小鷲茂の発言 （行財政機構及び行政監察に関する調査会）

○政府委員（小鷲茂君）　日ごろは所管の行政分野につきまして格段の御指導を賜っておりますることをこの機会に厚く御礼を申し上げたいと存じます。
　また、本日は、私どもの政策評価に対する取り組みの状況を御説明する機会を与えていただきまして、まことにありがとうございました。
　それでは、説明資料を準備させていただきましたので、この資料に従って御説明をさせていただきたいと思います。
　最初に目次がございます。お尋ねのありましたのは一番から三番までの項目でございますが、政策評価ばかりではなくて公共事業の効率化という視点から考えますると、ほかにも幾つか私どもで取り組んでいる問題がございますので、冒頭、効率化についての全体的な取り組み姿勢を御説明させていただいた上で、お尋ねの三点について御説明をするというふうにさせていただきたいと思います。
　一ページでございますが、公共事業の効率化のための切り口といたしまして幾つかあるのではないかと考えておりまして、四角の枠の中に①から④まで掲げましたが、一つは投資分野あるいは事業箇所の重点化、二つ目には事業執行の効率化、それから三つ目には計画・実施過程の透明化、四つ目に関係省庁との連携の強化といった四つの切り口があるものと考えおります。
　第一の重点化の問題でございますが、最初に掲げましたのは投資分野の重点化の例でございまして、下の表に平成十年度におきます具体例を掲げましたけれども、経済構造改革に資する分野、あるいは地域間の格差を是正するための分野、あるいは安全に直結するような分野、こういった分野に重点投資をするということにいたしておるわけでございます。
　御案内のとおり、平成十年度の公共事業予算は政府全体としてマイナスの七・八という厳しい状況ではございますが、こういった重点分野につきましては、右に掲げました倍率のごとく一・数倍という厚い投資をする予定にいたしてございます。例えば、下から三つ目に緊急土砂災害防止対策というのがございますが、近年大変土砂災害が多発いたしておりますので、この辺の対策を強化するという意味で、この対策につきまして一・五七倍という投資をする予定にいたしております。
　次に二ページでございますが、新規事業箇所の削減と書いてございます。これは、箇所の重点化という意味でございます。なるべく継続事業に重点投資をする、そのことによりまして早く工事を完成させて事業の整備効果を早期に発現させようという発想でございます。そのために逆に新規箇所がかなり制約を受けるということになりまして、ここでも平成十年度の新規箇所の減少の様子を記載してございますが、かなり激しく新規箇所については絞り込んでおるという状況でございます。
　それから三つ目には、用地補償費比率の減少ということでございます。これは、昨今、特に景気対策としての公共事業の役割が強く求められておりますので、特に平成十年度につきましては景気に対する関与度の高い工事、いわゆる上物の工事費に多く予算を回すということで、用地補償費比率が低いものを選定する。例えば街路事業につきましても、橋梁でありまするとか連立立体でありまするとかそういうものに予算を回す、こういう工夫をいたしております。
　四番目に、国と地方公共団体との的確な役割分担という抽象的な考え方を述べてございますが、具体的に言いますると、補助の採択基準を切り上げるということです。細かい補助事業はもうやめるということをやっております。
　それから五番目でございますが、財投対象機関の対象事業の見直し、これは、特殊法人の改革合理化の議論がございますが、例えば住都公団につきましては民間と競合するような分譲住宅につきましてはもう今後撤退しようという方針を打ち出しております。まだ法人の改組自体は済んでおりませんけれども、既に事業内容につきましては大幅に分譲住宅戸数を減らすといったようなことをいたしておる次第でございます。
　三ページでございますが、二つ目の事業執行の効率化に向けて、二つここでは書いてございます。
　一つは、類似事業間の調整の問題でございます。かつて、縦割り行政の弊害といたしまして幾つかの省庁で同じような事業を重複してやっているのではないかという御批判があったわけでございます。そういうことが起こらないような取り組みを現在進めておりまして、具体的に言いますると、道路と農道・林道、それから汚水処理施設、下水道と農村集落排水あるいはコミュニティープラント、こういったものの関係、それから海岸事業、これは他省庁で取り組んでおりますので、そういったものについてそごを来さないようにということで計画レベルで調整をするということを数年前から始めております。
　それから、コストの縮減対策でございますが、これも御案内と思いますが、平成九年四月四日に、政府といたしまして行動指針をつくりました。この指針に基づきまして各省庁が行動計画をつくりまして平成十一年度末までに対策を実施する、その結果コスト一〇％以上縮減を実現する、こういうことで現在動いております。
