行財政機構及び行政監察に関する調査会

平成十年三月十一日（水曜日）
　　　午後一時開会
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　　　委員の異動
　二月二十五日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　峰崎　直樹君　　　　　藁科　滿治君
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　　出席者は左のとおり。
　　　　会　長　　　　　　　　　井上　　孝君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　岡　　利定君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐々木　満君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉川　芳男君
　　　　　　　　　　　　　　　　釘宮　　磐君
　　　　　　　　　　　　　　　　大森　礼子君
　　　　　　　　　　　　　　　　渡辺　四郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　山下　芳生君
　　　　　　　　　　　　　　　　木暮　山人君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　石渡　清元君
　　　　　　　　　　　　　　　　加藤　紀文君
　　　　　　　　　　　　　　　　上吉原一天君
　　　　　　　　　　　　　　　　亀谷　博昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　小山　孝雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　武見　敬三君
　　　　　　　　　　　　　　　　宮澤　　弘君
　　　　　　　　　　　　　　　　守住　有信君
　　　　　　　　　　　　　　　　小川　勝也君
　　　　　　　　　　　　　　　　萱野　　茂君
　　　　　　　　　　　　　　　　藁科　滿治君
　　　　　　　　　　　　　　　　猪熊　重二君
　　　　　　　　　　　　　　　　志苫　　裕君
　　　　　　　　　　　　　　　　高橋　令則君
　　　　　　　　　　　　　　　　山田　俊昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　堂本　暁子君
　　　事務局側
　　　　　　　第三特別調査室
　　　　　　　長　　　　　　　　和田　　征君
　　　参考人
　　　　　　　岡山大学経済学
　　　　　　　部助教授　　　　　山本　　清君
　　　　　　　東京大学大学院
　　　　　　　経済学研究科教
　　　　　　　授　　　　　　　　金本　良嗣君
　　　　　　　社団法人経済団
　　　　　　　体連合会常務理
　　　　　　　事　　　　　　　　中村　芳夫君
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　　本日の会議に付した案件
○行財政機構及び行政監察に関する調査
　（時代の変化に対応した行政の監査の在り方の
　うち政策等の評価制度に関する件）
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○会長（井上孝君）　ただいまから行財政機構及び行政監察に関する調査会を開会いたします。
　委員の異動について御報告いたします。
　去る二月二十五日、峰崎直樹君が委員を辞任され、その補欠として藁科滿治君が選任されました。
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○会長（井上孝君）　行財政機構及び行政監察に関する調査を議題といたします。
　「時代の変化に対応した行政の監査の在り方」のうち、政策等の評価制度に関する件について、参考人から意見を聴取いたします。
　本日は、岡山大学経済学部助教授山本清君、東京大学大学院経済学研究科教授金本良嗣君及び社団法人経済団体連合会常務理事中村芳夫君に御出席をいただいております。
　この際、参考人の皆様に一言ごあいさつを申し上げます。
　本日は、御多忙中のところを本調査会に御出席いただきましてまことにありがとうございました。
　参考人の皆様から、政策等の評価制度に関して忌憚のない御意見をお述べいただき、調査の参考にいたしたいと存じますので、どうぞよろしくお願いをいたします。
　議事の進め方でございますが、まず、参考人からそれぞれ二十分程度御意見をお述べいただき、その後、委員からの質疑にお答えいただく方法で進めてまいりたいと存じます。
　なお、御説明及び質疑、答弁は座ったままで結構でございます。
　それでは、まず山本参考人からお願いいたします。山本参考人。

