土井香苗の発言 （外交・安全保障に関する調査会）

○参考人（土井香苗君）　お手元にこちらの資料を用意しております。
　ヒューマン・ライツ・ウォッチ日本の代表をしております土井香苗と申します。
　本日、参議院の外交・安全保障に関する調査会におきまして、軍縮・不拡散に関する調査について参考人としてお招きいただきましたこと、ヒューマン・ライツ・ウォッチを代表しまして、お礼を申し上げます。
　ヒューマン・ライツ・ウォッチですけれども、独立した国際人権ＮＧＯとして、世界九十か国以上で人権侵害の調査活動に従事しているＮＧＯになっております。世界中で人権侵害を調査、記録して、詳細な報告書に取りまとめて発表しております。一年間に約八十冊程度、調査報告書を発表しております。こうした調査に基づきまして、法律や政策、実務の改善を求めるアドボカシーに取り組んで、人権侵害を是正、防止することを活動の目標にしております。戦時下で弱い立場に置かれるマイノリティーや文民から、難民そして困難の中にある子供たちまで、最も大きな危険にさらされている人々を守るための活動をしております。日本国内におきましても、社会的養護、ＬＧＢＴ、スポーツの中での子供の体罰等を調査報告をいたしまして、政策提言活動をさせていただいております。
　世界に目を転じますと、大規模かつ深刻な人権危機があちこちで発生している状況です。例えば、ウクライナ、ロシア、エチオピア、中国、アフガニスタン、ミャンマー、北朝鮮、南スーダン、イラン、イエメンなどなどとなっております。私どもの調査も、こうした国々についてたくさんしなくてはならないという状況が続いております。こうした現状を踏まえますと、新たなフレームワークと新しい行動モデルの構築が喫緊の課題と考えます。戦争中であろうと平和であろうと、現代世界の重大な課題と脅威を人権という視点から捉えることによってこそ、危機の根本原因を解明し、それに対処する指針が引き出せるというふうに考えております。
　続きまして、二十一世紀における人道的軍縮の推進について述べさせていただきます。
　ヒューマン・ライツ・ウォッチは、人道的軍縮型のアプローチに注力し、戦闘員と文民を区別できない無差別型の兵器など、許容できない被害をもたらす兵器に対処してきております。このアプローチは、国家安全保障上の利益によって推進されるこれまでの軍備管理型、不拡散型の取組とは対照を成すフレームワークとなっております。
　この人道的軍縮が最優先するのは、人々を支援し、人道上の悪影響に対処することです。人道的軍縮の特徴は、各国の政府、国連機関、赤十字国際委員会、市民社会とのパートナーシップにあります。そこでは重要な役割を果たすのが、私どもヒューマン・ライツ・ウォッチのような非政府組織、ＮＧＯとなっております。ＮＧＯがグローバルな連合体をつくって、緊密に連携して活動を進めるというやり方が典型的になっております。
　具体的に、まず対人地雷について述べさせていただきます。
　一九九七年の対人地雷禁止条約、オタワ条約ですけれども、このアプローチの先駆けでありまして、人道的軍縮アプローチの基礎を築いたとみなされております。この条約は、対人地雷を包括的に禁止をし、貯蔵地雷の廃棄を義務付けております。また、人道規定として、埋設地雷の除去や地雷被害者の支援も求めています。
　オタワ条約によって何十万人もの人々が命や手足を失わずに済んだということは確実です。これまで日本を含む百六十四か国が条約を批准しています。各国はこれまでに貯蔵対人地雷五千五百万発以上を廃棄しております。日本政府は、二〇〇三年二月、約百万個の貯蔵の廃棄が終了したということです。
　日本政府は世界各地での地雷除去作業にも金銭的な支援をしてきました。また、条約を批准していないあらゆる国に対して、できるだけ早く批准を行うよう繰り返し訴えています。こうした行動は、地雷のない世界という共通の目標を達成する上でなくてはならないものと言えると思います。
