石川忠雄の発言 （政治改革に関する調査特別委員会）

○石川参考人　ただいま御紹介をいただきました衆議院議員選挙区画定審議会の会長を務めております石川でございます。
　ただいま委員長から御許可がございましたように、私は、実はまだ退院間もないものですから、体力がなかなか回復しておりませんで、こういう形できょう御報告申し上げるということを御了承いただきたいと思います。
　この審議会は、衆議院議員選挙区画定審議会設置法に基づいて、去る四月十一日、内閣総理大臣から私ども七人の委員が任命され、同日をもって発足したものでございます。
　この審議会に与えられました任務は、当面、今回の公職選挙法改正の施行の準備のために、衆議院議員小選挙区選出議員の選挙区の画定に関し調査審議し、委員が任命された日から六カ月以内にその画定案を作成して、内閣総理大臣に対し勧告を行うというところにあります。小選挙区の区割りは、衆議院議員選挙のいわば土俵づくりというようなものでありまして、厳正、公正な区割り案の作成という当審議会に課せられた責任の重さは十分承知をいたしておるつもりであります。
　この審議会は、御承知のように、六月二日に「区割り案の作成方針」を取りまとめました。この間、九回にわたって審議を行ってまいりましたが、平成三年六月に第八次選挙制度審議会が今回と同様の三百の小選挙区の区割りについて審議をし、答申されておりますので、まず、第八次審議会の区割り案及び区割り基準について、その考え方を知っておくことが審議会で効率的な議論を進める上で必要ではないかということを考えまして、これらにつき、委員一同勉強したわけであります。
　それと並行いたしまして、区割り基準の定め方及び具体的な区割り案について、各都道府県知事の意見を聞くことといたしました。都道府県知事は、各都道府県の行政、地勢並びに交通等々全般についてよく御存じでありまして、区割りについて、都道府県全体を総合的に判断し得る視点を持っておられる、そう考えたからであります。
　区割り基準に関する知事意見は、そのほとんどが第八次審議会の区割り基準を念頭に置きながら述べられたものでありましたが、人口基準に関しては、その緩和あるいは弾力的取り扱いを求める意見がありました。
　また、市区の分割に関しましては、その分割はなるべく避けて、分割する場合は、それぞれを独立の選挙区として、他の自治体と併合することは避けるべきであるという意見がある一方で、人口基準にかかわらず、地域の実情により分割することができるとする特例を設けるべきであるとする意見もありました。
　さらに、指定都市について、他の市町村と同一の選挙区とすることなく行政区の組み合わせのみで選挙区とするべきであるとの意見や、離島の取り扱いについて、他とは異なる事情を考慮すべきであるとの意見等もありましたが、総じて申せば、第八次審議会の区割り基準がおおむね妥当と考えられている知事が多かったように受けとめております。
　そこで、区割り基準についての審議会での議論を御紹介申し上げたいと思います。
　この審議会におきましては、こうした都道府県知事の意見も踏まえ、区割り基準の検討を進めることといたしましたが、論議の主な点は次のとおりであります。
　第一に、人口基準についてであります。
　人口基準については、設置法第三条第一項において、「各選挙区の人口の均衡を図り、各選挙区の人口のうち、その最も多いものを最も少ないもので除して得た数が二以上とならない」ことを基本とするということが規定されております。また他方で、第二項において、都道府県に対する定数配分として一議席ずつ均等配分する方式をとっております。それで、都道府県間格差が既に一・八二倍となっているという現実があるわけであります。そこで、人口格差が二倍以上とならないことを基本とするという規定を具体的にどう実現するか、その方法をめぐって議論が熱心に交わされたのであります。
　この点について、一つの方向は、人口格差が二倍以上とならないことを基本とするということからは、議員一人当たり人口が最低の島根県の議員一人当たりの人口を下限とし、その二倍を上限とするという方式をとるべきではないか、こうした方式をとっても設置法は格差が二倍をある程度超えることも許容していると考えられることから、一定のアローアンスを認めることにより現実的な案をつくることが可能である、こういう意見もありました。これに関連して、全国の議員一人当たり人口をもとに上下三分の一の幅におさめるといういわゆる偏差方式では、島根県と福井県はその平均人口が既に下限を下回っており、基準としては適当ではない、そういう意見があったわけであります。