　それから四ページでございます。三つ目の計画・実施過程の透明化でございますが、一番目は費用効果分析を実行していくということで、これは後ほど詳しく御説明をさせていただきます。
　二つ目は事業採択基準の公表ということで、この点につきましても後ほど詳しく御説明させていただきたいと思います。
　三つ目が国民の意見提出機会の確保ということでございまして、河川法を改正いたしまして、例えば河川整備計画を策定いたします場合に公聴会を開催するといったような制度の改正などをいたしておりますし、さらに平成十年度からスタートさせたいと思っております道路の五カ年計画策定の過程におきましては、新しい方法でございますが、パブリックインボルブメント方式といったような、国民の意見を取り入れながら計画をつくって練り上げていくといったような方法を採用いたしておるところでございます。
　さらに四でございますが、それぞれの事業ごとに事業の箇所あるいはその事業のスケジュール等を明らかにした地域ごとの整備プログラムをつくって公表するといったようなことをやっております。事業の全体像をあらかじめ公表するということでございます。
　五ページでございますが、五番目といたしまして再評価システムの導入、これも後ほど詳しく申し上げたいと存じます。
　四といたしまして、連携施策の推進ということでございますが、これは各省庁が協力し合って一つのプロジェクトを効率よく仕上げていくという試みでございます。詳しくは省略させていただきたいと思います。
　六ページ以下がお尋ねの点でございます。
　お尋ねの点の第一点でございますが、大規模公共事業に対する評価システム導入に関する経緯等でございます。
　最近、時のアセスということが言われておりますが、私どもではもう既に平成七年七月の時点から、大規模公共事業につきまして見直しのシステムをスタートさせております。背景といたしましては、地域に密着したきめ細かい行政が求められているとか、開かれたわかりやすい行政が求められているとか、そういった一般的な事情もございますが、特に大規模公共事業につきましては、一たん計画ができるとなかなかとまもないといったような、いわゆる事業見直しシステムについての国民の声、あるいはまた最初計画をつくるときに一方的につくられて情報が十分開示されないといったような手続に関する批判等がございますので、こういったものにきちんとこたえていこうという動機でこの制度をスタートさせたものでございます。
　内容でございますが、七ページ以下に記載してございます。
　ここで取り上げる事業でございますが、これは建設省のシステムでございますので、建設省の直轄事業、あるいはまた建設省の関係公団が実施する大規模公共事業ということにいたしております。大規模ということにつきまして、特に面積とか規模とかいうことについて数量的な縛りをかけておりません。いわゆる問題のある事業であれば弾力的に取り上げることができるようにしよう、こういうことにいたしております。
　内容的には、新たに計画を策定する場合、こういった大規模事業を策定する場合、あるいはまた計画策定後長期間が経過して社会情勢が変化している場合、俗っぽく申し上げて恐縮でございますが、もめているようなプロジェクト、こういう意味でございます。こういったものにつきまして再評価をしようということでございます。対象事業といたしましては下の枠の中に具体的に一番から五番まで記載してございますが、こういったものが対象でございます。
　八ページでございますが、やや細かい話になりますが、内容的には先ほど言いましたようにこれからスタートするものと既にスタートしているものと二つございます。
　まず最初に、これからスタートする新規事業につきましては、調査計画段階できちっと手続をとろう、こういうことでございまして、ダム、堰につきましては事業ごとに審議委員会という委員会をつくりましてそこで意見をまとめる、こういうやり方でございます。
　次のページをちょっとごらんいただきたいと思います。ダムについてのシステムのフローがございます。行政部局が計画原案をつくりまして、それをここでは○○ダムと書いてございます。これは一つ一つのダムごとに設置をするということになってございまして、構成はここに記載いたしましたように学識経験者を初めごらんのとおりの各分野の関係の人、委員の選定は知事さんにお願いをする、こういうことにいたしております。この審議委員会は、右に書いてございますが、委員会の判断によりましてさらに広く意見具申を求める、公聴会を開催する、検討会議を催す、こういったことができるようにいたしております。また、調査専門委員会を組織いたしまして専門的な調査を実施した上で意見をまとめる、こういったことも予定をいたしておるわけでございます。その上でこの審議会の意見をまとめていただきます。この意見をいただきましてさらに私どもが判断をする、こういうストーリーでございます。