　一方で、日本政府は、このオタワ条約が確立した規範を守るために、対人地雷の新たな使用を非難するべきというふうに考えます。ミャンマー軍事政権が対人地雷を使用し続けていることは極めて大きな問題だと考えます。お手元の資料の中に、私どもが様々なステートメントを発表していますけれども、ミャンマーの軍政が地雷を使用しているということのリリースを含めております。
　また、ロシアがウクライナに全面侵攻して一年がたちますが、この間、ロシアが対人地雷を大量に使用していることも極めて憂慮すべき事態であります。また、ヒューマン・ライツ・ウォッチは、先月、ウクライナ政府が対人地雷を使用した疑いがあるということも発表しております。このプレスリリースの方も資料の中に含ませていただいております。日本政府は、ウクライナ政府に対して、協力的なコンプライアンスの精神に基づきまして、ウクライナ政府に実態調査を促すべきであると考えております。
　次に、クラスター爆弾について申し上げます。
　二〇〇八年のクラスター弾に関する条約もまた人道的軍縮を代表する存在の一つです。クラスター弾は、子弾を広範囲にわたり無作為にばらまくことで、紛争下の文民に直接的な脅威を与えます。また、あわせまして、多くの子弾が着弾時に起爆をしないために、除去、破棄されるまでに長年にわたる脅威となります。
　日本政府は、二〇〇九年、クラスター弾に関する条約をいち早く批准した国となりました。そして、二〇一五年に貯蔵クラスター弾一万四千発以上を廃棄、そして国際法上の重要な義務を果たしたと言えると考えます。しかし、世界におけるクラスター弾全廃はいまだに遠い道のりでありまして、ヒューマン・ライツ・ウォッチは、日本政府がこの条約を一貫して支持、支援していることに感謝を申し上げます。
　現在、百十か国がこの条約を批准いたしました。しかし、中国、ロシア、アメリカなどは未批准です。この十年間、ヒューマン・ライツ・ウォッチは、シリア政府がロシア政府の積極的な支援を受けて、クラスター弾を大量に使用して文民に被害を与えていることを幾つもの調査報告書を通じて詳しく明らかにしてまいりました。
　それであればこそ、ウクライナ戦争で、ロシア政府がまたクラスター弾を発射するロケット砲を広範囲に使用している現実には愕然とさせられます。日本政府は、ウクライナでのクラスター弾の使用を非難して、この条約の普遍化と履行の促進に一層力を入れるべきだと考えます。
　次に、化学兵器について触れさせていただきます。
　人道的軍縮のもう一つの特徴は、今申し上げたような条約が、国際人道法と国際人権法において、考えられる最も強力な基準の確立を目指しているという点にも認められると考えます。一九七二年の生物兵器禁止条約、ＢＷＣが細菌剤や毒素の兵器使用を包括的に禁止しているということもその一つと言えると考えます。
　また、このことは、一九九三年の化学兵器禁止条約、ＣＷＣでの厳格な禁止にも明らかであります。日本政府など百九十三か国が批准しているこの条約は、極めて多くの国が支持をしている兵器条約になります。この条約は、各国に対して、保有する化学兵器と化学兵器生産施設の廃棄を義務付けております。現在、保有国が申告した化学兵器のうち、実に九九％が廃棄済みであるということには勇気付けられます。
　ほとんどの国は条約の規定を遵守しています。しかし、深刻な課題も依然として存在しております。ヒューマン・ライツ・ウォッチは、化学兵器禁止機関、ＯＰＣＷも指摘しているところですが、シリア政府が禁止対象の化学兵器を使用した事例というものを複数明らかにしてきております。
　しかし、化学兵器による一連の攻撃に責任のあるシリア政府の当局者のアカウンタビリティー、すなわち法的責任を追及する試みは全く進んでおりません。次回の化学兵器禁止条約運用検討会議は来る二〇二三年五月に開催をされますが、これは日本政府にとって、化学兵器禁止条約が確立した規範を守り、化学兵器使用に対するアカウンタビリティー、責任追及の取組を支援する重要な機会と考えます。
