大塚直の発言 （環境委員会）

○大塚参考人　早稲田大学の大塚でございます。本日は、このような機会を与えていただきまして、ありがとうございます。
　土壌汚染対策法改正案につきまして意見を申し上げたいと思います。お手元のレジュメを御参照いただければ幸いでございます。
　時間の関係で、二の、現行法の問題点と課題のところからお話ししたいと思います。
　二〇〇九年改正後、土壌汚染対策法、以下では本法というふうに申しますが、には、なお問題点とか課題があることが明らかになってまいりました。主要な点は、これから申し上げるとおりでございます。
　第一に、本法の対象につきましては、自然由来の汚染が含まれるかどうかという問題がございまして、自然由来汚染につきましても本法の対象であることは明文で示す必要があると考えられます。
　第二に、調査の契機についてはなお問題が残されております。具体的には、土壌汚染状況調査の一時免除中または操業中の特定有害物質取扱事業場に関する都道府県等の調査結果によりますと、三割から五割の割合で土壌汚染が確認されました。このため、これらの段階におきましても、一定規模以上の土地の形質変更を行う場合には届け出の対象とし、調査を行うことが考えられたということでございます。
　第三に、汚染の除去等に関する課題がございます。現行法の汚染除去につきましては、対策の実施者にその実施を委ねておりまして、真に適切な対策をなさるかどうかということを監視するための計画の提出の義務づけなどにつきましては規定が抜け落ちております。自治体のアンケートによりますと、要措置区域におきましてどのような措置が実際に行われたかを都道府県知事が確認しているとの回答があったのは六八％にすぎないということでございます。
　第四に、取引に関しましては、要措置区域等の指定の解除を行った場合に、台帳からの消除をするか否かという問題がございます。現行の通知におきましては、消除はするけれども、消除された台帳の情報については、本法六十一条一項に基づきまして、保管し、必要に応じて提供されることが望ましいという整理がなされております。これは、要措置区域等における汚染除去等の意欲を損ねないために必要であるという趣旨でございましたが、一方で、区域指定が解除された旨の記録を残す方が、土地の取得時に詳細な土地履歴を把握できるという指摘もなされております。
　第五に、要措置区域等からの汚染土壌の搬出に関しましては、現行法では、一つの事業場の土地や一連の開発行為が行われる土地であっても、飛び地になっていて指定されている区域間の土壌の移動は認められておりません。このことは、迅速な区域内でのオンサイトの処理の妨げあるいは工事の支障になりまして、掘削除去による処理施設への搬出の増加につながる可能性がございます。
　また、自然由来の特例区域間とか埋立地の特例区域間の土壌の搬出、移動につきましては、現行法では認められておりませんが、これらの区域から発生する基準不適合土壌は、特定有害物質の濃度が低く、特定の地層や同一の港湾内に分布していると考えられます。このため、区域間での移動を認めてもよいのではないか、さらに、オランダとかドイツでは低汚染の土壌は原則として資源として扱われていることに留意が必要ではないかという問題が発生しております。
　第六に、そのほか、区域指定とも関連する問題として、臨海部の工業専用地域では、一般の居住者による地下水の飲用などによる健康リスクが低いと考えられ、産業活性化等のためにも、一定の場合には特例措置を設けるべきであるという指摘がなされております。
　以上をまとめますと、まず一として、事業場の操業中の調査、それから一時免除中の段階からの調査の義務の導入という問題がございます。それから二として、汚染除去等の計画及び措置完了報告の提出の義務づけという問題がございます。三つ目に、台帳の記載事項につきまして、区域指定が解除された場合にその旨を台帳に残すことが問題となっております。四つ目に、自然由来の土壌汚染につきまして、本法の対象であることを明確にすることが必要ではないかという問題がございます。五つ目に、臨海部の工業専用地域につきまして特例を設けること。それから六として、搬出規制に関しまして、飛び地間及び一定の場合の区域間の土壌の移動につきまして規制緩和をすること。七つ目に、六と一部重なっておりますけれども、自然由来汚染についての移動それから資源としての活用について規制緩和をすることなどが特に問題だということになります。
