若林秀樹の発言 （政府開発援助等に関する特別委員会）

○参考人（若林秀樹君）　今日は、このような機会をいただきまして、本当にありがとうございます。
　実は、私は、特別委員会の委員になったこともありまして、実際にそちら側から質問をしたことがあるということで、今日は十年ぶりにこの委員会室に足を踏み入れて、逆に景色はまるっきり違うので、ちょっと緊張しておるところでございます。
　今は認定ＮＰＯ法人国際協力ＮＧＯセンターの事務局長ということで、ＪＡＮＩＣと呼ばれているんですけれど、国際協力をやっているＮＧＯを支援するＮＧＯなんですね。ですから、中間支援組織ということになります。また、グローバル・コンパクト・ネットワーク・ジャパン、この後に陳述されます上野参考人、次長をされているんですが、その理事もしているということでございますので、今日は、お題は政府とＮＧＯとの連携の現状、課題、今後の方向性について話をさせていただければなというふうに思っています。
　今日の私のメッセージは、ＳＤＧｓ達成に向けてＯＤＡを組み替えて、そしてＮＧＯを戦略的パートナーとして支援し、活用していただきたいというのが私のメッセージです。繰り返しますが、ＮＧＯを戦略的パートナーとして支援し、活用していただきたいということであります。
　元々、国際開発におけるＮＧＯの役割というのは、やはり普遍的な人道主義あるいは人権を守るという、市民社会としての独立したあるいは中立的な立場での活動であります。それがゆえに、政府との役割としての補完機能を持っておりますし、代替サービスを提供できるのがＮＧＯではないかというふうに思っております。
　ＯＤＡが政府対政府の援助に対して、我々はニーズに合わせたあるいはコミュニティーに合わせた、人々のやはり豊かさ、幸せのためにサービスを行うのがＮＧＯではないかなというふうに思いますし、ある意味では、政治状況に左右されず、首尾一貫して中長期の視点で平和と人権を強化し、社会を豊かにするという役割を持っているんではないかなと思います。
　ここで言う政治状況に左右されずというのは、例えばトランプ大統領が就任したことにより、いきなりＯＤＡ予算三割カットとか、緊急援助については六割カットとか、あるいは援助のやり方について、やはり伝統的にアボーションの問題とか、人口、エイズの問題がありますので、いきなりそこには支援しないとか、これをしますと恐らく国際的な社会的な信用性を失われかねない。
　しかし、ＮＧＯは首尾一貫として人道主義に立って援助をするという意味における、国としての安定性を私はもたらすのではないかなというふうに思いますので、そういう意味では、一定程度日本のＯＤＡの中にＮＧＯを組み入れるということが非常に私は政治的にも重要じゃないかなというふうに思っておりますし、ＮＧＯが入ることによって、そこにやはり市民のＯＤＡに対するサポートが生まれるんではないかなというふうに思っております。
　私の説明、ちょっと後になりましたけれど、このレジュメに沿ってお話をさせていただきますので、資料を開けていただきますとそこにレジュメがありますので、それだけ取り出して、あとは資料に沿って見ていただければなというふうに思います。
　その中で、ＮＧＯの厳しい現状についてお話をしたいと思います。
　実は、政府によるＮＧＯへの活動規制や弾圧、あるいは強制失踪と拘禁、あるいはＮＧＯが海外から受け取る資金に対する規制がどんどんどんどん強まっているところであります。
　お手元の資料の一番目に、Ｇ20のハンブルク・サミット議題における市民社会の取扱いに関する要請を付けておるところでございます。やはり、市民社会が政府による人権侵害あるいは汚職等を明らかにするという役割もあると思います。そういう意味では、政府を脅かす存在として見られている国も多いんですね、実は。それがゆえに弾圧がある、市民社会スペースを狭めているというところがあります。
　しかし、自由な市民社会というのは平和で公正な社会であるというのが前提でありますし、それがなければ、公平で公正な持続可能な社会の実現はやはり不可能ではないかなというふうに思っております。
　これは世界的なことですけど、実は日本でも、例えば報道の自由度ランキングがどんどんどんどん下がってきている、今は、ある調査によれば七十二まで下がって先進国では最低という状況になっておりますので、必ずしも世界だけのことではないということは言えるのではないかなというふうに思っております。その意味で、ＳＤＧｓにおけるターゲットの、目標の十六ですね、平和と公正を全ての人々にという、基本的な自由、司法へのアクセスということも我々ＪＡＮＩＣとしても取り組んでいるところであります。
　そして、厳しいＮＧＯ財政、三番目ですが、国際的にも低い日本のＮＧＯによる援助水準というのが資料の三と四にございます。
　資料の三の方に、ＯＤＡによるＮＧＯ支援の推移が書いてあります。二〇一六年度で百二十億円ということですので、これが多いか少ないかという議論はいろいろあるかと思いますが、世界的には極めて低い水準であります。