○参考人（山本清君）　参考人としての意見を申し上げます前に、まず、国会という国権の最高の場におきまして意見を述べさせていただきます機会を与えられましたことに対しまして、厚く御礼を申し上げたいと思います。
　私に与えられました課題と申しますのは、そもそも政策評価というのはどういうものであるのか、あるいはどういった機能なり目的を果たすべきであるか、あるいは今後我が国の行政改革あるいは政治改革も含めた場におきます評価システムのあり方というのはどういったことをイメージすればいいかということにつきましてこれから私見を申し上げたいと思います。
　まず最初に、評価とは何かということでございますが、レジュメに書きましたように、評価と申しますのは基本的にはある事象であるとか事物の価値あるいは質を判定することでございます。したがいまして、評価の要素といたしましてはどういった物差しで測定するのかというのが第一点ございます。そして、その測定されました値をどういうふうな価値基準でもって判定していくかという二つの要素から成り立つわけでございます。
　簡単な例で申し上げますと、レジュメにも書いてございますとおり、まずあるＡさんならＡさんの身長が高いであるとか低いであるという評価をするということはどういうことかといいますと、例えば、身長ということをセンチメートルであるとかあるいはメートルで測定するという段階がまず第一段階にございます。そして、その測定した結果を、ここに書いてございますように、例えば身長百七十五センチ以上の人は背が高いという価値基準に照らし合わせまして初めてＡさんが背が高いというふうに評価するわけでございます。
　したがいまして、ここで述べましたように、評価という中には基本的には評価者の主観的要素というのが常に介在せざるを得ないということをまず認識しておく必要があるだろうというふうに思います。平たく言えば、こういった国会等の場におきます代議制の意義というのも、こういった主観的な要素をなるべくたくさんの方の合意のもとにおいて評価するという一つの要素であろうというふうに考えられるわけでございます。
　そういたしますと、この評価の価値基準というのは基本的にどういうふうなタイプから成るかと申し上げますと、図で書きましたような四つの類型に区分されるわけでございます。
　第一の類型といたしましては、例えば昨年に比べて景気がどうであったかとか、あるいは要介護の老人の方がどれぐらい変わったであるとか、そういった比較のパターンでございます。これは時系列比較というふうに一般に言われております。
　二番目の価値基準と申しますのは、ある規範的な状態、例えばこれは法令でありますとかあるいは社会通念等も入るわけでございます。先ほども申し上げました、例えば身長百七十五センチ以上の人は背が高いというのも一つの規範ということに考えていただければ、これは標準準拠のパターンというふうになるわけでございます。
　三番目のパターンといたしましては、似たようなところを比較するということでございます。これは例えばＡ自治体とＢ自治体とを比較してどちらの作業が効率的でありますとか、あるいはどちらの市町村の方の住民が満足しているかどうかといったことを比較して判定するということで、これははやりの経営学等の手法でいきますとベンチマーキングということに対応するかというふうに考えられます。
　最後の四番目のパターンといたしましては、計画でありますとか目標の状態と比較するということでございまして、これはよく言われますように計画に対して実績がどうであったかといったことでございまして、計画対比のパターンというふうに分けられるわけでございます。
　こういった四類型に基づきまして評価をするわけでございますが、さて、公的部門におきます評価の目的でありますとか機能といったものはどういうものがあるかというふうに申し上げますと、ここに書いてございますとおり、五つの目的なり機能があるというふうに私は整理させていただきました。
　第一点は、統制という目的でございます。これはまさしく、公的部門におきましては税金等におきましてある程度強制権限でもって徴収した財源をもって行財政を執行するわけでございますから、当然その結果に対しまして評価をしてコントロールしていくといったことが必要になるからでございます。
　二番目は、資源管理の改善ということでございます。これは各委員の方御案内のとおり、公務員とかあるいは公務サービスにつきましては基本的にはマーケットの評価がないわけでございますので、どうしても改善しようとかあるいは安くしようというようなインセンティブが欠如するわけでございますので、これの評価を通じて資源管理の改善を図っていくというのが二番目の目的でございます。
　三番目は、フィードバックということでございまして、特にこれは今後新たな政策等をやる場合におきましては効果が出ること自身が要するに事前に予測できないということがございます。こういった場合については、とりあえず政策を行ってみてその結果を見てまだ対策を見直してみようとか、あるいは新たなフレームワークで行財政を行ってみようということにならざるを得ないということで、評価をすることによってフィードバックにつなげていこうということでございます。
