないのは、これまで防災というのは、人々の暮らしを守るということで、当然、そうなってきますと、人々が住んでいるところを守る、こういう概念だったわけですね。ところが、ことしの北海道の事例を見ておりますとわかりますように、町と町の間、ここは人々が暮らす空間ではないから保全の対象にはなってこなかった。そうなってきますと、多くの犠牲者が出ているのは、町と町の間の道路のところで被害が出ている、また、畑が大変な被害を受けるというような状況になっておりまして、これから防災というものを何を対象に、どういう地域を対象に考えていくのかというのが、一つ重要な問題だろうというふうに思います。
　それから、高齢化だとか過疎化の問題と防災の関係、これは非常に重要な問題だと思います。
　岩泉町が東京二十三区の一・五倍ぐらい面積があって、そこに一万人を切るような方々がいわばぽつぽつと住んでおられる。百五の集落にわたって、一つの集落で二世帯に二人とか三世帯四人とか、要は、昔であれば、数十人の規模があって、守る対象であることは明確であったものが、どんどん人が減っていってしまい、それがもう広大な地域の中に点在している。もちろん守らなきゃいけない。これはどう守るんだという、この問題です。
　これは岩泉町だけではなく、日本全体に今後出てくる問題として考えなきゃいけない問題だ。もちろん、そこにお住まいになっている以上はお守りするというのは一つの考え方ではあるんですけれども、一人、二人になった集落に対して、膨大なお金を投じて守っていくということが果たしてできるのであろうかという、この現実的な問題も僕は考えていかなきゃいけないというふうに思っております。
　二つ目の、台風が強大化するという問題なんですけれども、これは少し緊張感を持って考えていただきたいというふうに思っております。
　といいますのは、毎年のように、九百ヘクトパスカルもしくはそれを切るような形の巨大な台風が発生しておりますね。海水温が高いからです。それも日本近海まで海水温が高いものですから、成長しながら上がってくるというような状況になっておりますね。
　この九百ヘクトパスカルもしくはこれを切るような台風が頻発しているという問題なんですが、記録に残る過去最大級の台風というのは、日本の場合、室戸台風なんですけれども、これとて九百十二です。ところが、今は九百もしくはそれを切るんですよね。そして、伊勢湾台風、これも九百二十九ヘクトパスカルなんですね。全然そんなレベルではなく、九百を切ってくるような勢いで日本に今台風が近づいてきているという、毎年毎年リスクに暴露されるんですね。
　日本の防災は、地震、津波が中心でここ最近動いてきているのはいたし方のない部分はあると思うんですけれども、これは、いっても時々起こるビッグイベントなわけですね。ところが、この気象災害は、毎年毎年リスク暴露される。そうしますと、一年当たり九割方大丈夫でも、二年続けて大丈夫である可能性は、九、九、八一％ですね。複利計算のようにきいていきますから、十年、二十年というオーダーを考えますと、本当に深刻な問題だという認識を持つべきだと思います。
　文部科学省の二〇一二年の研究成果として、今後、八百五十を下回る可能性も出てきているんだということが専門家の間では言われている。これをどうするか、これは本当に大事な問題だというふうに思います。
　こうなってきますと、特に心配なのが、高潮を併発した場合、三大都市圏がいずれも海面下の町なんですよね。そこに、広大な面積に膨大な人が住んでおられる。言ってみれば、水面下ですので、堤防という薄皮一枚で守られているわけなんですね。これが一カ所でも切れると、無限の海の水が流れ込んでくる。そして、台風が去っても水が引かない。これは、仮締めして、人為的なポンプ排水をして、初めてドライになる。こんな状況の中で、国家的な危機管理として、この問題は本当に重要な問題だと思います。
　特に、数百万人規模の方々がこの大都市圏に住んでおられる、それが広域に避難をしていただかなきゃいけない。ところが、日本の防災は市区町村単位ということで、相変わらずコンパクトな領域の中で防災行政が任されている。だめですね。広域的な観点で防災というものを捉えていくことの必要性というのを強く私は訴えたいというふうに思っております。
