三木由希子の発言 （情報監視審査会）

○参考人（三木由希子君）　情報公開クリアリングハウスの三木でございます。
　今日は、このような機会をいただき、どうもありがとうございます。
　時間が限られておりますので、ポイントを絞って幾つかお話をさせていただきたいと思います。
　まず最初に、私個人ということにはなりますけれども、特定秘密保護法に対してどういう立場かと申しますと、秘密の管理は必要というふうにずっと考えております。それは、情報公開を進める上でも、秘密が管理をされずに広がっていき、それが公開に転換をしていかないという仕組みが良くないというふうには情報公開を進める立場から考えてきておりました。
　それは、政府のアカウンタビリティーというのは時間を掛けてでも全うされるべきだというふうに考えております。それが政府が責任ある活動や対応を行っていることを証明するものになるということでありますので、非公開、秘密というのは一定程度許容される余地があったとしても、それが永遠に秘密のままであるということ自体が政府の健全性を損なうというふうに考えるからであります。
　一方で、罰則については、秘密の管理のために罰則を付けるというのがこの法律の立て付けではございますけれども、罰則については消極的というか要らないという立場でございました。
　それで、今、法律ございますので、とにかく秘密だから分からないということでは私たちもこの制度がどう運用されているのか分からないということで、法が施行されてすぐに情報公開法を使いまして様々な、運用に関するルールとかは公開情報として入手可能ですので、それを収集しまして、外にいる立場から、この制度についてどの辺を見たらいいのかということをまとめた冊子を本日皆さんのお手元にお配りいただいておりますので、お時間のあるときに御覧いただければと思います。公開情報で把握できたことということでまとめてございます。
　それで、特定秘密保護法あるいは特定秘密保護制度の評価についてということで申し上げますと、まず、法律ができるまでに懸念をしていた点というのは、お手元に配っていただいています資料の中でいうと三点におよそ集約ができるということです。
　一つが、過剰な秘密指定が行われる可能性があるんではないかということです。
　二〇〇一年に自衛隊法が改正されまして、防衛秘密というものが既に創設をされておりました。これが実態が全く分からないということで、その秘密指定という仕組みがどのように政府の中で運用されているのかということが全く分からないという状態にあったということです。
　あと、法律に基づく秘密指定ではありませんけれども、極秘や秘という内部ルールに基づく秘の指定というのが行われておりまして、これがかなり乱発されていると見ざるを得ないという状況がありました。
　一例を申し上げますと、外務省は特に、秘、極秘と付いた文書が一部秘密指定解除されて情報公開されてくるというケースが大変多くて、極端な例ですと、数週間前に作られた文書に極秘とされているんですが、数週間後に行われた情報公開で全部公開されるという、そういうこともございまして、かなり秘の指定が濫用されているんではないかということを疑っていたということです。
　それから、秘密保護の強化による政府のアカウンタビリティーの後退というものを懸念していたということであります。
　背景として、そもそも特定秘密を含むような分野というのは情報公開が全然進んでいなかったということがありまして、その結果、政府のアカウンタビリティーというのがどの程度徹底されているのか、あるいは徹底され得るのかということ自体がよく分からなかったということであります。
　そして、もう一つがそれと関連するんですけれども、秘密保護の対象となる政府活動の分野について、その民主的統制というものがどの程度なされているのかということが、外にいる私たちからするとよく見えないというところであります。
　安全保障、外交などは、一定の秘密性とか非公開性があることはやむを得ないというふうに考えてはいるんですけれども、その活動や政策判断を独立して監督、監察するようなそういう機能が欠けているのではないかというふうに常々思っていると。その結果、秘密の多い活動分野の政策検証サイクルのようなものが全く見えてこないというところがあったということであります。さらに、そういう中で秘密保護が強化をされると、取材等による制約が発生して社会的チェック機能が低下をするのではないかということを懸念したということになります。
　法律が実際に施行されてどうだったかということで、この制度をどういうふうに見ているかということを申し上げます。
　一つが、まず、秘密指定に関する状況の報告や監視が行われていること自体は評価すべき点だというふうに考えております。
　それは、政府の報告、内閣からの報告というのもございますし、それからこの国会での情報監視審査会の審査、そして内閣府独立公文書管理監の監察というものがございますけれども、そういうものを通じて、特定秘密の指定とか特定秘密を含む文書件数、行政文書ファイルの廃棄の状況などが情報が公開をされるようになったということは大変良かったというふうに思っています。これがこれまで全く分からなくて、一体何をしているのかがよく分からないという状態はある程度解消されたというふうに考えてもいいのかなというふうに思っています。
　それと、特にこの監視審査会の役割は大変大きいと思っておりまして、ここが出される報告書などを拝見して、実際にどのような運用が行われているのかということについて、秘密や非公開情報を除いた形である程度情報が出てくるようになったということも、これも評価できる点として考えるべきだろうというふうに思います。その中で、運用上の課題とか運用状況について私たちは全く分からないという状況ではなくなったということは良かったことだというふうに思っています。
　加えて、特定秘密以外に内部ルールに基づく秘密の指定という仕組みは残っておりまして、それが特定秘密保護法の議論の延長で公文書管理法の下に統一的な基準が入りまして、今、秘密文書を含む行政文書ファイルについては、新規の作成件数については運用状況報告の中で公開をされるようになりました。これも良かったと思っております。
