土屋正三の発言 （治安及び地方制度委員会）

○公述人（土屋正三君）　只今までお述べになりましたることを重複する點もございますが、一應卑見を申上げます。今囘の警察は國家のための警察から國民のための警察に變るのでありまして、これは日本の國に取りましては非常な大轉向であります。從來國家目的のために濫用と言つても差支えない程度までに擴大せられました警察の權限は、今度の制度によりましてその本來の分野、即ち國民の生命、身體及び財産の保護、犯罪の搜査、被疑者の逮補、公安の維持というようなことに復歸するのでありますから、この意味で法安の第一條というものは、非常に重要な意義があると思うのであります。
　併しながらいかにしてこの法案第一條の立法趣旨を貫徹するかという具體的の方策は、何らこの法案に書いてない。民主化せられました警察におきましても、職權濫用の危險は決して絶無とは申上げられません。否、それが地方自治の腐敗とか政黨の弊害と結び付きますと國家警察の時代よりも更に一層甚だしいものがあるだらうと思うのであります。この法案は大體においてアメリカの制度に倣つたように私は思いますが、アメリカの警察に關する書物を見ましても、黨弊が警察に侵入することをいかにして防止するか、これに隨分澤山のページを使つて書いてあるようであります。警察内部の經驗を持たないで、外部からの觀察だけによつて警察というものは實に勝手なことができるものだと思つておる人々が、一朝にして警察權を掌握いたしますと、そこで警戒しなければならんのは、警察權の濫用であります。殊に日本人は封建制の殘存物がまだ取きれないとでも申しましようか、警察に對する非難は盛んにいたしますが、警察の言うことには不平でありながらも服從する傾向が強いのがありまして、何事によらず警察をしてやらしめることが便利であると考えられております。從つて警察權濫用の危險は、アメリカにおけるよりも日本の方がずつと大であると言わねばならんのであります。
　明治憲法の下におきましては、例の憲法第八條の警察命令で警察法規が澤山できました。その大部分は議會の協贊を經た法律ではございません。命令、それも警視廳令、或いは府縣令、地方官の勝手に制定できるものであります。そのために警察權が非常に濫用されました。新憲法では、原則として法規は國會の制定する法律に限られることでありますし、又警察行政の中樞が國家公安委員會或いは都道府縣公安委員會に移りまして、一般行政の責任者である内閣各省、或いは知事の直接所管からは離れるようでありますから、從來のような行政上の便宜のためにする警察命令の濫發による警察權の濫用の危險は少くなつたとは思われますが、それでも新憲法の下におきましても、或いは法律の委任を受け、或いは法律の實施のために、政令その他の命令を發する必要があろうと思われますから、今申しましたような危險が絶無であるとは申上げられません。要するに都道府縣といわず、市町村といわず、警察權が濫用せられ、法案第一條第二項の規定に違反して、同條第一項の範圍を逸脱する危險は少くないと考えられますが、これに對する防衞方法が、この法案では明らかになつておらんのであります。これを立法的に明示することが最も望ましいのでありますが、それが困難であるならば、例えば警察法規の制定であるとか、或いは重要な政策の實施というものは、國家公安委員會の許可又は認可を取るというような、監督方法によつて、行政的にでも警察權濫用の防止方策を構ずることが必要じやないかと思います。
　この制度は大體アメリカの制度に倣つたものと先刻申上げましたが、アメリカの警察制度は權力の地方分散、デセントラリゼエシヨンと相吾牽制、チエツク・アンド・バランスとに重きを置いております。その結果能率の發揮に十分でないという缺陷がないとは言えぬという批判があるようであります。その批判は今度の法案についても同じようなことが言えるのではないかと考えられます。近頃のはやり言葉で集中排除ということがあるようでありますが、今度の法案にもやはりこの警察力の集中排除が一つの狙いであるように見受けられます。