三木由希子の発言 （情報監視審査会）

○三木参考人　情報公開クリアリングハウスの三木でございます。
　昨年もここで意見を述べさせていただきまして、ことしも機会を与えていただき、大変感謝を申し上げます。
　まず初めに、情報監視審査会の報告書を拝見いたしまして、多くの御尽力をいただいているということをよく理解できる報告書でございまして、大変敬意を表しますとともに、私どもとしては、このような報告書が出ていること自体は歓迎をしております。
　私たちは、完全なるアウトサイダーでございますので、実際に、インテリジェンス、コミュニティーの中や安全保障セクターの中で何をしているかということは知り得る立場にありませんが、一方で、それに対して信頼なり理解を向けなければいけない国民という立場でこの制度を見ております。
　特定秘密保護法は、実質的な中身についてこの審査会で明らかにするということが一般に対してできないということはよく理解をしておりますが、一方で、仕組みやシステムとしてどう運用されて、そのシステムとしてのアカウンタビリティーがどの程度果たされているのかということは、この審査会の御検討、御議論を通じて報告書をまとめていただくことによって、私たちは初めて理解できることもたくさんございます。ですので、この審査会がどのような活動をするかということは、イコールで、政府がどの程度のアカウンタビリティーを果たせるのか、あるいは私どもの知る権利なり情報にアクセスする権利がどの程度保障されるのかということと一体のものだというふうに考えておりまして、引き続きぜひ御尽力をいただければというふうに考えております。
　今回の報告書を拝見しまして、これまで理解ができていなかった、あるいは全く気づいていなかった大事な論点が幾つかあるということに気がつきましたので、きょうは、そのことを中心に意見を述べさせていただきたいと思います。
　先ほど来お話が出ておりますが、特定秘密文書の不存在類型というのがあるということが、確かに今回は非常にわかりやすい問題としてあらわれたということが言えると思うんですが、私は、この不存在類型を拝見しまして、実はすごく根幹にかかわる問題が明らかになったというふうに考えました。
　と申しますのは、特定秘密は、そもそも情報を指定するもので、文書を指定するものではないということは、これは制度の枠組みとしてもう決まっていることでございます。なので、情報と文書のずれというのが思いのほか大きく、かつ、制度の運用を考えるとわかりにくいということがよくわかったということであります。
　なので、この両者の関係をより審査会で深めて整理をしていただいて、より、運用レベルで、どういうことが文書と情報の関係にあるのかということをぜひ明らかにしていっていただきたいというふうに思っております。
　なぜ根幹にかかわる問題と思ったかといいますと、特定秘密保護法の罰則規定との関係を見まして、これはとても重要な問題だと思ったということであります。
　二十三条の一項は、情報漏えいに対して刑事罰を科す規定になっております。レジュメを用意させていただいていますけれども、「特定秘密の取扱いの業務に従事する者がその業務により知得した特定秘密」というふうになっておりまして、知得という言葉を使ってあります。知得は、逐条解説、内閣官房がつくりましたものを見ますと、無形的な事項あるいは事実または情報を知っている状態をいうということでありますので、知るということそのものが漏えいに当たるという規定になっています。
　ですので、文書を得たかどうかではなくて、情報を得たかどうかが重要であって、その情報を漏えいしたかどうかというのが刑事罰の一つの判断基準になるということになっている。
　それを前提に考えますと、不存在類型の２と４というものがございます。
　他機関が保有して、現に自分の機関は持っていないというものを類型２としてまとめてありますけれども、他機関にはオリジナルがあって、現に自分たちは廃棄をしてもう持っていないけれども、それを特定秘密として指定している、これは知得をした状態であるので保護が必要だということを類型２は言っているということになります。
　それから類型４も、廃棄して、ないものが頭の中に知識として残っているという、知得した状態であるということをもとに、これも保護が必要だということを各行政機関が言っているということで、この二つの類型は基本的には同質の問題であるというふうに整理すべきではないかというふうに考えています。
　なので、この両者の共通点は、行政文書ではないけれども、情報としては保有している状態にあるというふうに各行政機関が認識しているということであります。
　この課題から、私どもの立場で課題として言えると思うのは、行政文書として廃棄をされた特定秘密は、廃棄後も、知得状態で保護が必要だというふうにみなされれば特定秘密としての指定を継続し続けるということになります。まだ施行から日が浅いので廃棄文書はそんなにたくさん出ておりませんけれども、この先、文書の廃棄が仮にふえたとしますと、情報としては存在するけれども文書がないという情報カテゴリーがたくさん出てくる可能性があるということが、今回の報告書からわかったということだと思います。
　そうしますと、これは情報の管理というよりも、その情報を知っている人の管理をするという仕組みになっていくということになります。これは文書の管理とは明らかに異なる問題であるというふうに私なんかは考えております。ですので、ここが一体この先どんな保護と管理になっていくのかということは、報告書を拝見して大変懸念を覚えたというところがあります。
　それからもう一点、長期的な特定秘密の指定というのは、例えば三十年を超えますと、内閣の承認を得られなかったものは移管義務が発生するというふうに法律上は規定をされています。それから、統一基準の方で、三十年を超える特定秘密は移管対象だと言っておりますので、今の運用を前提にしますと、三十年を超える特定秘密は国立公文書館に移管をするということになります。これは、行政文書が残っていればという話になります。