　次に、焼夷兵器について述べさせていただきます。
　焼夷兵器は、化学反応によって火災を発生させるため、化学兵器と混同されることがありますが、それとは異なる兵器となっております。ガソリンをゲル化させたナパーム、アルミニウムと酸化鉄の粉末を混合したテルミットなどの可燃性物質を含みます。この兵器の使用は、人に耐え難い重症のやけどを負わせるとともに、文民の住居施設や商業施設、インフラを火災によって破壊いたします。
　ヒューマン・ライツ・ウォッチは、近年、アフガニスタン、パレスチナのガザ地区、イラク、シリア、ウクライナ、イエメンで焼夷兵器が使用され、文民が被害を受けたことを調査報告書にて明らかにしております。焼夷兵器の使用は第二次世界大戦に遡り、一九四五年三月の十日は、ここ東京の大空襲で十万人以上を殺害し、筆舌に尽くし難い被害を生じさせたということは御存じのとおりです。
　一九八〇年の特定通常兵器使用禁止制限条約、通常兵器禁止条約、ＣＣＷなどと呼ばれていますが、この議定書の、第三議定書ですけれども、焼夷兵器の使用を規制しております。しかし、二つの深刻な欠陥があるため、文民を十分に保護することができておりません。まず第一に、焼夷兵器の定義に多目的弾が含まれていません。例えば、白リン弾や発煙弾です。これらもやはり焼夷効果を発揮いたします。第二に、民間人居住地域での空中投射型の焼夷兵器の使用を禁じてはおりますが、一定の状況下での地上発射型の焼夷兵器の使用を容認しております。文民地区での焼夷兵器の使用は、空中投射であれ地上発射であれ、全面的に禁止されるべきであります。
　ＣＣＷの締約国である日本政府は、第三議定書の有効性をそいでいるこうした欠陥への対処に取り組むべきと考えます。また、二〇二三年にＣＣＷの枠組み内外を問わず、焼夷兵器に特化した議論が行われるように取り組むべきであると考えます。
　次に、人口密集地における爆発性兵器について述べさせていただきます。
　人道的軍縮における規範というのは、法的拘束力のある文書に限られるものではありません。二〇二二年十一月、日本など八十三か国が、人口密集地における爆発性兵器の使用、ＥＷＩＰＡから文民を保護するための重要な政治宣言を支持いたしました。
　この宣言は、都市部での爆発性兵器の使用の制限及び抑制を通じて、文民被害の発生を防ぐための国家レベルの政策と実務を策定、実施することを各国に求めております。
　ダブリンでの採択式で発表されたステートメントで、こちらにいらっしゃいますけれども、吉川ゆうみ外務大臣政務官、武力紛争下での文民保護の重要性と国際法の遵守の必要性を確認されました。
　日本政府は、文民を最大限保護するようにこの宣言を解釈、履行することで宣言の目的へのコミットメントを示すべきであり、かつ宣言の普遍化のための努力に貢献することができるというふうに考えております。
　次に、自律型兵器について述べさせていただきます。
　人工知能及び関連技術の軍事的応用に多額の投資を行って、陸海空での自律型兵器システムを開発する国が増えております。こうした開発の行き着く先では、一旦起動すれば、以降は人間の介在を全くなくして目標を選択し交戦する、いわゆる完全自律型の兵器システムが開発されてしまうという懸念には十分な根拠があります。
　国連のグテーレス事務総長は、機械単独の判断で人間を標的にして攻撃をするような兵器システムには、国際的な合意に基づく制限を定めるべきだと訴えています。そして、こうした兵器には、道徳的に忌むべきものであり、政治的にも受け入れられないと述べています。世界の七十を超える国の政府と赤十字国際委員会、そしてヒューマン・ライツ・ウォッチが共同設立者となっておりますストップ・キラーロボット・キャンペーン、連合は、こうした自律型兵器の禁止及び制限を定める新しい条約が緊急に必要かつ実現可能であると考えております。
