大橋弘の発言 （経済産業委員会）

○大橋参考人　先生方、おはようございます。本日はよろしくお願いいたします。
　御紹介いただきました東京大学で副学長をしております大橋弘と申します。経済学を専門としています。
　本法律案との関わりですが、経済産業省に設置された世界全体でのカーボンニュートラル実現のための経済的手法等のあり方に関する研究会や環境省のカーボンプライシングの活用に関する小委員会などで委員を務めさせていただきました。
　本日は、このような貴重な場をいただきましたので、我が国におけるグリーントランスフォーメーション、略称ＧＸの取組とそれを支える政策の在り方について意見を述べたいと思います。
　我が国は、三つの大きな環境変化の真っただ中にいます。まず、少子化、人口減少、低成長という三つの減少トレンドがございます。二つ目の環境変化は、地政学的なリスクの高まりでございます。具体的には、二〇二一年秋に始まり、ロシアのウクライナ侵攻によって深刻化した輸入資源価格の高騰があります。三つ目は、ＤＸと脱炭素の加速化です。
　脱炭素については、我が国は二〇五〇年に向けてカーボンニュートラル、つまり、温室効果ガスの人為的な発生による排出をネットでゼロに均衡させることを宣言しています。同時に、二〇三〇年には二〇一三年度比で四六％を超えるＣＯ2削減を目指しており、この目標も相当に高いハードルと受け止められています。こうしたＤＸとＧＸの進展の中で新たな市場が生まれており、そうした新市場や新たなニーズに対して産業構造の転換を遅滞なく進めていかなければならないという現状に我が国はございます。
　二〇五〇年カーボンニュートラルに向けて、多くの国が試行錯誤を始めています。この道のりは、各国それぞれに異なることが予想されます。産業構造や脱炭素に必要な技術開発の進展状況、また、直面するエネルギー資源の賦存状況や調達状況がそれぞれの国で異なるからです。当然のことながら、我が国も自らの事情に合わせた政策を考えていく必要があります。
　我が国を振り返りますと、まず、一次エネルギー自給率は一一％と、Ｇ７諸国の中でも極端に低い状況にあります。産業構造では、製造業で働く就労者割合が二〇％程度と高く、自動車を始め製造業のしっかりとした基盤があります。製造業においては、単なる電化による脱炭素化には限界がある分野が多くあります。これまで使ってきた化石燃料をバイオ燃料へと転換したり、原材料それ自体を変えたりするなど、抜本的な製造プロセスの改革をすることで直接排出を減らす必要がございます。
　こうした製造プロセスにおける脱炭素技術の多くはまだ研究開発の段階にあり、技術がいつ実用可能になるのか、不確実性が高い領域も多くあります。こうしたＧＸの取組は、デジタル化と同時に進められる部分が多くあるものの、その投資には相当の額を要する事業になるものと予想されます。
　実用化に向けての不確実性が高く、費用面でも巨額になりがちな研究開発は、企業単独で行うことはかなり困難で、企業は投資にちゅうちょすることが予想されます。ここに、脱炭素に向けて官民が共同して取り組む必要性が見えてきます。
　まず、企業の脱炭素投資を先行的に誘発するためには、国がＧＸに向けての強い支援の姿勢とコミットメントを示すことが有効です。企業の自主性を促しながら、産業構造の転換に踏み出せるような政策パッケージを示す必要があり、今回の法案はまさにそうした意図が込められているものと思っています。
　巨額な脱炭素技術への研究開発投資を民間の金融機関がどこまで融資できるのか、不安が残ります。民間融資を一定程度国が下支えするような仕組みも同時に必要になるものと思われます。
　先行投資を一定期間支援し、脱炭素技術が実用的な選択肢になってきた段階で投資財源を回収する仕組みが求められます。これが炭素賦課金であり、発電事業者への有償オークションであると思われます。有償オークションは発電事業者に対する追加的な負担のように映りますが、この制度は電源の脱炭素化を促す一つのスキームとして捉えるべきであり、後に述べる社会の行動変容を促す観点では、価格転嫁を外生的に行うことも必要な措置と考えます。