　参考までに、今日お配りいただいた資料の四ページ以降に、こちらで取りまとめた各省庁ごとのファイル件数、新規に保有をしたファイル件数というものをまとめてございますので、御関心があれば御覧いただければと思います。
　そういう意味では、全く何も分からないという状況がなくなったということは大変良かったと考えております。
　ただ、一方で、過剰な特定秘密の指定がなされているかの評価、判断は大変困難であるというふうにも考えております。
　それは、皆様が御審議なさっている中でよく御存じだとは思うんですけれども、特定秘密の指定そのものは情報類型の指定ということになっていまして、個々の文書の特定秘密の指定ではないということであります。ですので、特定秘密というのは文書とか装備という形で実体化をして初めてリアルなものになるという、そういう構造になっています。ですので、その特定秘密の指定をされている情報だけを見ても、実際にそれが当てはめられている文書が果たして妥当な範囲に収まっているのかということは、実はよく分からないというところがございます。
　なので、重要なのは、特定秘密の指定の類型、情報類型そのものが曖昧であると、それが実体化する文書に書かれている情報に当てはめるときに曖昧な形で秘密の指定ができてしまうということで、過剰な秘密とか秘密が拡大するという要素が出てきますので、特定秘密の範囲が妥当か、指定の範囲が妥当かをチェックしていただくのは大変重要だと思っておるんですが、一方で、その指定された情報が文書というレベルでどうなっているのかというのがやっぱり分からないというところがありますので、評価が困難ということであります。
　例えばということで申し上げますと、私は情報公開のことをずっとやっておりますので、情報公開の場合は不開示になる場合という規定がございます。この不開示規定も類型的に支障要件が規定されているということになるわけなんです。なので、実際に情報公開請求すると、個々の文書の中に不開示情報に該当する情報類型があるかということを個々に審査をして開示、不開示の判断がされてくるわけなんですけれども、結局、それというのは、情報を見ているというよりも、業務の性質とか文書の性質とか、記載されている情報の内容の性質に照らしてどうかということを判断をして、行政機関が判断をするという構造になるわけであります。そうしますと、その当てはめが常に過剰じゃないかということが問題になるというのが情報公開法の運用だということになるわけです。そうしますと、やはり、類型的に定めているものが当てはめられる場面というのは、どうしても過剰な要素があるというふうに経験則上はちょっと考えざるを得ないというところがあります。
　そして、特定秘密の指定期間の延長も、やはり、妥当かどうかというのはやはり外から判断が難しいというところがございまして、なかなか外から妥当かということを判断するというのは困難と言わざるを得ないというところがあります。
　あと、もう一つ、法施行による影響は可視化されにくいという問題があるというふうに考えてございます。
　先ほど申し上げましたとおり、特定秘密に該当する分野というのは情報公開が進んでいないというところがございますので、秘密保護の強化により政府の組織の在り方とか政府活動のアカウンタビリティーにどのような影響が及んでいるかということは外部からなかなか把握ができないというところがあります。ですので、やはりこういう分野をどうやって監察、監視をするのかということ自体が実は重要だというふうに、こういう仕組みを通じて考えるところであります。
　そして、取材活動等への影響というものは、この法律ができる段階でかなり懸念をされたところではあるんですけれども、こういうものというのは、どちらかというと、取材者が逮捕をされるというよりは、その内部からの情報漏えいは単純漏えいを処罰するというものでありますので、情報の流通が妨げられるというところが主眼だというふうに考えております。そういうところがございますので、取材者が逮捕されるかというよりは、取材活動がしにくくなるという影響はなかなか顕在化して見れないというところがあるというところで、実際影響が誰かに直接及んでいないからといって影響がないとは言えないというところがあるので、いかに政府がそういう分野について信頼をされるための枠組みや仕組みをつくるかということが大事だというふうに考えているというところであります。
　それで、時間となっておりますので、簡単に、最後に審査会の活動について今後お願いしたいことを述べさせていただきます。
　一点が、特定秘密の指定の監視に関しては、特定秘密に指定されている情報類型というのは、技術的情報とそれ以外というのにある程度分けられるだろうと思っています。技術的な部分については、割と定型的、定性的に監視方法が確立できるのではないかなというふうに勝手に想像をしているというところであります。むしろ、秘密指定が膨張することで懸念をされるのは、主に、例えば政策形成とか判断に係る情報が特定秘密に指定されて、知らされるべき情報が隠されてしまうのではないかとか、あとは検証が不可能になるのではないかということであったり、あとは情報収集活動とか治安維持分野の民主的コントロールなき膨張とか、それによる人権侵害というのがやはり懸念をされているところだろうというふうに思うわけであります。ですので、なかなか定型的、定性的に情報がつくられない部分について、どうやってそこが膨らまないようにするのかということを監視する、あるいは重点的に審査をしていただくということを是非、方法論として可能であれば御検討いただきたいということがあります。
　それから、監視に必要な活動範囲ということで、繰り返しになってしまうんですが、特定秘密の指定をする情報類型だけでいいか悪いかとか妥当かを判断するのは大変困難だというふうに私自身は思っております。やはり、それを行っている政府活動の妥当性とか、その必要性みたいなものがどうしても必要になってくるというところがございますので、その特定秘密の指定という範囲でもある程度その辺のチェックをするということは、逸脱しない範囲で、枠組みを逸脱しない範囲で是非お願いをしたいというふうに思っているところでございます。
　以上でございます。ありがとうございました。