　これらのうち、二と三の問題につきましては二〇〇二年法制定時から残された問題点であると言えるのに対しまして、一と四は二〇〇九年改正以降残された問題点ということになります。
　一の、事業場の操業中及び調査の一時免除中の段階からの調査義務の導入につきましては、二〇〇九年の本法改正時に国会で附帯決議を付していただいている問題点でございますし、四は、二〇〇九年改正の時点で本法には組み込まれずに、環境省が通知で対処してきた問題でございます。また、五から七は規制緩和に関連する論点でございます。
　次に、改正案の特色について申し上げたいと思います。
　まず、一でございますが、有害物質使用特定施設での土壌汚染状況調査についてでございます。
　改正案では、一時免除中の事業場において土地所有者が当該土地の形質を変更する場合には、都道府県知事に対する届け出義務を課し、届け出を受けた都道府県知事は、汚染状況について、土地の所有者等に対して、指定調査機関に調査させて報告するように命じるものとしております。一時免除中の土地に対しまして、汚染の拡散を防ぐという観点から、土地の形質変更に着目した改正が企図されていると言えると思います。
　では、もう一つの方の、操業中の事業場についてはどうでしょうか。
　操業中の事業場につきましては、土地の形質変更の際には四条の調査の対象となりますので、届け出義務が課され得るわけでございますけれども、現在は三千平米というのが面積の裾切り要件になっておりますが、環境省令で、この要件につきましては、現行の三千平米よりも縮小されるという予定でございます。
　次に、二といたしまして、改正案では、要措置区域における指示措置等の実施枠組みとして、汚染除去等計画の提出及び完了報告の手続を導入しています。
　汚染除去等計画の内容といたしましては、環境省令で定める一定の項目について記載する必要がございます。また、実施措置の着手予定時期及び完了予定時期について記載をすることも必要となってまいります。また、この計画に記載された実施措置を講じた場合には、都道府県知事にその旨を報告するという完了報告が必要となってまいります。
　次に、三といたしまして、台帳の記載事項につきまして、改正案では、区域指定が解除された場合に、措置の内容等とあわせて、区域指定が解除された旨の記録を解除台帳という別の台帳に残すことによって、措置済みの土地であるということを明らかにするとともに、その閲覧を可能にして、土壌汚染状況の把握ができるようにするということにいたしております。
　次に、四でございますが、自然由来の土壌汚染に関して現行法では規定を置いていない問題につきましては、改正案では、自然由来汚染であっても汚染の拡散のおそれはあり、規制対象となり得ることを前提としつつ、規制緩和をする規定が置かれています。
　次に、五でございますけれども、一方で、重要な規制緩和として、改正案は、臨海部の工業専用地域での特例を設けて、通常の形質変更時要届出区域とは異なり、事前届け出ではなく事後届け出としております。
　二つの要件がございまして、一つは、土壌の特定有害物質による汚染が専ら自然または埋立材由来のものである土地であり、もう一つの要件は、かつ人の健康に係る被害が生じるおそれがない土地の形質の変更の場合につきましては、汚染土壌の区域外への搬出は規制しつつ、管理方針をあらかじめ都道府県等と合意してこれを実施するかわりに、その都度の事前の届け出は不要とするということが考えられました。
　改正案では、この考え方に従いまして、管理方針については都道府県知事の確認を受けた上で、最低限必要な情報をまとめて事後的に届け出させるということにしております。
　次に、六でございますが、搬出規制に関して、要措置区域等における汚染土壌の飛び地間の移動及び自然由来等土壌の区域間の移動を可能にする規制緩和を行うということでございます。
　次に、七でございますが、自然由来の特例区域及び埋立材から成る埋立地特例区域から発生する基準不適合土壌につきましては、先ほど申しました理由で、一定の場合にはその移動や活用を可能とすべきであると考えられます。この活用につきましては、改正案では、国や自治体が汚染土壌処理の事業を行う場合の特例が定められておりまして、そこでは都道府県知事との協議が重要な要素とされています。
　次に、その他でございますけれども、十のところでございますけれども、改正案では、有害物質使用特定施設設置者の汚染状況調査への協力の努力義務の規定が置かれております。