　これに対しまして、外国の例を見ても平均人口をもとに一定の幅を設ける偏差によって区割り基準を定める方式をとることが一般的であり、第八次審議会と同様、偏差方式をとることか適当なのではないか、議員一人当たり人口が最も少ない選挙区を基準とする方式をとると、結果によって基準を設けるような形となり、平均人口により自動的、客観的に上下限が定まる偏差方式に比べると、分割される市区側から納得が得られにくいのではないか、また、下限をもとにその二倍を上限とする方式をとっても、一定のアローアンスを認めるのであれば結果は余り変わらないのではないか、だから、偏差方式をとった上で最後に再点検、見直しを行うことによって法の趣旨に沿った区割り案をつくることが可能なのではないか、こういうような意見が述べられたわけであります。
　また、人口基準の緩和あるいは弾力的取り扱いを求める知事意見に関しては、設置法では二倍以上とならないことを基本とするものとされており、人口基準について弾力的な条項を置くことは適当ではないのではないか、そういう意見が述べられました。
　こうした論議の結果、人口基準については、設置法に定められた二倍以上とならないことを基本とするとした上で、具体的には全国の平均人口をもとにその上下三分の一以内とする偏差方式をとることとしたのであります。
　次に、行政区画等について申し上げます。
　市区町村の区域の分割につきましては、行政区画を尊重し、分割しないことを原則としながら、人口基準との関係から一定の場合には分割もやむを得ないこととされ、一体どのような場合に分割することにするかをめぐって議論が交わされました。
　この点につきましては、地域の実情に応じて市を分割することができるものとすべきであるとの知事意見があり、また、人口基準を厳格に守るために必要な場合には平均人口の三分の四以下の市区であっても分割できるものとすべきであるという意見が一方でありましたが、その他方で、市区町村は基礎的自治体であり、地域の一体性ということを考えると、その分割については慎重であるべきであり、一定の事由に該当する場合に限定すべきであるという意見があり、それとともに、分割に対していたずらに不安、不信を持たれないようにするためにも、分割する場合は明確に列挙することが望ましい、そういう意見も述べられました。その結果、市区の分割は一定の場合に限定することとされました。
　次に、郡の分割についても、郡は行政単位ではないからその分割については余り厳格に考える必要はなく、必要に応じ分割できることとしてよいのではないかという意見がありましたが、その反面、郡の区域は歴史的、沿革的にまとまりがあり、できるだけ尊重すべきであるという意見が述べられ、その結果、一定の場合に限って分割できることとされました。
　次に、飛び地の扱いにつきましては、飛び地を設けないにこしたことはないけれども、このために市区の分割が避けられないような場合には慎重な対応が必要であるという意見が述べられる反面、選挙区の隣接性、連続性の観点、選挙民の情報の共有という観点から飛び地は設けるべきではない、市区が連檐して生活圏の一体性があれば市区を分割しても合理性があるのではないか、そういう意見が述べられました。その結果、飛び地は設けないこととされました。
　このほか、考慮要素としての自然的社会的条件をより具体的に示すべきかどうか、作業の手順をどのようにすべきかなどについても意見が交わされております。
　次に、「区割り案の作成方針」の概要について申し上げます。
　こうした論議の結果、今後、具体的な選挙区の画定を行っていくに際しての方針を示しました「区割り案の作成方針」を取りまとめました。お手元に配付してあります資料の「区割り案の作成方針」をごらんいただきたいと思います。この作成方針は、区割り基準と作業手順の二つから成り立っております。
　まず、区割り基準について御説明を申し上げます。