　日本政府の立場ですけれども、人間が有意な関与をしない致死性兵器を開発する意図はないと繰り返し述べています。しかし、残念ながら、自律型兵器システムを対象として新たに法的拘束力のある条約の交渉を開始するということについては支持しておりません。
　行動規範や政治宣言などの自主的なコミットメントを自律型兵器システムの開発の指針にすることでは、この問題の解決策にはなりません。自律型兵器は、戦争の本質を根本的に変え、武力行使の閾値を下げかねません。
　ＣＣＷの枠組みでのキラーロボットに関する協議は外交的な行き詰まりを見せております。その打開が必要です。ヒューマン・ライツ・ウォッチが最近の報告書で示しました、こちらもプレスリリースの方を資料で入れておりますけれども、こちらの最新の報告書で示したとおり、人道的軍縮に関する条約の歴史は、より効率的かつ効果的な方法が別にあるということを示しております。日本政府は、人類を守るため、ＣＣＷに代わる代替的プロセスで自律型兵器システムを禁止、規制する新条約の交渉を行うという提案を支持するべきだと考えます。
　これまでの人道的軍縮の歩みから、重要な教訓が一つあります。ＣＣＷのようなコンセンサス方式の交渉ではおおむね成功はしないという教訓になります。したがって、コンセンサス方式とは別の代替プロセスによって、規範を定めた条約、これを策定して実施し、兵器が引き起こす人間の苦しみに対処することこそ目指すべき方向であります。こうした人道的軍縮アプローチこそが、より効果的、包括的で結果も出しているということは既に実証されております。
　最後に、人権の新たな国際的な包容に向けてということで意見を述べさせていただきます。
　人権危機がもたらす世界的なインパクトについてなのですが、基本的人権と自由の侵害、経済的、社会的権利の剥奪、マイノリティー集団への大規模な暴力、そうした数々の人権侵害の責任が問われない状況、こういった先にあるのが人権危機であります。人権危機がもたらすのは、人道に対する罪、国内避難民や難民の発生、耐え難い苦しみ、無数の残虐行為にまみれた紛争、内戦などになります。
　第二次世界大戦がもたらしたおぞましい惨状は、一つの教訓を後世に残しました。そして、一九四八年の世界人権宣言の前文にはこう記載されております。人間が専制と圧迫とに対する最後の手段として反逆に訴えることがないようにするためには、法の支配によって人権保護をすることが肝要である。
　各国政府には、自国で人権を守る法的義務が課されております。しかし、各国政権がこの義務を果たさない場合、国内には不満や不安定、そして最終的には危機へと至る不満の種がまかれていきます。人権侵害に手を染めるこうした政権は、阻止、牽制されなければその行動をエスカレートさせ、そして腐敗や検閲、不処罰、そして暴力こそが自分の目的達成のために最も効果的な手段だという信念を強めていくことになります。人権侵害の放置は大きな代償を伴います。その波及的効果を過小評価するべきではありません。
　二つ事例を取り上げます。
　まずは、ロシアによるウクライナの軍事侵攻です。
　国際社会がロシアのプーチン大統領の法的責任、アカウンタビリティーを追及すべく一致団結した行動をもっと早くから取っていれば、今このような事態にはなっていなかったかもしれません。ウクライナ東部で紛争が始まった二〇一四年、シリアでの人権侵害が問題視された二〇一五年、そしてロシア国内で人権弾圧が激化した過去十年間に一致団結した行動を取っていればと考えます。各国政府は反省をすべきだと考えます。
　次に、中国です。
　中国は、今、日本にとって安全保障上の最大の脅威と言われています。一九八九年の天安門事件に対し、日本政府は西側諸国の制裁にむしろ抵抗する姿勢で臨みましたが、もし日本政府が、一九八九年以降、中国政府の人権侵害の法的責任、アカウンタビリティーを追及して、法の支配を要求するという国際的取組をリードし続けるという対照的なアプローチを取っていたらと考えてみてください。当時の日本のＧＤＰは中国の六倍を超えていました。今とは異なる状況があり得たと考えます。