地方自治の原則を推進するという前文がありますが、その見地から申しますと、生命財産の保護とか、公共の秩序の維持とか、このようなことはできるだけ個人と社會の責任の自覺を通じて、市民各自の手で共同にやつて行くということが本旨であるとも言えましようし、又英米等におきまする警察發生の歴史を見ましても、それが事實でありますから、從來のような國家機關の手による警察權の濫用を防止する趣旨からいたしましても、警察行政における地方分權ということに對しては、本質的に何ら反對すべきではございません。ただ警察は地方分散しても、警察取締の對象である例えば犯罪のごときは、全國的、少くとも數府縣に亙つて行われるものがますます増加する傾向にありますから、分散いたしました各地の警察の働きが相互に十分連絡協力して行われるのでなれけば到底目的を達することはできはせん。先程戸倉さんからお話がございましたが、檢察の方面では古くから檢事同一體の原則とあうものが確立しておるようであります。警察におきましてもそれは同樣でなければならんと思うのでありますが、然るにこの法案によりますと、國家地方警察に關する限りは、少くともその行政管理、この法律は行政管理と運營管理に分けておりますが、行政管理の方面ではこれは國家公安委員會から、國家地方警察本部、警察管區本部、都道府縣國家地方警察本部、警察署の一貫した系統において指揮監督が行われておるのでありますからよろしうございますが、警察の機能に關する運營管理につきましては、これは都道府縣公安委員會が獨自の見地でこれを行うのであります。警察管區本部長及び都道府縣公安委員會は緊密な連絡を保ち、適當に協力しろというような規定はございますが、それだけでは全國若しくは警察管區に亙り、又は少くも數府縣に亙る一貫したる指揮命令下における犯罪搜査のごときは行いがたいと思われます。况んや市町村警察になりまするというと、これは國家地方警察の運營管理、又は行政管理に服することはありません。兩者の關係は單なる協力又は緊密なる連絡の範圍に止まるのでありますから、市町村警察相互間、竝びに國家地方警察と市町村警察とを一貫したる組織的、系統的なる警察の運營管理はあり得ないのであります。國家地方警察及び市町村警察は犯罪の搜査については、隣接地五百メートルまでは他の警察の管内でも仕事ができるということが書いてありますが、その半面五百メートルを超えました所に行きますと仕事ができない。どこが縣界から五百メートルかということは一々分かるものではありません。從いまして折角被疑者を追い込んで行きましてもみすみす見逃すというようなことがあると思います。かくては例えば京阪神の地方であるとか或いは東京を中心といたしましては、近縣地方との相互關係の所では、犯罪の捜査檢擧だけ取つて考えて見ましても、能率の減退は著しいものがあるだろうと氣遣われるのであります。全面的な警察運営管理の統制は、警察地方分權の精神に牴觸するかも知れませんが、第五十四條から五十六條の規定を更に再檢討いたしまして、場合を限りまして、警察の運営管理に或る程度の統制を加え、これを國家地方警察と市町村警察とを通じて認めることが必要である。そうでないというと、警察がばらばらになつて成績が上らない危險が少ないと思うのであります。これに關聯いたしまして、例えば東京でありますとか或いは大阪等の大都會を中心として、周圍の市町村警察や國家地方警察を統合するいわゆる大都市警察、メトロポリタン・ポリス、或いはレジヨナル・ポリスというような問題も考えられますが、これにつきましては、第五十一條、五十二條ですか、これに特例がありまして、特別區の存存する區域に關する特例が認められてあるのみであります。これによりますと現在の警視廳の管轄區域は三つに分れる。即ち特別區の公安委員會による特別區が聯合してその責に任ずる特別區警察と、その他の市町村の自治體警察と、それからその他の地域における國家地方警察の三つになつております。現在一つの警視廳でさえなかなかうまく行かないのに、三つになつておる。かくのごとき思想は只今申上げましたメトロポリタン・ポリスの思想とは全然相反する思想であると私は思います。