　実は、具体的な成果をお話しした方がわかりやすいと思いますので、十ページをお開きいただきます。
　これは本年二月十八日現在の実施例でございます。最初がダム、堰についてでございますが、現時点で十四事業を対象にいたしております。各ダムの成果が枠の中に記載してございますが、実はまだ審議会が一つの事業について組織されておりませんが、十三の事業につきましては既に審議会が設置されておりまして、ほとんどが結論出ております。結論が出ておりませんのは二つの審議会でございますが、残りの十一の審議会では既に結論が出ております。
　この中で、現行どおりでないという意見が幾つかございますので御紹介いたしますると、まず最初の沙流川総合開発でございます。これは二つのダムを計画してございますが、そのうちの平取ダムという方につきましては工業用水需要量の見直しを行うべきではないかといったような趣旨の意見が出ております。
　二つ目の小川原湖の総合開発につきましては、代替水源の検討をすべきではないか、こういった意見が出ております。
　それから、四つ目の渡良瀬遊水池総合開発、Ⅱ期でございますが、もう少し時間をかけて検証した上で、各種調査とあわせて再度審議をする必要がある、こういう御意見でございます。
　一番下の矢作川の河口堰でございますが、もう少し環境調査を重ねて再度審議をする必要がある、こういう意見でございます。
　次のページに参りまして、上から二つ目、足羽川ダムでございますが、計画変更の可能性がないものかどうかということで、早急にその検討をするべきだ、こういう御意見でございます。
　以上のように、幾つか現行計画についての御意見がございますので、これらにつきましてはそれぞれ御意見の方向で現在建設省では対応している、こういう状況でございます。
　それから、同じようなこと、十三ページでございますが、高規格幹線道路についても実施をいたしておるわけでございます。
　道路関係につきましては、実は都市計画の手続によって決めるようなものもございます。例えば、都市部に近い部分は都市計画の手続で決めるということでございます。都市計画の手続によりますると、公聴会その他同じような手続が担保されておりますので、そういう手続がとられていないものについて我が方の新しいシステムでチェックをする、こういうことにいたしております。
　ここでは、一昨年の十二月に整備計画を出すべきであるかどうかという判断をするに先立ちまして、大分時間もたちましたので地元の知事さんの意見照会をする、十区間意見照会をいたしまして、すべて計画どおりやるべきである、こういう御意見をいただいて、そのように対応いたしておる次第でございます。
　次に十四ページ以下でございますが、二つ目のおただしの費用効果分析、評価指標の概要についてということでございます。
　費用効果分析につきましては、平成八年の四月に建設省挙げてやっていこうという意思統一を図りました。それまでは三々五々、それぞれの事業部局で取り組んでおったわけでございますが、省内的に一斉に取り組んでいこうということを意思決定いたしまして、平成九年度におきましては道路事業、流域下水道事業等、主要事業におきまして新規箇所について費用効果分析を試行いたしてまいりました。その他の事業につきましては、分析手法の開発等に取り組んでまいった次第でございます。取り組みの状況につきましては下の表に掲げてございますような状況でございますが、平成十年度からは基本的には全事業で費用効果分析を実行するということになろうかと存じます。
　具体的には、十六ページ以下にどんなことをやっているのかということを例示的に御紹介いたしておりますが、実は費用効果分析の費用の方につきましては割合計測がしやすいのでございますが、効果、便益の方でございますが、これにつきましては大変計測の仕方が難しいわけでございます。その辺にこれからのいろいろ問題があるわけでございます。
　例えば、下水道について言いますると、特に便益の方のはかり方をどういうふうにするのか。下水ができることによる便益でございますが、これをどうはかるのか。しかもそれを貨幣価値ではかるということでございます。ここでは代替的な手法をとるとどれだけコストがかかるかといったようなことで、その効果をはかろうということにいたしております。いわゆる代替法という、ＢバイＣと言っておりますが、この費用効果分析にもいろんなやり方があるわけでございますが、そのうちの一つの代替法という方法によってはかろうということで現在検討を進めております。
　中小水路にふたをかけるとどのくらいかかるか、あるいは単独でし尿浄化槽を設置するとどれだけ費用がかかるか、そういったことの対比において便益を計測する、こういうことにいたしておるわけでございます。ただ、この中でも例えば環境がよくなるとか、そういったなかなか貨幣化しにくい便益をどう評価するのかといったような難しい問題がまだ今後ございます。