　四番目は、情報提供ということでございまして、これは特に国民でありますとかあるいは国会に対して行政府が情報提供するというためには、これは評価結果が一番重要になってくるということで、最近のはやりの言葉で申し上げますとアカウンタビリティーということが背景にあろうかというふうに思われます。
　最後は、正当性の根拠ということでございます。例えば、議会におきまして予算をつけるでありますとか予算を承認する場合におきましては、これが執行に値する計画であるかどうかといったことにつきましては当然事前評価の結果ということを踏まえてやらないといけないということになるわけでございます。
　それでは、なぜ最近我が国も含めまして国際的に評価が重視されるようになったのかということでございますが、これにつきましては、レジュメに書いてございますとおり、三点のポイントがあるかと思います。第一点はアカウンタビリティーの連鎖の修復ということでございまして、第二点はマネジメントサイクルの完結、第三番目は不確実性への対応ということでございます。
　まず、第一点から簡単に申し上げますと、私がなぜアカウンタビリティーという言葉を日本語で話さないのかというおしかりを受けると思うんですが、最近マスコミ等、行政庁あるいは国会内部においても一定の説明責任という訳がかなり通用しているようでございますが、アカウンタビリティーというのは決して説明だけで済むものではなくて、当然その履行を果たさなかった場合におきましてはサンクションがある、いわゆる懲罰が伴う、そういった厳しい概念であるということで、説明責任ということだけでは言い尽くせないものがあるということで、あえてアカウンタビリティーという言葉を片仮名のままで使わせていただいているわけでございます。
　それで、アカウンタビリティーの連鎖の修復というのは、ここに書きましたように、行政活動が非常に専門化あるいは複雑化になってまいりますと、結果的にだれがどこまで責任を負っているかというのが非常に不透明なままになってくるわけでございます。その不透明であることを明確にするためには、やはり一定の基準でもって評価をしていく、そしてその結果をオープンにしていくという手続がどうしても必要になってくるわけでございます。昨年来、非常に話題になっております日本版エージェンシーというのは、まさしく行政庁の執行部門が政策立案部門に対して不透明であったところを契約という概念を用いまして明確にしていこうということで、ある意味ではアカウンタビリティーの連鎖の修復の一つの政策ツールであるというふうにも理解できるわけでございます。そのためには当然エージェンシーがその契約の責務を果たしたかどうかということで、当然そこにおいても評価が重要になってくるというのが第一の問題でございます。
　第二点はマネジメントサイクルの完結ということでございまして、これは特に公的部門に特有の問題点でございます。と申しますのは、企業におきましては計画とか実施であるとか評価というのが基本的には完結しないとだめだ。例えば、商品が売れなければ当然企業自身の財源が確保できないわけでございますから、当然倒産するなりあるいは消滅するということになるわけでございますが、いわゆる政府部門におきましては公権力の行使でもって財源を調達できるものですから、その評価のマネジメントサイクルの最後の段階でありますプラン・ドゥー・シーで言えばシーに当たります評価の部門が欠落しても、マネジメントサイクルはとりあえず回っていくという非常に不完全なところがございます。そこを補完するということが必要になってくるものでございますから、そのマネジメントサイクルの最後の部門をきちんとやることによって回していくということが必要になってくるということでございます。
　その回すというためには、当然この評価ということをできないできないということで頑張っていてもどうしようもないものでございますから、公務サービスの評価というのは難しくてもそれをやってみようということが国際的な流れとしてはあるということでございます。
　三番目は不確実性への対応ということでございますが、これは、先ほど申し上げましたとおり、特に我が国におきましてキャッチアップが終わった後におきましては、要するに教科書がないということになりますと、今までは欧米等においてもう既に成功した政策をひたすら効率的にやるだけでよかったというところが、今度は我が国自身が独自に政策を考えてやっていかなきゃいけないということになりますと、当然これは途中の見直しどころか、成果の段階におきまして評価をして不確実性への対応を進めていくほかないということになってまいるということが第三番目の対応ということでございます。