　改正案の評価に移りたいと思います。
　今回の改正案は、一の、一時免除中、施設操業中の事業場における土地の形質変更の際の届け出、調査報告の導入、二の汚染除去等計画の提出及び完了報告の手続の導入の二点につきまして、従来から積み残されてきました問題点に対処することになります。
　一につきましては、搬出の場合を含めて、汚染土壌の拡散を防止するという観点から重要な改正であると思われます。二につきましては、汚染除去等の措置という本法の最も核心的な部分につきまして、従来は必ずしも明確な規定がなかったところに切り込んだものでございまして、本法の実効性を高める点で必要不可欠な改正であると考えます。
　さらに、三の台帳の記載事項につきましては、区域指定が解除された場合に、措置の内容等とあわせて、区域指定が解除された旨の記録を台帳に残すということでございまして、透明性を確保して、土地取得時に詳細な土地履歴を把握できるようにするという要請を重視しつつ、要措置区域等における汚染除去等の意欲を損ねないようにするという要請にも一定の配慮をしたというふうに評価できると思います。透明性の確保は、土地の履歴や状況に関する情報を社会で共有するためには必要なものでございます。
　他方で、五から七は規制緩和に関する改正案でございまして、本法が合理的な規制を行うために必要な改正であると思います。特に五の、臨海部の工業専用地域について、一定の要件のもとに通常の形質変更時要届出区域とは違う特例を設けるということは、経済界及び千葉県からの要請を踏まえたものでございますけれども、形質変更時要届出区域の一種としているというところでは今までどおりとも言えますし、事後届け出を命じているということもございますので、土地の管理は依然として必要でございます。これによって土壌汚染に伴う健康リスクが増大する可能性は乏しいと言えると思います。
　全体的に見て、今般の改正案は、現時点で必要な現実的な対応を最大限行おうとしているというふうに評価できると思います。
　もっとも、本改正案につきましても幾つかの将来的な課題は残されております。主なものを三つだけ挙げておきたいと思います。
　第一に、本法の目的が健康被害の防止に限定されているということでございます。
　我が国の土壌汚染対策は、健康被害に関連する特定有害物質の汚染除去対策だけでもかなりの困難を抱えているという現状にございますが、将来的には、生活環境被害防止あるいは生態系への被害の防止についても本法の対象に入れる、目的に入れるということが検討されるべきであると考えます。
　第二に、土地所有者の責任につきまして、欧米では、善意無過失の購入者については抗弁を認めて免責をする考え方をとるものが少なくありません。我が国でもこのような考え方を導入することが検討されるべきであると思われます。
　第三に、法改正でなく運用でも可能な点として、指定支援法人の基金の活用による助成金の交付がございます。これは、土地所有者等が汚染除去等をした場合に用いられるものでございます。さらに、土壌汚染の原因者に対しましては融資が検討されるべきであると思われます。
　助成につきましても融資につきましても交付例が少なく、助成については二件しかございませんが、融資につきましては現在は中止されているという状況にございます。しかし、今般の改正案によれば、一時免除中及び操業中の事業場の調査が新たに行われるということでございますので、特に中小企業の事業場についてはその必要性が生じるということが予測されます。かつて交付例が少なかった原因を真摯に探ることが必要であると思われます。
　助成につきましては、そもそも助成要綱を策定していない都道府県等があるということが想定されること、都道府県等が助成金の四分の一を負担することを懸念していることが想定されていることなどの問題点があると考えております。
　融資につきましては、土壌汚染の原因者に対して融資をしないことが、原因者に負担能力がないということになりまして、七条一項ただし書きの「相当であると認められ、」の要件に該当しなくなる結果として、原因者でない土地所有者等が汚染除去等の指示の対象とされる可能性をふやすということにも留意すべきであると思います。その意味では、融資制度の復活の必要性は高いと考えております。
　以上、私の意見陳述を終わらせていただきます。ありがとうございました。（拍手）