山本清の発言 （行財政機構及び行政監察に関する調査会）

○参考人（山本清君）　参考人としての意見を申し上げます前に、まず、国会という国権の最高の場におきまして意見を述べさせていただきます機会を与えられましたことに対しまして、厚く御礼を申し上げたいと思います。
　私に与えられました課題と申しますのは、そもそも政策評価というのはどういうものであるのか、あるいはどういった機能なり目的を果たすべきであるか、あるいは今後我が国の行政改革あるいは政治改革も含めた場におきます評価システムのあり方というのはどういったことをイメージすればいいかということにつきましてこれから私見を申し上げたいと思います。
　まず最初に、評価とは何かということでございますが、レジュメに書きましたように、評価と申しますのは基本的にはある事象であるとか事物の価値あるいは質を判定することでございます。したがいまして、評価の要素といたしましてはどういった物差しで測定するのかというのが第一点ございます。そして、その測定されました値をどういうふうな価値基準でもって判定していくかという二つの要素から成り立つわけでございます。
　簡単な例で申し上げますと、レジュメにも書いてございますとおり、まずあるＡさんならＡさんの身長が高いであるとか低いであるという評価をするということはどういうことかといいますと、例えば、身長ということをセンチメートルであるとかあるいはメートルで測定するという段階がまず第一段階にございます。そして、その測定した結果を、ここに書いてございますように、例えば身長百七十五センチ以上の人は背が高いという価値基準に照らし合わせまして初めてＡさんが背が高いというふうに評価するわけでございます。
　したがいまして、ここで述べましたように、評価という中には基本的には評価者の主観的要素というのが常に介在せざるを得ないということをまず認識しておく必要があるだろうというふうに思います。平たく言えば、こういった国会等の場におきます代議制の意義というのも、こういった主観的な要素をなるべくたくさんの方の合意のもとにおいて評価するという一つの要素であろうというふうに考えられるわけでございます。
　そういたしますと、この評価の価値基準というのは基本的にどういうふうなタイプから成るかと申し上げますと、図で書きましたような四つの類型に区分されるわけでございます。
　第一の類型といたしましては、例えば昨年に比べて景気がどうであったかとか、あるいは要介護の老人の方がどれぐらい変わったであるとか、そういった比較のパターンでございます。これは時系列比較というふうに一般に言われております。
　二番目の価値基準と申しますのは、ある規範的な状態、例えばこれは法令でありますとかあるいは社会通念等も入るわけでございます。先ほども申し上げました、例えば身長百七十五センチ以上の人は背が高いというのも一つの規範ということに考えていただければ、これは標準準拠のパターンというふうになるわけでございます。
　三番目のパターンといたしましては、似たようなところを比較するということでございます。これは例えばＡ自治体とＢ自治体とを比較してどちらの作業が効率的でありますとか、あるいはどちらの市町村の方の住民が満足しているかどうかといったことを比較して判定するということで、これははやりの経営学等の手法でいきますとベンチマーキングということに対応するかというふうに考えられます。
　最後の四番目のパターンといたしましては、計画でありますとか目標の状態と比較するということでございまして、これはよく言われますように計画に対して実績がどうであったかといったことでございまして、計画対比のパターンというふうに分けられるわけでございます。
　こういった四類型に基づきまして評価をするわけでございますが、さて、公的部門におきます評価の目的でありますとか機能といったものはどういうものがあるかというふうに申し上げますと、ここに書いてございますとおり、五つの目的なり機能があるというふうに私は整理させていただきました。
　第一点は、統制という目的でございます。これはまさしく、公的部門におきましては税金等におきましてある程度強制権限でもって徴収した財源をもって行財政を執行するわけでございますから、当然その結果に対しまして評価をしてコントロールしていくといったことが必要になるからでございます。
　二番目は、資源管理の改善ということでございます。これは各委員の方御案内のとおり、公務員とかあるいは公務サービスにつきましては基本的にはマーケットの評価がないわけでございますので、どうしても改善しようとかあるいは安くしようというようなインセンティブが欠如するわけでございますので、これの評価を通じて資源管理の改善を図っていくというのが二番目の目的でございます。
　三番目は、フィードバックということでございまして、特にこれは今後新たな政策等をやる場合におきましては効果が出ること自身が要するに事前に予測できないということがございます。こういった場合については、とりあえず政策を行ってみてその結果を見てまだ対策を見直してみようとか、あるいは新たなフレームワークで行財政を行ってみようということにならざるを得ないということで、評価をすることによってフィードバックにつなげていこうということでございます。
　四番目は、情報提供ということでございまして、これは特に国民でありますとかあるいは国会に対して行政府が情報提供するというためには、これは評価結果が一番重要になってくるということで、最近のはやりの言葉で申し上げますとアカウンタビリティーということが背景にあろうかというふうに思われます。
　最後は、正当性の根拠ということでございます。例えば、議会におきまして予算をつけるでありますとか予算を承認する場合におきましては、これが執行に値する計画であるかどうかといったことにつきましては当然事前評価の結果ということを踏まえてやらないといけないということになるわけでございます。