　それから、次に十八ページでございますが、治水事業でございます。治水事業につきましては、これも割合便益、これもはっきりいたしておりますので、被害がどれだけ軽減されるかということによりまして貨幣価値で便益が計測しやすいわけでございます。ただ、実際にはそればかりではないほかの要素も勘案して事業を実施するということでございますので、そのことにつきましてはまた後ほどお話し申し上げたいと存じます。
　それから、次に二十ページでございます。道路、街路の場合でございます。道路、街路の場合にも割合便益が計測しやすいわけでございます。ここでは、現在取り組んでおります姿を御紹介いたしますると、三十年にわたって便益が生ずるという前提のもとに、便益につきましては時間短縮便益、走行便益、交通事故減少便益という三つの要素を金銭評価する、こういうやり方をやっておるわけでございます。
　以上、三つの事業の御紹介をいたしました。道路の場合にはちょっとわかりやすいためにという意味で二十二ページに具体例を掲げてございます。
　ここは東京都の八王予の南バイパスの例でございます。国道二十号のバイパスでございますが、南部方向に八王子バイパスと、それから新しくできます首都圏中央連絡道がございますが、ここの間をつなぐバイパスでございます。この費用効果分析をいたしました結果、二・九倍の便益が発生する、こういう計算結果になっておる次第でございます。
　以上が現在やっております費用効果分析でございますが、ちょっと資料をまたもとに戻っていただいて恐縮でございますが、十五ページでございます。下の方に２といたしまして、「統一的なルールづくりに向けた取組み」というふうに書いてございます。ただいまは平成九年度も十年度も今御紹介しましたような個別事業ごとの費用効果分析を実行すると申し上げましたが、実はもう少し統一化できないか、運用をもう少し足並みをそろえられないかといったような問題意識がございます。
　一つは、現在やっておりますいろんな分析手法が異なっておりまするけれども、果たして本当にそれでいいんだろうかということを念のためにもう一度チェックしようということでございます。
　それから、先ほど言いましたように貨幣価値で計測できないような問題がございます。環境改善の効果とか美観の問題でありまするとか、そういったものについてどうしたらいいのかといったような問題が残されております。
　それから三つ目といたしまして、不確実性の問題がございます。例えば交通の問題ですと、このぐらい車両が通るであろうという前提のもとに評価をするわけでございますが、実際その予測が狂う可能性があるわけでございます。その狂う可能性をどういうふうに評価に織り込んでいくか、不確実性をどう織り込んでいくかといったような問題がございます。
　そしてまた、このほかにデータをオープンにするわけでございますが、なるべく多い少ないといった問題がないような統一的な扱いにしたいといった問題がございます。
　それから技術的な問題でございますが、将来発生する便益を現在の価値に引き戻すわけでございます。これにつきましていろんな考え方がございまして、正直言いまして、現在のところまだ統一化されておりません。そういったものについても統一化を図りたい。
　こういったことを平成十年度中に検討を終えて、平成十一年度からはもう少し改善された姿で費用効果分析を進めたいというふうに考えておる次第でございます。
　ちょっと長くなりましたが、二十三ページの「事業採択に係る評価指標（案）の概要」についてでございますが、これにつきましても既にすべて公表いたしておるところでございまして、ここでは三つの事業につきまして例示的にお示しをいたしております。
　まず最初に下水道事業でございますが、むしろ二十四ページをごらんいただいた方がわかりやすいと思います。実際の事業採択に当たりましては、ここに書いてございますようなことを判断基準といたしまして選んでおるわけでございます。
　まず、「前提項目」といたしまして採択基準に合っているか、一種の適格要件に合っているかどうかという形式的なチェックをいたします。それから一番重要なのは、ここでは「最優先項目」と左に分類してございますが、上位計画との関係、水質保全の要請との関係、これを最優先項目として考えていると。具体的には流総計画で直ちに下水道をやるべきと、そういう位置づけがされているのかどうか、あるいは放流先の水質環境基準が未達成であるかどうか、こういった要素をむしろ事業採択における最優先項目として判断をいたしております。次に、「優先項目」といたしましてここに掲げたような項目を考慮する。さらに、その下位の判断要素として「考慮項目」、ここに書いてございます細かい項目を考慮するということでございます。