　そして、一たび水につかってしまいますと、人が大渋滞を起こして逃げられないものですから、どうやっても水の中に残るんですね。そうしますと、膨大な数の方々をどうやって救出するんだ。常総の水害も、四千人の方々を助け出すだけでも大変なことになりましたね。下手をすれば、本当に百万オーダーで人が残ってしまいますので、これはどうするんだということなんです。
　そして、この状況は、さらに申し上げるならば、台風が今、発生領域がどんどん北の方に上がっていますね。そうすると、赤道あたりで台風が起こっている場合は、台風は、こう円を描いて、おおむね九州、四国、紀伊半島あたりをなめていく、こういうルートが一般で、そこを台風銀座と言っていたんですけれども、今は北の方で起こっていますから、ここを起点に台風がスタートすると、首都直撃型、そして東北を並走して北海道に行くという状況が非常に多くなるというふうに思われます。現に、ことしの台風は、まさにそういう状況の中で被害を起こしているというふうに思いますけれども、この問題に対して、ぜひ御検討いただくようにお願いをしたいというふうに思います。
　そんな中での行政対応の問題なんですが、今のお二人の町長さんのお話を聞いていて、本当に現場は頑張っておられます。数少ない人数の中で、住民からばんばん電話がかかってくる、いろいろな対応をやらなきゃいけない。その中で、どれだけ頑張っても、急激に事が展開していく中で、行政の対応に限界というのがもう見えております。
　日本の防災の基本というのは、災害対策基本法におきまして、枠組みは基本的には市区町村長という、首長防災と言われるような対応をしているわけです。ところが、これだけ災害が大きくなってくると、もはや市町村の対応だけではどうにもならないという問題があると思います。
　特に、情報につきまして、避難勧告を出すということについては非常に難しいことになっておりますね。気象庁や国土交通省が本当に努力をしておりまして、予測情報、雨の情報や河川の情報というのは、非常に的確というのか、かなり高精度のものが出るようになっております。でも、それであっても、ここ最近の災害では、その情報を生かしても生かしても、どうやっても住民の避難を円滑に進めるだけの余裕を持って情報を出すことができないというのが現実です。
　広島の土砂災害もそうでしたね。そして、長野の南木曽町で起こった土石流災害などは、大雨洪水警報すら出ていない状況の中で土石流が先に起こっている。その後に、後追い的になってしまうわけですね、勧告も何もかも。でも、これはもう、技術的な限界と言えるような状況になっております。
　ここで重要になってくるのは、今、情報がこれほど高度になってきているんですけれども、それを誰が読み解くんだという問題です。市町村の役場は努力しておられます。それであっても、例えば岩泉町などは、防災担当というのか、安全、安心全てにかかわる行政の職員は四人しかいないというふうに先ほど伺いました。交通安全から国民保護から、何から何まで含めて四人です。この方々に専門性を求め、これだけ高度な情報を読み解き、適時的確に避難勧告を出せと要求することそのものが、僕は難しいというふうに思います。
　そこで重要になってくるのは、そういった専門家はどこにいるのかということなんですが、これは、都道府県や国、もしくはそういったところを退職された方々が、それ相応に地域には多くおられる。こういった方々を活用しながら、どう市区町村長を支援していくのかということ、これは非常に重要な問題なんだろうというふうに思います。
　現行においても、気象庁や河川管理者からのアドバイスというのは、今回の災害においても連絡は行っております。しかし、あくまで情報提供にすぎないんじゃないのかなという感じがいたします。
　それ相応に、本当に細かく連絡をとっておられます。状況は厳しいですよということを言っておられるんですけれども、正直、それを受けても、どれほど深刻なのかということがわからないような状況にありまして、ここは、どうか、都道府県や市区町村長の方々を支援するような国の専門家、都道府県の専門家という方々の積極的な御支援をしていただく必要がある。
　また、これは、平時の地域防災計画を立てるような段階から積極的にかかわっていただく必要があるんじゃないかなというふうに思いますし、今後に向けては、今二人の町長さんからのお話のとおりなんですね。現場は頑張っております。それでももう限界が来ているということ、この状況の中で、人的資源として、国や都道府県に職員はいっぱいおります、この方々を有効に活用していくということを考えていただきたいというふうに考えております。
　以上でございます。（拍手）