　次には、では評価の局面はどういう局面があるかということでございますが、これもレジュメに書きましたとおり、さまざまなレベルがございます。そして、この調査会におきます課題の政策というのも、話す方によってはどのレベルを政策と言うかということ自身が行政学等において非常に大きな話題になるわけでございますが、大きく分ければ、一昨年でございましょうか、山谷参考人がこの場で陳述されましたように、政策の価値、目的から最終的な事務事業の単位までどういったレベルで切るかによって、政策とか施策のレベルが出てくるということでございます。
　ところが、現在、我が国におきます評価というのはほとんどの場合が事務事業のレベルで起きまして、政策とか施策のレベルの評価というのがほとんどなされてないというのが現状でございます。したがって、まさしく政策レベルの問題というのは、こういった議会の場におきまして政治家の方々が国民を代表して議論されるという意味において非常に価値があるというふうに考えられるわけでございます。
　それならば評価の局面というのはどういった局面があるかと申しますと、簡単な対比の図面がレジュメの方に書いてございますが、政府モデルというのと企業モデルというのが対比して書いてございます。
　よくマスコミとか、あるいは一部の学者等の方が、結局政府と企業というのはいろいろ考えれば対応するんじゃないかということをおっしゃいますが、唯一違うところというのを強調いたしますと、いわゆる政府モデルにおきましては、我々国民は顧客であると同時に消費者であるという点においては同じであるのでございますが、同時に国民はスポンサーである、出資者でもあるということが企業と大きく違うところであります。この点は以降の政策評価におきましてもよく認識していく必要があると思います。
　それはさておきまして、政策の評価ということを考える場合に、よくすぐ最終的な成果であるアウトカムを評価するということが言われるわけでございますが、決して政策の評価というのはアウトカムだけに限定されるわけではございませんもので、アウトプットであるとか、あるいは顧客にとってどういった満足度であったかといったレベルにおきましても当然これは評価の一局面になるということを認識しておく必要があるだろうというふうに考えます。
　さて、そういたしますと、評価というのはどういった視点でやるべきであるかということが今度は大きな問題に出てまいります。公的部門の評価の視点として忘れてはならないことは、企業と同じような視点というのは効率性ということでございますが、それ以外に公正である、エクイティーでありますとか、あるいは信頼、安定というそういった公共価値について責任があるということを頭にとどめておく必要があるだろうと思います。
　それはなぜかと申し上げますと、基本的には公的部門におきましては株主等と違いまして、株主というのはある意味で何株持っているかによって比例的に権利を行使できるわけでございますが、国民であるとか有権者というのは、どういう身分の方であろうとも人格的に平等である、一人は一票である。平等の権限を行使できるということが異なる。そういった公正なり公平の概念が非常に重要になってくるということでございます。
　そういうことで、最近は特に３Ｅと申しまして、経済性であるとか効率性であるとか有効性というのが非常に最近またブームになっているわけでございますが、３Ｅの観点というのは、先般の会計検査院法の改正においても明確に条項が入ったわけでございます。公的部門の評価におきましては３Ｅというだけでいいのかといいますと、決してそうではなくて、今申し上げましたような公正であるとか信頼であるとか安定という要素が重要であるということを申し上げたいと思います。
　それと、先ほど来からたびたび申し上げておりますとおり、施策なり政策においては非反復的、あるいは非常にリスクがある、あるいは緊急的な対応を要するということにおきましてはむしろ適応的にやっていく、あるいは学習してプロジェクトなり政策を進行していく必要があるということがございます。そういった観点におきましては、むしろ３Ｅというよりも３Ｄという新たな観点も必要になってくるのではないかというふうに最近私は考えておるところでございます。
　さて、次はどういった方法で評価をやるかということでございますが、この点については多分後ほど金本先生が諸外国の事例を中心にお触れになると思いますが、私は簡単に評価する場合の留意点だけを申し上げたいと思います。特にアウトカムの評価において注意しなきゃいけない点というのは、ここに書いていますような六個のポイントがございます。
　それは、政策の効果というのは行政庁が政策をやるかやらないかといった以外に、環境要因、例えば職業訓練事業等を考えますと、景気状態によっては当然職業訓練によって再就職する方の状況等というのは変わるわけでございますから、そういった統制不能要素の環境要因の影響を受けるということに留意しなきゃいけないというのが第一点でございます。第二点は、複数の政策によって成果なり効果が生じる場合があるということでございます。三点目は、複数の目的を政策が持っている場合があるということでございます。四点目は、因果関係が非常に難しいということでございます。それと五番目は四番目と関係するわけでございますが、効果の発現には時間のおくれが生じるということで、いつ評価したらいいかという問題が出てまいります。これはまさしく予算の単年度主義との問題で、どれくらいのタイムラグがあるかということは財政の民主的な統制という問題と非常に大きなかかわりが出てくるわけでございます。六番目はまさしくテクニカルな問題でありますので省略させていただきます。