　運營委員會の問題でありますが、今囘の改正の眼目は國家公安委員會、都道府縣公安委員會、市町村公安委員會だろうと思われます。警察行政の中樞機關として委員會制度を採るということは我が國では初めてであります。併しこの問題はアメリカではすでに試驗濟みのようであります。その結果は私の手許にあります材料は極めて古いのでありまして、甚だ恐縮でありますが、委員會というものは警察權執行の中樞機關としては不適當であるという結論になつております。大變古い材料でありますが、一九一五年の國勢調査によつて。人口十萬以上のアメリカの都市、六十三あるそうでありますが、その中で委員會制度を持つておるものは十七に過ぎない。それから人口十萬以上の都市で委員會制度を曾て持つたことのある五十二の都市の中、一九一七年當時に委員會制度を持ち續けておるものは十四市に過ぎないのであります。アメリカの學者が警察委員會制度の弱點として擧げておりますところは、第一が警察の仕事は素人の副業的片手間的の仕事ではない。パートタイム・ウオークではない。第二は委員會の内部がややもすれば不統一になり易い。第三は委員會は社會の各方面の意見を代表するので、法規とか方針とか手續とかの決定とか、或いは一般的監督とかいつたような愼重審議には委員會は適當であるけれども、法令や政策を特定の事件について實施するには、これは單獨の責任者の方がより適當である。第四は委員の人選が不適當であり、政黨の弊害や市政腐敗の犠牲となり易いというような點を擧げまして、これに反對をいたしております。要するにこの警察權の行使、この法案で申しますと、警察の運營管理は、これは委員會の特色である。委員會制度の特色である愼重審議に求めるところが少いのであつて、反對に或る程度の獨創力、決斷力と勇氣が必要であるから、これは委員會では駄目だ、單獨の首腦者でなければならんというのが、これがアメリカの委員會制度に對する學者の意見でございますが、日本の警察についても同様のことが云えると思います。犯罪の捜査であるとか、被疑者の逮捕であるとか、生命財産の保護であるとかいうような、いわゆる運營管理の問題を、三人の委員の合議體である都道府縣公安委員會や市町村公安委員會にやらせるということには、私はどうしても贊成できない。警察の仕事は多數の人間を手足のごとく使用して、敏速果斷にやらないとうまく行かんのでありますから、部下の信頼を博し得る、いわゆる責任ある指導者レスポンシヴイル・リーダーがなければなかなかやつて行けるものではありません。アメリカの例を見ても優秀な警察はいずれも優秀な指導者の名前によつて傳えられております。在來の日本の警察のように、官制によつてちよつと決まつておる全國的の國家施設でありますならば、制度組織の力が物を云うので、首腦者の構成は比較的重要でないかも知れんが、今囘の制度のように國家の統制と離れて、都道府縣や市町村の公安委員會が自主的に警察の運營管理を行う場合には、首腦者の構成は警察の成績に多大の影響を有すると思われます。かような運營管理に委員會制度を採ることは私は贊成できないが、行政管理の方ならばこれは委員會の本質上何ら差支ないと思います。從つて「國民に屬する民主的權威の組織を確立する」ということが前文に書いてありますが、そういうために委員會制度が必要ならば、國家公安委員會と同様に、都道府縣や市町村の公安委員會も行政管理だけをやるがよろしいと思う。この場合注意すべきは、公安委員會自體の構成が公平に行われ、委員の人選にその人を得ることと、警察の人事行政に政黨その他の不當な干渉があつてはならんことであります。委員會の人選については詳細な規定があるようであります。いわゆるチエツク・アンド・バランスについては十分注意がしてあるようでありますが、その半面にはこれでは委員會の意見が不統一なる危險が多いだろう。そこでこの點から見ても先程申上げましたように、急速な處置を必要とする警察の運營管理には、どうも委員會は適當でないと思います。これは先刻もお話がありましたが、私が了解できないのは何故に警察職員又は官公廳における職業的公務員の前歴を有する者を、全面的に公安委員會から排除したか。これでは今後或る都道府縣或いは市町村におきまして優秀な警察職員であつた者でさえも、これをその都道府縣又は市町村の公安委員に選任することはできない。官僚的色彩が濃厚であるのは民主的警察の本旨に反するというならば、五人乃至三人のうち職業的公務員の前歴者は一人に限る、或いは二人を超えてはいかんというように制限する方法でも足りると思うのであります。