　もう一枚開けると、そこにＮＧＯ補助金の割合がパーセンテージで書いてありまして、日本は一％ということなんですが、二〇一七年度のＯＤＡ予算が円借款を含めると二兆円、その中の百二十億ということは、もう〇・五％程度なんですね、非常に低いんです、これは。
　例えば、アメリカ、アメリカに、日本大使館にいたということもありますが、アメリカでは、彼らのデータを見ますと、二〇一三年度の数字ですが、約三千億、三千億がＮＧＯを通して流れているんです。これは、戦略的なパートナーとしてＮＧＯを使ってきめ細かな援助をする、そのことがＯＤＡに対するサポートであるということを位置付けて、八〇年代からずっと戦略的な投資をしていたということも経緯としてもありますが、やはりまだまだ、昔から比べれば確かに上がってはきているんですけれど、まだまだ低いレベルにとどまっているんではないかなというふうに思います。
　そしてまた、四番目が、渡航制限による、世界から取り残される日本ＮＧＯの緊急人道支援ということで、資料五を見ていただきたいんですが、レベル４という退避勧告が出ている国に対しては原則渡航できません、ＮＧＯであっても。
　例えば、南スーダン、アフガニスタン、緊急人道援助が必要なのはこういう国なんですよね。しかし、ＮＧＯは一般市民と同じような扱いで渡航できないということに対して、私は、やっぱり世界から取り残される可能性があるんじゃないかと、既にそういう状況が起きていると言っても過言ではないというふうに思います。
　ＮＧＯというと、何かボランティアというイメージがありますけれど、基本的には援助のやっぱりプロなんですね。やっぱり専門集団なんで、しっかりセキュリティーを対応している、そういう基準を持ったり訓練をしている、そういうＮＧＯに対してはどんどんやはり渡航して、自己責任において渡航してもらうということも必要だというふうに思います。
　なぜそれが起きているかというのは、分かるんです。何かあった場合に、日本人に何かがあった場合に政府批判になるんです、何で許したんですかという。日本は非常にそのセキュリティーに対する、何というんですかね、やはり安心感の下で日本はありますが、何か起きたときに何で許したんだということに対する批判を恐れてなるべく慎重にしているというのは分かるんですけど、しかし一方では、この現状を見れば、本来この専門家集団がセキュリティーの問題に対応しているにもかかわらずなかなか行けないということによって、世界から見た日本が取り残されているという状況もありますので、是非それに対する配慮もお願いしたいなというふうに思っています。
　それから三番目に、ＮＧＯと政府との対話の促進でございます。
　これは一から五まで、それぞれある協議会をそこに示しております。これは結構、協議会としてはいろんなレベルでの政府との対話が行われておりますし、昨日も外務省との定期協議会で全体会議が行われました。ここでは、対話の枠組みもありますので、より実のある対話にしていただきたいということですが、まだまだ実質的な対話という意味では不十分ではないかなというふうに思います。会議のための会議ではなくて、日頃からの信頼関係に基づく実のあるやっぱり議論をできる限り今後とも進めていきたいなというふうに思っておるところでございます。
　そして、四番目が、ＳＤＧｓ時代におけるＮＧＯとの協働と課題であります。
　実は、ＮＧＯとＯＤＡに関する連携中期計画というのを外務省との間で確認しておるところであります。そこには明らかに市民社会との連携が記載されております。五年計画の三年目ということで、残念ながら計画どおりには進んでいない状況も散見されるんではないかなというふうに思いますので、是非、援助効果の向上のためにも、当該国の公正で安定的な発展にとっても非常にこの市民社会との連携は重要でありますし、更に充実させていく必要があるんじゃないかなというふうに思いますし、ＮＧＯの例えば活動環境整備支援事業なんですが、これは能力強化のために支援をしていただいているんですけれど、その予算もどんどんどんどん今減ってきているという状況ではないかなというふうに思いますので、是非この連携中期計画に沿った内容について進めていただきたいなというふうに思います。それがお手元の資料の六の中に、大体個別項目がそこに書いてあるところでございます。
　それから、五番目が、二〇一七年度の開発協力の重点方針と予算の課題についてお話をしたいと思います。
　本体のこの資料のグリーンの表紙が付いたところの十一ページ目に、平成二十九年度開発協力の重点方針がそこに書かれております。若干やっぱり懸念するところは、国益に資する開発協力というのを前面にここには打ち出されております。何をもって国益かということもこれは議論の対象になるかなというふうに思います。
　ＯＤＡの第一の目的というのは、やはり途上国の人々のためであり、貧困、格差解消、公正な社会の実現であります。当然、日本外交にとってＯＤＡというのは外交のツールである、そのことは否定しません。しかし、国益を前面に出してやることによって、被援助国も、あっ、国益のためにやっているんだ、日本はと、じゃ、もらって当然だというような関係にはなりはしないかと。