　それでは、なぜ最近我が国も含めまして国際的に評価が重視されるようになったのかということでございますが、これにつきましては、レジュメに書いてございますとおり、三点のポイントがあるかと思います。第一点はアカウンタビリティーの連鎖の修復ということでございまして、第二点はマネジメントサイクルの完結、第三番目は不確実性への対応ということでございます。
　まず、第一点から簡単に申し上げますと、私がなぜアカウンタビリティーという言葉を日本語で話さないのかというおしかりを受けると思うんですが、最近マスコミ等、行政庁あるいは国会内部においても一定の説明責任という訳がかなり通用しているようでございますが、アカウンタビリティーというのは決して説明だけで済むものではなくて、当然その履行を果たさなかった場合におきましてはサンクションがある、いわゆる懲罰が伴う、そういった厳しい概念であるということで、説明責任ということだけでは言い尽くせないものがあるということで、あえてアカウンタビリティーという言葉を片仮名のままで使わせていただいているわけでございます。
　それで、アカウンタビリティーの連鎖の修復というのは、ここに書きましたように、行政活動が非常に専門化あるいは複雑化になってまいりますと、結果的にだれがどこまで責任を負っているかというのが非常に不透明なままになってくるわけでございます。その不透明であることを明確にするためには、やはり一定の基準でもって評価をしていく、そしてその結果をオープンにしていくという手続がどうしても必要になってくるわけでございます。昨年来、非常に話題になっております日本版エージェンシーというのは、まさしく行政庁の執行部門が政策立案部門に対して不透明であったところを契約という概念を用いまして明確にしていこうということで、ある意味ではアカウンタビリティーの連鎖の修復の一つの政策ツールであるというふうにも理解できるわけでございます。そのためには当然エージェンシーがその契約の責務を果たしたかどうかということで、当然そこにおいても評価が重要になってくるというのが第一の問題でございます。
　第二点はマネジメントサイクルの完結ということでございまして、これは特に公的部門に特有の問題点でございます。と申しますのは、企業におきましては計画とか実施であるとか評価というのが基本的には完結しないとだめだ。例えば、商品が売れなければ当然企業自身の財源が確保できないわけでございますから、当然倒産するなりあるいは消滅するということになるわけでございますが、いわゆる政府部門におきましては公権力の行使でもって財源を調達できるものですから、その評価のマネジメントサイクルの最後の段階でありますプラン・ドゥー・シーで言えばシーに当たります評価の部門が欠落しても、マネジメントサイクルはとりあえず回っていくという非常に不完全なところがございます。そこを補完するということが必要になってくるものでございますから、そのマネジメントサイクルの最後の部門をきちんとやることによって回していくということが必要になってくるということでございます。
　その回すというためには、当然この評価ということをできないできないということで頑張っていてもどうしようもないものでございますから、公務サービスの評価というのは難しくてもそれをやってみようということが国際的な流れとしてはあるということでございます。
　三番目は不確実性への対応ということでございますが、これは、先ほど申し上げましたとおり、特に我が国におきましてキャッチアップが終わった後におきましては、要するに教科書がないということになりますと、今までは欧米等においてもう既に成功した政策をひたすら効率的にやるだけでよかったというところが、今度は我が国自身が独自に政策を考えてやっていかなきゃいけないということになりますと、当然これは途中の見直しどころか、成果の段階におきまして評価をして不確実性への対応を進めていくほかないということになってまいるということが第三番目の対応ということでございます。
　次には、では評価の局面はどういう局面があるかということでございますが、これもレジュメに書きましたとおり、さまざまなレベルがございます。そして、この調査会におきます課題の政策というのも、話す方によってはどのレベルを政策と言うかということ自身が行政学等において非常に大きな話題になるわけでございますが、大きく分ければ、一昨年でございましょうか、山谷参考人がこの場で陳述されましたように、政策の価値、目的から最終的な事務事業の単位までどういったレベルで切るかによって、政策とか施策のレベルが出てくるということでございます。
　ところが、現在、我が国におきます評価というのはほとんどの場合が事務事業のレベルで起きまして、政策とか施策のレベルの評価というのがほとんどなされてないというのが現状でございます。したがって、まさしく政策レベルの問題というのは、こういった議会の場におきまして政治家の方々が国民を代表して議論されるという意味において非常に価値があるというふうに考えられるわけでございます。
　それならば評価の局面というのはどういった局面があるかと申しますと、簡単な対比の図面がレジュメの方に書いてございますが、政府モデルというのと企業モデルというのが対比して書いてございます。
　よくマスコミとか、あるいは一部の学者等の方が、結局政府と企業というのはいろいろ考えれば対応するんじゃないかということをおっしゃいますが、唯一違うところというのを強調いたしますと、いわゆる政府モデルにおきましては、我々国民は顧客であると同時に消費者であるという点においては同じであるのでございますが、同時に国民はスポンサーである、出資者でもあるということが企業と大きく違うところであります。この点は以降の政策評価におきましてもよく認識していく必要があると思います。