　人口に関する基準については、設置法第三条の人口格差二倍以上とならないことを基本とすることを区割りを行う際の基準としております。法律で定められたこの基準を踏まえ、具体的な区割りに当たっては、次の方針により行うこととしております。
　まず、選挙区の人口は、全国の議員一人当たり人口の三分の二、二十七万四千六百九十二人から、三分の四、五十四万九千三百八十二人までとしております。この場合に、全国の議員一人当たり人口の三分の四を上回る選挙区は設けないということにいたしました。全国の議員一人当たり人口の三分の二を下回る選挙区はできるだけ設けな
　いということにいたしました。
　次に、各選挙区の人口は、当該都道府県の議員の一人当たりの人口の三分の二から三分の四までにするということといたしました。これは、都道府県内におきましても選挙区間の人口の均衡を図ろう、そういうためのものであります。
　次に、都道府県の議員一人当たり人口が全国の議員一人当たり人口の三分の二を下回る都道府県にあっては、格差の縮小を図る観点から、各選挙区の人口をできる限り均等にするということにいたしております。
　次に（二）の、これはごらんいただきたいと思いますが、市区町村の分割に関する基準は、市区町村の区域は分割しないことを原則とするといたしておりますが、人口基準等との関係から、例外的に一定の場合には分割するということになっております。
　すなわち、市区の人口が全国の議員一人当たり人口の三分の四を超える場合には分割するということにいたしております。また、市区の人口が当該都道府県の議員一人当たり人口の三分の四を超える場合においても、都道府県内の人口の均衡の観点から分割するとしております。さらに、全国の議員一人当たり人口の三分の二を下回る選挙区をできるだけ少なくする観点から、県内の人口最大の市を単独の選挙区とした場合に、全国の議員一人当たり人口の三分の二を下回る選挙区が生じる場合には、当該市の区域を分割するということにいたしております。また、今回飛び地の選挙区は設けないことにいたしましたので、飛び地を避けるために必要な場合は市区の区域は分割することといたしました。
　次に（三）の郡の分割についてでありますが、郡の区域は分割しないことを原則とするというふうにいたしまして、一定の事由がある場合には分割することができるというふうにいたしております。
　すなわち、（一）の人口基準に沿った選挙区を設けるために必要な場合には分割ができる。また、市区の分割と同じように、選挙区が飛び地となることを避けるために必要な場合もそうでありますが、さらに郡の区域が現に他の郡市により分断されている場合、または郡の区域に離島を含む場合にも郡の区域は分割できるというふうにいたしております。
　次に（四）でありますが、先ほど申し述べましたように、選挙区の連続性の観点から、選挙区は例外なく飛び地にしないものといたしております。
　最後に、この作成方針の（五）でありますが、（一）から（四）の基準に従った上で、地勢、交通、歴史的沿革その他の自然的社会的条件を総合的に考慮して区割りを行うということにいたしております。
　次に、作業手順について御説明申し上げます。
　作業手順は、これまで述べました区割り基準に沿って具体的に区割りを行っていく場合のいわば作業の流れを示したものでありまして、二つの項目がございます。
　まず第一は、区割りに当たって都道府県の区域を幾つかの地域に区分する場合には、現行の衆議院議員の選挙区を手がかりとすることとしたものであります。その地域に選挙区を設けるときは、地理上の周辺部から順次選挙区を設けることといたしたことであります。
　また第二番目は、区割り作業の結果得られた区割り案が合理的かつ整合性のとれたものになっているかどうかについて、最後に総合的な検討、再点検を行うとしたものでありますが、当然ながら（一）、つまり人口の基準の範囲内においてそれを行うということであります。
　以上が「区割り案の作成方針」の審議経過及びその概要であります。
　審議会といたしましては、厳正公正な区割り案をこれからつくってまいりたい、そういうことで努力したいと考えておりますので、どうぞ御理解のほどをよろしくお願い申し上げます。
　どうもありがとうございました。（拍手）