　それから警察人事については、國家地方警察にあつてはすべて國家公務員法の規定に基きまして任命することになつておりますから、これは外からの不當な干渉はないだろうと思います。この點はいわゆる責任指導制を採つたものと思われまして、大變結構と思いますが、市町村警察におきましては市町村公安委員會が人事權を持つております。これは當然でありましよう。この場合におきましても市町村條例で任免等につきましては決めるようになつておりますが、その場合に少くも幹部につきましては、或る程度の任用の資格制限を付けることが適當ではないかと思われます。只今申上げましたように、運營管理につきまして委員會制度を採ることは私は贊成しませんが、單獨制の公安委員というものを警察長の上に置くということは結構であると思うのであります。今後の警察長は從來の地方官のようにあちらこちらを廻つて歩くとか、或いは縣廳の各部局において經驗のある人間は少くなり、大體その土地の警察官の累進した者が多くなると思わなければなりません。この種の人物は見識も十分でなく、清新な建設的な意見の持主は比較的少くなるだろうと、私は大變失禮でありますが、そう思うのであります。それで警察長の上に公安委員のような制度を設けることは、この缺點を補正することになつて大變結構だと思いますが、ただこの場合におきましても、先刻繰返して申上げましたように、合議體ではいかん、單獨性であることが必要であると思うのであります。それから「都道府縣警察長は、都道府縣公安委員會の運營管理に服し、警察管區の行政管理に服するものとする」と書いてあるのであります。そうしますと、人事とか豫算とかいうものは管區本部長が持つておつて、その地方公安委員會の方はその方に全然關係なく、人事權を持つておらない公安委員會の指揮命令によつて果して警察署が動くであろうかどうか。これは先程安井知事からもお話があつたのでありますが、私本同感であります。この點は相當問題ではないかと思うのであります。
　財政問題につきましてはしばしばお述べになりましたから詳しいことは申上げませんが、只今問題になつております六・三・三の問題と同じように、人口五千程度の小さい町村で一つの警察を維持して行くということは容易ならん問題だろうと思います。當分のうちは國家都道府縣で持つからよろしうございますが、地方財政確立の後といたしましても、やはり或る程度の國庫補助を警察に對してやる必要がある。警察は全國的に連絡がとれておりませんと仕事ができないのでありますが、金のある市町村では十分に設備ができる、金のない市町村ではそれができないというと、非常に均齊や調整がとれなくなる。この點から申しましても、地方自治財政確立の後と雖も或る程度の國庫補助は必要と思います。これにつきましてイギリスのやつております制度が大變面白いと思いますからちよつと申上げますが、その方法を假りに日本で採用いたしますと、國家公安委員會に監察員を置きまして、この監察員が全國の警察を廻るのであります。そうして或る地方では金が足らないから金をやろう。或る地方では非常に成績がいいから褒める意味でやろう。或る地方ではこういう設備が必要だからそれをやらせる意味で金をやろうというような、監察の結果を斟酌して國庫補助金を分けるというような方法をイギリスは採つておりますが、これを日本でやりますると、自治體警警察の民主的權威を傷付けることなく、國家の過度の干渉を生ぜしめない範圍において、國家と自治體警察との繋りを保つという妙味があるだろうと思うのであります。
　それからもう一つ申上げて見たいのは、今度の改正で警察は悉く地方警察にない、國家地方警察でありましても、それから自治體警察でありましても、全部地方警察になるのであります。併しながら國家みずからが犯罪の豫防、鎭壓、犯罪の捜査及び被疑者の逮捕、又は生命及び財産の保護や公安秩序の維持に乘出す必要を生ずることがありはせんか。國家地方警察に對しまして、國家中央警察とでもいつたようなものは必要ではないだろうかということを私は考えて見たい。これはイギリスでは御承知のように、ロンドン警察廳が、必要によつては全國に仕事ができるようになつております。ロンドン警視廳はイギリスにおける唯一の國家警察であり、他は全部地方警察であります。ロンドンだけは國家警察であります。