　それはさておきまして、政策の評価ということを考える場合に、よくすぐ最終的な成果であるアウトカムを評価するということが言われるわけでございますが、決して政策の評価というのはアウトカムだけに限定されるわけではございませんもので、アウトプットであるとか、あるいは顧客にとってどういった満足度であったかといったレベルにおきましても当然これは評価の一局面になるということを認識しておく必要があるだろうというふうに考えます。
　さて、そういたしますと、評価というのはどういった視点でやるべきであるかということが今度は大きな問題に出てまいります。公的部門の評価の視点として忘れてはならないことは、企業と同じような視点というのは効率性ということでございますが、それ以外に公正である、エクイティーでありますとか、あるいは信頼、安定というそういった公共価値について責任があるということを頭にとどめておく必要があるだろうと思います。
　それはなぜかと申し上げますと、基本的には公的部門におきましては株主等と違いまして、株主というのはある意味で何株持っているかによって比例的に権利を行使できるわけでございますが、国民であるとか有権者というのは、どういう身分の方であろうとも人格的に平等である、一人は一票である。平等の権限を行使できるということが異なる。そういった公正なり公平の概念が非常に重要になってくるということでございます。
　そういうことで、最近は特に３Ｅと申しまして、経済性であるとか効率性であるとか有効性というのが非常に最近またブームになっているわけでございますが、３Ｅの観点というのは、先般の会計検査院法の改正においても明確に条項が入ったわけでございます。公的部門の評価におきましては３Ｅというだけでいいのかといいますと、決してそうではなくて、今申し上げましたような公正であるとか信頼であるとか安定という要素が重要であるということを申し上げたいと思います。
　それと、先ほど来からたびたび申し上げておりますとおり、施策なり政策においては非反復的、あるいは非常にリスクがある、あるいは緊急的な対応を要するということにおきましてはむしろ適応的にやっていく、あるいは学習してプロジェクトなり政策を進行していく必要があるということがございます。そういった観点におきましては、むしろ３Ｅというよりも３Ｄという新たな観点も必要になってくるのではないかというふうに最近私は考えておるところでございます。
　さて、次はどういった方法で評価をやるかということでございますが、この点については多分後ほど金本先生が諸外国の事例を中心にお触れになると思いますが、私は簡単に評価する場合の留意点だけを申し上げたいと思います。特にアウトカムの評価において注意しなきゃいけない点というのは、ここに書いていますような六個のポイントがございます。
　それは、政策の効果というのは行政庁が政策をやるかやらないかといった以外に、環境要因、例えば職業訓練事業等を考えますと、景気状態によっては当然職業訓練によって再就職する方の状況等というのは変わるわけでございますから、そういった統制不能要素の環境要因の影響を受けるということに留意しなきゃいけないというのが第一点でございます。第二点は、複数の政策によって成果なり効果が生じる場合があるということでございます。三点目は、複数の目的を政策が持っている場合があるということでございます。四点目は、因果関係が非常に難しいということでございます。それと五番目は四番目と関係するわけでございますが、効果の発現には時間のおくれが生じるということで、いつ評価したらいいかという問題が出てまいります。これはまさしく予算の単年度主義との問題で、どれくらいのタイムラグがあるかということは財政の民主的な統制という問題と非常に大きなかかわりが出てくるわけでございます。六番目はまさしくテクニカルな問題でありますので省略させていただきます。
　時間も余りないようでございますので、我が国におきます政策評価制度のあり方につきまして最後に申し上げたいと思います。
　私は、立法府におきます評価におきましては、まず行政府が政策評価を必ずやるというふうに法律で義務づける必要があるだろうと思います。そして、これをするためには当然一定の予算を政策評価に利用するということが必要になってくるというふうに考えます。こういったことにおきまして、行政府の政策評価の結果を踏まえまして、そこで足りない部分を、特に参議院におきましては六年間という長期の特質があるわけでございますから、ここにおいて再審議をして立法府が行政府をチェックするということがポイントだろうと思います。
　第二点は、行政府におきます評価でございますが、これにつきましては二つのアプローチが必要だろうと思います。
　第一点は、長い期間で政策の効果があったかということを長期的なトレンドで評価するということと同時に、毎年度モニタリングをやって政策の効果を監視していくという手続を並行してやるべきでおるということでございます。これは世界各国の流れでございます。
　こういったことをやるための前提条件といたしましては、第一点は、今申し上げましたとおり、制度化をする、財源を確保するということと同時に、評価マニュアルなり審査制度を確立する。三番目といたしましては、評価研究の推進のためにいろいろなプロジェクトをやる、そして評価スタッフを養成し評価の専門職を確立する必要があると思います。それと最後には、国民の意識変革ということでございます。特に住民参加というのがここ二十年よく言われておるわけでございますが、住民参加というのは、決して計画であるとか実施について参加するだけではなくて、評価にも積極的に参加するというふうな意識改革が伴いますとアカウンタビリティーの向上にもつながるというふうに考えております。
　あとは時間の関係上省略させていただきまして、後の質疑で対応させていただきたいと思います。