　文書が途中で廃棄をされましたけれども、三十年、四十年、特定秘密の指定が必要なものは、文書がないまま特定秘密として長期持つということになります。そうしますと、歴史的な検証を付すことで長期特定秘密を許容しようという法枠組みでスタートしておりますけれども、その移管すべき、残すべき行政文書がないという状況も、このままだとあり得るということになってくるのではないかということであります。
　既に報告書の中でも言及されておりますけれども、特定秘密の解除あるいは指定期間満了と行政文書の保存期間満了の考え方を改めて整理していただくということが、この際重要なのではないかというふうに考えております。
　それで、行政文書と特定秘密について、管理という観点から、少し行政文書の管理についてフローを、特定秘密もまぜ込んでまとめてみました。
　行政文書というカテゴリーの中に全ての特定秘密文書も含まれるという前提になりますので、基本的には行政文書なんですけれども、特定秘密と表示をされると特定秘密文書等という名前が特別につくということでありまして、この文書の、どこに配付をしたかとか、誰が閲覧をしたかということを管理するために文書管理簿というものがつくられるということですので、これは公文書の管理とは別の管理のルールになります。
　特定秘密文書を含む行政文書は、ファイルにまとめられて基本的には整理をされて管理をされるということになりますので、このファイル単位で基本的には保存がされる、保存期間が設定されるということになります。
　一年以上の保存期間がついているものについては、ファイル管理簿というものが公文書管理法上定められておりますので、ここで管理をされて、保存期間満了に伴って、移管、廃棄ということが判断をされます。この部分については、移管・廃棄簿というものが作成されることになっていますので、どの文書、どのファイルが廃棄をされて、移管をされたのかということは、行政内部では明らかになる仕組みになっている。
　一年未満というのが、最近のさまざまな問題で問題になっておりますけれども、これはファイル管理簿に登録をされておりませんので、移管・廃棄簿の作成の対象に現在なっておりません。ですので、仮に一年未満の特定秘密文書がございますと、廃棄したかどうかも確認ができないという仕組みになっているということなんですね。なので、保存期間の問題というのは、特定秘密の管理とかそういうものをめぐっては非常に重要なものになってくるのではないかというふうに考えています。
　それから、行政文書ファイル管理簿から、特定秘密を含む文書が入っているファイルについては特定行政文書ファイル等という名称がつけられまして、これが独立公文書管理監に全部送られることになっています。ですから、文書単位だけではなくてファイル単位で、どのファイルに特定秘密を含むのか、そのファイルが何年保存で、保存期間満了後に移管していくのか、廃棄するのかというのは、あらかじめ独立公文書管理監は把握できる状況にございます。ですので、特定秘密については、文書単位だけではなくてファイル単位で監視をしていく、あるいはチェックをしていくということも実はできなくはないということになってございます。
　それから、一年未満と一年以上の保存期間で、行政文書で申しますと、一年以上に関しては、必ず内閣総理大臣の同意が必要になりますので、事前協議がされますけれども、一年未満は個別の同意の対象になっていないんですね。最近私も発見をしたんですけれども、廃棄については、一年未満は、事前の包括同意をしていますという仕組みになっていまして、個別のファイルごとの審査をしないという仕組みになっていますので、まとめて全部一括で一年未満は廃棄ができますという仕組みに実はなっているというところで、ここに特定秘密が入っていると、まずチェックが難しいという状況になってきます。
　今回の報告書を拝見しますと、消防庁では一年未満保存文書があったということで報告がされておりまして、これは、廃棄したかどうかについては客観的な記録が残らないというものになっている。
　それから、特定秘密文書管理簿というのは、これは保存期間を管理するものではありませんので、特定秘密に該当するかどうかだけしか管理をしないんですね。ですので、現状を申し上げますと、行政文書の保存期間と特定秘密の指定期間を一覧的に確認できる簿冊とかファイルとか、そういうものが制度上は予定をされていないということになります。ですので、期間がずれた状態でそれぞれの管理のシステムが走っている状態になってしまっているということになります。
　さらに申し上げますと、国立公文書館に移管をされる文書については、歴史公文書等という名前が特別についていまして、これは移管義務の対象になるんですけれども、それ以外は、個別審査を内閣府の公文書管理課が行います。ここは、特定行政文書ファイル等という、特定秘密を含むファイルかどうかという情報を送られていませんので、特定秘密が含まれているかどうかがわからないファイルの一覧を見て審査をしているという状況になりますので、実はここではチェックがきかないんですね。
　そうしますと、独立公文書管理監がそれを見ておりますので、そこが廃棄のチェックをするかというと、必ずしもそういう仕組みになっていないというところがございますので、ここの両者の関係を少し整理して、廃棄をしてはいけないというよりも、廃棄をするのであれば、それが妥当に審査をされているという制度的な担保をきちんと置かないと何を言っても信頼されない、そういう仕組みになっていくのではないかというふうに考えています。
　独立公文書監は、この審査会において、慎重に慎重を期して行う、監視をするというふうに言っておりましたが、何がどう慎重にやるのかという、そこの何がが非常に重要でありますし、それが制度的にどう担保されるのかということが非常に重要であるというふうに思いますので、ここをぜひ審査会で状況を整理していただいて、説明をしっかり聞いていただいて、それを可能な範囲で報告書に反映していただければというふうに考えております。
　その廃棄の問題というのは、先ほど申し上げましたけれども、知得として情報を保護するというその仕組みとも非常に関係してまいりますので、ぜひその点について特に今回お願いできればというふうに考えております。
　以上でございます。（拍手）