アメリカのＦ・Ｂ・Ｉは專ら合衆國の法律の執行に當る機關でありまして、日本は國柄が違いますからアメリカの制度をそのまま採ることはできませんが、例えば通貨偽造の罪でありますとか、外國人に對する犯罪でありますとか、この法律でも、日本國憲法又はその下に成立した政府を暴力で破壞せんとする計畫とか、そういうものに至りましては、これが捜査や鎭壓を。地方警察、自治體警察に一任するだけではどうかと思われる。國家地方警察と自治體警察との間、並びにそのおのおのの相互間に系統的な連絡協力が必要であることは。最初に申上げた通りでありますが、この連絡協力の中核體としても、或る程度の警察として持つことが必要じやないか。軍備の完全に撤廢されました我が國において、進駐軍が引揚げた後における國内治安の維持は、國民の最も關心を寄するところでありますが、内閣總理大臣が一時的に全警察を統制する國家非常事態の特別措置のごときは、眞に止むを得ない場合の外は濫りに發動すべきではないのであります。この意味におきまして私は國家中央警察とでも稱すべき若干の精鋭なる警察官を各警察管區に所属せしめまして、警察管區本部の運營管理の下に、或いは特殊犯罪の捜査及び豫防鎭壓に當らしめ、或いは管下國家地方警察及び自治體警察の連絡協調の中核體たらしめ、一たびその管内で一警察單位の手におえないような重大な事態が起きました場合には、隨時隨所に出動して、國家地方警察なり市町村警察なりと協力して公共の秩序の維持に當らしむるようにありたいと考えるのであります。これはやり方によりましては、非民主的となり、又從來の警察國家再發の温床となるかも知れませんから、從いましてこの運營につきましては十分に注意をすることは勿論でありますが、軍備のない日本の治安維持は、地方警察のみに一任するだけではどうも不十分と思われますから、そこでこの國家地方警察定員の三萬人の幾分を割きまして、警察管區本部長に直属させまして、只今申上げましたような方法を採ることが適當ではないかと思います。警察はこの法律の執行をするということが書いてありますが、もともと市町村警察がその執行の責任に任ずる法律は國家の制定に係るものでありますから、國内で齊一に執行せらるべきものであります。國民の生命、身體、財産の保護や公共の秩序の維持は國家自身の責任でもありますから、或る場合においては國家みずからが警察の運營管理を行い、或る場合においては市町村の運營管理を國家がコントロールをする、こういうことにいたしましても、その方法さえ間違わなければ、必ずしも國民に属する民主的權威を傷付けるということになるまいと私は考えるのであります。
　最後に申上げたいことは、これはしばしば只今までの方々のお述べになりましたところでありますが、今囘の制度を見ますと、警察が弱體になる。全國が國家地方警察と自治體警察とに分れ、その間には何ら有機的の連絡がありません。仕事の性質上警察事故の發生の可能性の最も多い市街地は、自治體警察の所管でありまして、國家はその運營管理につきましては何らの權限を持たない、どうもこれでは警察は弱體になつて非常に不安ではないか、軍備の全然ない、道義の頽廢の甚だしい今日の日本の治安をどうして維持するか、警察の民主化は、決してその弱體化を意味するものであつてはなりません。強盜殺人が横行し、交通事故が多いということは、決して警察の民主化ではないと思います。そこで然らばいかにして警察のこの制度を施行した曉において警察の弱體にならんようにするか、その一つの方法としては、先程どなたかの御意見にもございましたように、國民の協力ということが非常に必要でありまして、この國民の協力は結局これは國民の理解がなければやつて行けないことでありますから、この際警察は、この前文にも書いてありますように、人間の尊嚴を最高度に確保し、個人の權利と自由を保護する國民自身の組織でありまして、これらの仕事は從來のごとく、國家又は警察官のみに一任すべきものではなく、國民みずからこれを處理する責任を有するものであるということをよく社會に普及させることが必要であります。まあ警察社會教育、といつては言葉が適當でないかも知れませんが、こういうことをいたしますことが、この法案の目的を逹成するのに是非必要じやないかと私は考える次第であります。