　脱炭素と成長を意欲的に目指す企業を政府が積極的に後押しする仕組みは、既に始まっています。昨年からＧＸリーグがスタートし、我が国全体の排出量のほぼ四〇％をカバーしているものと思います。企業の自主的な判断を重んじながら、企業が掲げる目標を行政や第三者が確認して、企業に更なる成長と改善を求めていくという我が国のＧＸの取組は、世界でも類を見ない画期的なものであります。
　この取組をプレッジ・アンド・レビューといい、パリ協定でのＮＤＣに近いものだと思いますが、我が国では、企業のイノベーションを萎縮させずに行政目的を達成させる手法として、デジタルプラットフォーム透明化法などでも使われている手法であります。このＧＸリーグの理念は、我が国の企業にも広く賛同を受けているものと思います。
　こうしたＧＸの手法を、成長著しい近隣諸国の声をしっかり拾いながらアジアに広げていくことは、我が国がアジアの脱炭素化をリードし、Ｇ７などほかの先進諸国の取組との橋渡しをする役割を果たす上でも、我が国に期待されているものと思っています。
　なお、企業の自主性を尊重することなく、海外諸国と同様に、強い規制をまず入れるべきという声があることも承知をしています。こうした見方は理論的には分かりやすいものと思いますけれども、他方で、我が国でそのような措置を取ると、海外移転が更に深刻化することが懸念されます。我が国での省エネの促進は、実は一部リーケージが入っているとの研究も出ており、現実を見据えた制度設計が必要になるものと思います。
　ＧＸリーグに参加する脱炭素と成長を意欲的に目指す企業が脱炭素投資を適切に回収する場として機能するのが、排出量取引制度だと思います。
　そこで、排出量取引は投資の予見性がしっかり担保されることが望まれます。価格においては、上限と下限を入れたバンドの中で取引をすることで、若干の収入を政府が得ることも可能になるものと思われます。
　排出量取引における取引価格は、これまで暗示的と批判されてきた国民の炭素負担が明示化される場の一つになるべきだと考えます。まず、既存制度を排出量取引へ収れんさせていくべきと考えます。具体的には、省エネ法や高度化法などを排出量取引の屋上屋を架すことなく排出量取引に合流させる、明示的なカーボンプライシングに衣替えすべきだと思います。
　同じことは、現行のガソリン課税やＦＩＴ、ＦＩＰなどにも当てはまります。使途は現行を維持するままで構わないと思いますが、ガソリン諸税やＦＩＴ、ＦＩＰなど、国民が脱炭素の取組として負担しているものは、温対税と同様に、明示的なカーボンプライシングとして位置づけるべきです。そうすることで、欧州が進めるＣＢＡＭ、これは炭素国境措置と呼ばれるものですけれども、そうしたものに対しても、我が国の炭素負担を正しく示すことができ、国益にかなう取組だと思います。
　なお、排出量取引には、無償枠の配賦なりキャップなりがかかることになります。古い設備が多い企業は、設備を閉じれば余剰が生まれ、排出量取引において収入に代えることができます。他方で、新たな投資を積極的に行う企業は、少なくとも一時的には排出量が増えることになるので、排出量取引が行われることで、投資をためらいがちになる懸念があります。
　ある企業が新たな脱炭素投資を行い、別の企業が古い設備を閉じれば、国全体では脱炭素に一歩近づきます。さらに、海外で脱炭素投資を行うことは、国のクレジットにならなくても、世界全体でのカーボンニュートラルにはつながります。現在の個々の企業や国に排出量を割り当てるやり方は、あくまでインセンティブを確保するためであり、カーボンニュートラルを進める上での必要条件にしかすぎないことから、キャップの与え方を工夫することで制度の柔軟性を高める不断の努力が必要だと思われます。
　なお、脱炭素というと、再エネや原子力など、電気の脱炭素化に目が向きがちですが、全ての経済活動を電化することはできません。化学産業や航空産業では、合成燃料やバイオ燃料が必要です。現在、我が国企業はそうした燃料の海外調達に乗り出していますが、国内にしっかり資金を還流させる視点を国家として持つためにも、国産バイオ燃料の生産に本腰になるべきではないかと思います。