　中身を見ますと、やはり昔とは違って、九〇年代に関わっていた人間としては、もう全面的に企業、中小企業の海外進出とか、インフラ支援で円借款をここ数年増やしているというところもありますし、そこにタイドという、言葉は良くないんですけど、ひも付き援助的なものも割合として増えているんですね。九〇年代は、有償資金協力のタイドの借款はほとんどゼロでした。しかし、今は全面的にやはり政府としてもそういうところを、企業をサポートしたいというのも分かりますけれど、本来、日本が競争力ある支援であれば、タイドにしなくても当然日本も落札の中で勝てるわけですよね。しかし、最初からタイドを前提に円借款が行われているというのはここ数年の非常に大きな特徴ではないかなというふうに思いますので、申し上げたいことは、狭義の日本の国益増進への傾斜が、国際公益の観点からは若干後退することがちょっと懸念材料ではないかなというふうに思います。
　いずれにせよ、その重点方針である人道支援、難民支援、人間の安全保障等については、これはＮＧＯが得意とするところでございますので、是非御活用いただければなというふうに思っております。そしてまた、ＯＤＡの非軍事主義の徹底というものでも、ＮＧＯ側としては是非これを貫徹していただきたいなというところにございます。
　そして、六番目、今後に向けた提言ということで、三つだけ皆さんに御支援をお願いしたいなというふうに思っております。
　ＯＤＡは外交のツールではあります。その中で、伝統的に日本はインフラ支援、円借款がやっぱり多かったのはこれ事実なんですよね。しかし、どうでしょうか、今。確かにアジア諸国においてもインフラのニーズはあるんですが、アジア開発銀行があります。もう一方では、ＡＩＩＢというインフラ支援の銀行ができ、これから本格的な稼働をします。そうすると、必ずしも円借款のニーズというのはそれほど高くないんではないか。そうであれば、もう少し社会開発に向けた支援に少しやはりシフトしていくべきではないか。それに伴って、社会開発支援を行っている対ＮＧＯ支援に少しその支援を増額も含めてお願いしたいと思いますし、資金提供に関するルールについてももう少し柔軟にしていただくと援助効果も上がるんではないかなというふうに思っております。
　それから、二番目に、ＯＤＡの本体事業の無償資金協力枠へのＮＧＯの参入促進と政府、ＮＧＯの人材交流の実現であります。
　これ、何のことか分からないですが、今の資金協力のスキームというのは、助成なんですね、ＮＧＯがプロポーズするのに対してはお金を付けると。そうじゃなくて、ＯＤＡ本体の業務に対して一緒にＮＧＯも加わってＯＤＡを供与するという、そういう枠組みまでまだ進んでいないんです。ですから、ここをワンステップアップして、本体事業にもどんどんどんどん組み入れていただきたいというのが、我々の要望でもございますし、政府とＮＧＯの人材交流の実現というのも是非していただきたいなと思います。
　実は、私は、九〇年代に日本大使館のワシントンでＯＤＡの担当官をしていました。身分も全部外務省職員で、三年間やっておりました。そうすると、外務省の立場って非常によく分かるんですね。ああ、こういうところだから、それなりに理由があってやっているんだと。そのときは私はＮＧＯに非難をされる場でありましたけど、やっぱりこういう人事交流というのが本来行われるといいと思うんですよね。
　日本はその人材の流動性が少ないものですから、なかなかこういう機会というのはないんです。そうであれば、一時的に人材交流ということで、半年とか一年、政府の役人の方がＮＧＯへ来るとか、ＮＧＯが外務省へ行くとか、そういうことの人材交流というのを、是非短期的に進むと、お互いに着地点がその段階でどんどん見えてくるんではないかなと思います。
　それぞれに論理あるんです。しかし、たどり着くところは一つなので、そこに対して、やっぱり相手の立場で考えるという意味での人材交流は是非進めていただきたいと思いますし、私もそれが経験があったもので、いろんな意味で話が私は進むんじゃないかなというふうに思っているところでございます。
　そして最後に、持続可能な開発に向け、政府の重要なパートナーとしてのＮＧＯとの協働を促進させる、国際協力基本法の制定と独立した開発援助庁の設置ということで、今もＪＩＣＡがあるじゃないかというふうに思われますが、実は、実施の部分については一元化されていないんですね。ここは、外務省が無償資金協力の一部を担っていて、一方ではＪＩＣＡはそれ以外というところとか技術協力とかをやっているんですが、ややそこに対して少し私はいびつな感じもしないわけでもないですし、もっと援助効果を高めるためには、将来的ですよ、将来的には一元化することが必要なんじゃないかなと思います。
　例えばアメリカ、皆さん、先生方よく御存じだと思うんですが、国務省が無償資金協力をやるというイメージあるでしょうか。多分ないですよね。やっぱり、援助政策とか外交方針をつくるのが外務省であって、援助は一元化するというのは基本的に自然の流れだと思います。そのために独立した援助庁をつくるということも、将来的にはこれは外務省との関係を整理した上で私は必要なことではないかというふうに、これまでも議論をしていますけれど、一応プロポーズさせていただきたいというふうに思います。