　それで、費用効果分析をどう活用するのかということでございますが、注の一番下に書いてございますが、全体を通ずる参考資料として活用すると、こういうことにいたしておる次第でございます。
　次に二十五ページ、治水事業でございますが、治水事業につきましてはむしろ二十六ページの一覧表をごらんいただいた方がよろしいかと思います。一番左の方に判断項目がございまして、河川の場合には「経済性」、つまり先ほど申し上げました費用効果分析を最初の項目として掲げてございます。ＢバイＣの値に応じて判定と書いてございますが、そういう意味でございます。それから、「災害発生時の影響の大きさ」、「過去の災害実績」、「災害発生の危険度」、そういった項目を総合考慮しながら事業の採択を判断していくと、こういう仕組みでございます。
　それから道路でございますが、二十八ページをごらんいただきたいと思います。
　具体的には真ん中の「一般国道（二次改築）」というのがわかりやすいと思います。国道のバイパスというイメージでございますが、この際には、大きく分けまして「事業採択の前提条件を確認するための指標」というのがございまして、果たして本当に投資効果があるのかないのか、これが費用効果分析でございまして、これをまず最初にチェックするということでございます。それから調査がきちっと完了しているかどうか、地元との調整が整っているかどうか、こういった条件をまず事前にチェックする。
　その後に具体的な事業の機能がどの程度の問題があるか、こういうチェックをいたすわけでございます。この点につきましても評価項目といたしましては、経済構造改革にどの程度の貢献度があるのか。それから二つ目は、活力ある地域づくり都市づくり、そういった政策テーマにどの程度貢献できるのかといったようなこと。それから次のページでございますが、Ⅲとして、生活環境の改善のためにどれほど役に立つのかといったような要素、それから安全性にどれだけ貢献できるか、こういった要素を総合判断して事業の採択を決める、こういう仕組みになっておる次第でございます。
　それから次に三十二ページ、三点目のおただしでございますが、これから取り組もうといたしております再評価システムについてでございますが、実は、一番最後の三十九ページをちょっとお開きいただきたいと思います。粗っぽい資料でございます。
　これは昨年の十二月五日に平成十年の予算案作成の際の関係閣僚会議における総理の発言要旨でございまして、三十九ページの一番最初の行に「公共事業の「再評価システム」を導入することと致したいと思います。」と、こういう総理談話が発表されております。具体的には内容が二つございまして、第一は、「事業採択後一定期間経過後で未着工の事業や長期にわたる事業等を対象に再評価」を行う。二つ目には後ろから三行目、「さらに、」というところでございます。「事業採択段階における費用対効果分析の活用については、基本的に全事業においてこれを実施する」と、こういう方針が発表されております。したがいまして、現在建設省におきましてはこの方針に従いまして検討を進めているわけでございます。
　三十三ページに戻っていただきたいと思います。現在、ここに掲げましたような検討委員会を省内に設置いたしまして、昨年の中ごろから検討を進めてまいっておりまして、三月中には結論を出したいと考えておる次第でございます。対象とする事業につきましては、すべての事業を対象にしてまず見直しを行うということを考えております。事業分野につきましては三十五ページに私どもの所管事業のほぼ全領域を対象とするということが書いてございますが、通常の日常的な維持管理につきましては、あえてこういうことをやる必要もなかろうということで除く方向で現在議論を進めております。
　それから三十四ページでございます。見直し対象でございますが、全事業とは言いましたけれども、問題のある事業という意味でございますので、三つのパターンを想定いたしております。ここでは１から３まで、例えば１でございますと、事業の採択後一定期間経過しても未着工、具体的に言いますると、事業費が予算に計上されたけれども、五年間用地買収も工事も着工されていないといったもの、それ以外にも２、３というようなパターンを考えておりますが、こういったものを対象としてすべて取り上げていこうと、こういうことでございます。つまり地元で何も動いていない、順調に行われているものであっても形式的にこういう要件に該当すればチェックはしようと、こういうことでございます。
　なお、三十六ページ以下に費用効果分析について、先ほど申し上げましたように総理は全事業について費用効果分析をやるんだということをおっしゃっておりますが、建設省といたしましてはもう既に平成九年度の段階から実行いたしておりますので、特に新たな取り組みをする必要はないと考えておりますので、説明は省略させていただきたいと思います。
　以上でございます。