　サトウキビは現在、関税から得られる収入を使って生産補助している効果もあり、生産量が消費量を大きく上回っていますが、サトウキビを航空燃料にすることで、沖縄の地域航空の活性化に大きくつながります。また、我が国には耕作放棄地が多くありますが、油を多く実らせる燃料作物を植えることもできるはずです。あるいは、森林のセルロースからバイオ燃料が作れます。
　費用対効果の点で、すぐには石油代替にはなりませんが、海外調達の交渉力を高めるカードとして、国産バイオ燃料のロードマップを作って量と価格の将来目標を決めることは、中長期的なエネルギーの安定供給に大きく資することになります。現在、法改正を議論している食料・農業・農村基本法においてエネルギー作物の生産を位置づけることも含めて、国としてしっかりエネルギーの安定供給に努めることで国益を守っていただきたいと思っております。
　最後に、三点、述べさせていただきます。
　第一点目は、カーボンプライシングの在り方であります。
　今回提示されている炭素賦課金も有償オークションも、サプライチェーンの上流で課税をする仕組みです。しかし、カーボンニュートラルという社会変容の主役は誰かといえば、それは消費者になります。政府が課税をしやすいから上流でカーボンプライシングを課すという現在の仕組みは、多くの国でも取られていますけれども、社会変革を促すという点でいうと、あるべき姿は消費ベースでの排出量の見える化であり、消費側での行動変容を促すよう、脱炭素による付加価値が的確に下流に反映される仕組みにすることだと思います。そのために、カーボンを生産から消費まで追跡して、消費者に全体として炭素消費量を可視化する努力は続けられるべきだと思います。
　二番目は、独禁法との関係になります。
　ＧＸへの取組は、企業単体で行うことはできません。莫大な投資を必要とする研究開発やコンビナートにおける脱炭素設備の入替え、ＣＯ2を回収してＣＣＵＳ、これは二酸化炭素の分離回収、利用ということですけれども、そうしたものに使うためのサプライチェーンの形成、水素やアンモニアの調達、利用など、企業が共同で設備を廃棄、あるいは新たな設備投資を行って副生物の回収、利用をするなどといった、これまで必要とされなかった様々な協調行為を行う必要があります。
　しかし、独禁法の運用が従来どおり企業単位で競争を判断するようなことですと、こうした協調行為は独禁法違反になりかねず、コンプライアンスに敏感な企業は、ＧＸへの取組が足踏みすることになります。最近、公正取引委員会は、グリーン社会の実現に向けた事業者等の活動に関する独占禁止法の考え方をまとめていますが、これまでの独禁法の考え方を踏襲したもので、私が今申し上げた懸念に回答する形にはなっていないものと思われます。今回のＧＸ推進法にふさわしい独占禁止法の運用がなされるよう期待をしております。
　最後に、政策立案、評価の在り方について述べさせていただきます。
　長期にわたる大規模な投資に対して政府がコミットするということは、我が国の従来の政策立案、評価のやり方に大きな変革を求めるものになると思います。
　思えば、我が国の多くの政策は単年度で区切られており、やや乱暴に言うと、政策が一度走り始めたら、予算執行期間が終わるまでは手をつけず、最後に事後評価を行って終了というふうな形になっているかに見えます。しかし、このような政策立案と評価の仕方は、本法案の趣旨がしっかり生かされる形になっているとは思われません。
　政策を執行しながらエビデンスを取りつつ、政策の方向性を常に確認して、もし方向が間違っていれば遅滞なく修正する、場合によっては事業を廃止して適切な事業につくり替える、そうしたアジャイルな思考を取り入れた新たな政策立案、評価の形が本法案には求められると思います。アジャイル型政策形成、評価の枠組みをこの機会に改めて大きく打ち出し、ほかの基金などの施策の立案、評価の範とすべきと考えております。
　以上でございます。
　この度は、貴重な機会をありがとうございました。（拍手）