　人権尊重こそ安定への処方箋ということで、今世界各国が取り組むべきなのは、ウクライナへの軍事侵攻に対する国際社会の一致した対応の特に良い事例に学び、これを再現するとともに、人権状況の改善のために、世界各地の危機を解決する政治的意思を倍増させることにあると考えます。
　日本政府を始め、人権尊重を掲げる政府には、必要な人権状況の改善が実現するように、政治的なスタミナ、これを使い続け、かつ政治的関心を払い続けるということが必要であると考えます。日本政府にも、意思さえ持てば可能だと思います。
　北朝鮮に関して、二〇一三年、当時の安倍晋三首相が外務省に指示を出して、北朝鮮での人道に対する罪の証拠を収集する調査委員会、コミッション・オブ・インクワイアリーといいますが、これを設立するための国連人権理事会での決議案の採択をリードしました。当時、多くの国々はこのＣＯＩ、調査委員会の設立までのやる気はありませんでした。しかし、このとき日本政府が指導力を発揮した結果、ＣＯＩが設立をされ、今では、北朝鮮政府高官らは将来、人道に対する罪で国際法廷に立たされ得る状況になっております。
　最後に、この場をお借りしまして、日本政府が人権で世界のリーダーとなるための十か条の提案というものをさせていただきます。
　一つが、日本外交を導く実質的かつ強固な政治レベルの文書としての人権原則、計画を作成し、国会で採択をすること。
　二、外務省の構造改革を行うこと。予算の増加、ハイレベルかつ強力な専任のヘッドを頂点とするチーム構成で人権外交に当たる。
　三番、いわゆるマグニツキー法、人権侵害制裁法を制定を、他国のように制定をしていくこと。
　主要関係国について、年次の人権報告書を作成、発表すること。英国、米国、スウェーデンなどのように、こうした報告書を発表するということですね。
　人権の守り手及び開かれた市民社会を支援するプログラム及び基金を創設すること。
　人道的軍縮を推進する国際的な取組を支援、主導し、外交政策の柱とすること。
　普遍的管轄権の概念に基づく、国際法に違反する重大な犯罪行為に関する司法手続を支援、支持すること。
　貿易政策を改革をすること。深刻かつ組織的な人権侵害国に対する特恵関税措置からの除外、貿易協定に人権条項の盛り込みを義務付ける。そして、サプライチェーンの問題の改革として、企業に対する人権デューデリジェンス義務というものを法制化すること、強制労働などの人権侵害を伴って生産された物品の輸入禁止の措置を導入すること。
　九番、開発援助の政策、構造の見直しを行うこと。
　十番目として、庇護希望者と難民の保護に関するグローバルな共同責任、日本への第三国定住を含む、これを受け入れ、果たすことです。
　日本は力強い民主主義国家であります。しかし、その外交姿勢については、国外の重要な人権侵害に声を上げるのをためらうという残念な評価が確立してしまっていると言えます。日本政府には、世界で人権を擁護するという自国の責任をしっかり引き受け、日本単独あるいは他国との協力の上で人権侵害の改善に向けた行動を取ること、特に、世界の最も深刻な事態に対処をするということが求められていると考えます。
　日本政府には、次のことを是非御理解いただきたく存じております。人権の問題へ注力をするということは、高潔なことでも非現実的なことでもなく、人権は現実主義的リアルポリティークとしての外交政策の核心であるということになります。このことは、日本が二〇一三年に北朝鮮の人権問題を国連で主導したことにも表れていると思います。二〇一三年に日本が果たした役割を歴史の一こまで終わらせるのではなく、今後の日本外交のモデルとしていただきたいと切に願う次第です。
　以上でございます。ありがとうございました。