　時間も余りないようでございますので、我が国におきます政策評価制度のあり方につきまして最後に申し上げたいと思います。
　私は、立法府におきます評価におきましては、まず行政府が政策評価を必ずやるというふうに法律で義務づける必要があるだろうと思います。そして、これをするためには当然一定の予算を政策評価に利用するということが必要になってくるというふうに考えます。こういったことにおきまして、行政府の政策評価の結果を踏まえまして、そこで足りない部分を、特に参議院におきましては六年間という長期の特質があるわけでございますから、ここにおいて再審議をして立法府が行政府をチェックするということがポイントだろうと思います。
　第二点は、行政府におきます評価でございますが、これにつきましては二つのアプローチが必要だろうと思います。
　第一点は、長い期間で政策の効果があったかということを長期的なトレンドで評価するということと同時に、毎年度モニタリングをやって政策の効果を監視していくという手続を並行してやるべきでおるということでございます。これは世界各国の流れでございます。
　こういったことをやるための前提条件といたしましては、第一点は、今申し上げましたとおり、制度化をする、財源を確保するということと同時に、評価マニュアルなり審査制度を確立する。三番目といたしましては、評価研究の推進のためにいろいろなプロジェクトをやる、そして評価スタッフを養成し評価の専門職を確立する必要があると思います。それと最後には、国民の意識変革ということでございます。特に住民参加というのがここ二十年よく言われておるわけでございますが、住民参加というのは、決して計画であるとか実施について参加するだけではなくて、評価にも積極的に参加するというふうな意識改革が伴いますとアカウンタビリティーの向上にもつながるというふうに考えております。
　あとは時間の関係上省略させていただきまして、後の質疑で対応させていただきたいと思います。

○会長（井上孝君）　ありがとうございました。
　次に、金本参考人にお願いいたします。金本参考人。

○参考人（金本良嗣君）　金本でございます。よろしくお願いいたします。
　山本先生の方から一般的な御議論がございましたので、もう少し具体に近いお話をさせていただきたいと思います。ただ、具体に近いと申しましても、本当の具体例というのはまた後から御質問のプロセスでもし御質問があればお話しするということで、今の山本先生のお話よりもう少し制度的に具体的になるというふうな形でお話しさせていただきたいと思います。
　それで、私自身、評価、監視といったことについては特に専門家ではございませんで、政府活動の評価、監視についてかかわりを持たされたのは、基本的には行政改革委員会、昨年十二月に解散いたしましたが、その中の官民活動分担小委員会の中でこういう議論をいたしまして、その中で考えさせられたということでございます。これからお話しすることは、私自身の言葉で私なりの整理をしてございますが、お配りしてあります行政改革委員会の最終意見の該当部分のものと基本的には平仄が合っているというふうに考えております。
　それで、まず評価、監視ということですがどういうものを評価、監視するのかということについて必ずしも共通の理解がないような感じがありまして、評価の対象というのは甚だ広いということをまず申し上げておきたいと思います。
　今、日本で現実にかなりの程度進みかけているものは公共事業の評価に関してでありますが、評価、監視の対象というのはそれにとどまるものではなくて、もっといろんなものがあり得るということであります。
　それで、政府活動は必ず二つの側面を持っておりまして、一つは国民のために役立つことをする政策の側面、もう一つは、何かの政策をすればそれを実行するための組織なり人間なり資金なりが必要で、その運営に関してどういうふうに効率的にするかという側面が必ずついて回るということになります。したがいまして、評価をする場合にはその両方について目配りをしなければいけないというふうなことになります。
　その二つの側面については勘どころが大分違いますので、場合によっては組織が分かれたりということもあり得るわけですが、基本的な枠組みあるいは基本的な考え方はそれほど違わないということであろうかと思います。ただ、今回のテーマは政策評価ということのようでございますので、政策評価に重点を置いてこれからお話しさせていただきたいと思います。
　あと、評価の対象になるのは政府活動すべてだということでございますが、頭の整理のために、非常に話題になっている三つのものを取り上げておくといいのではないかということで整理させていただいております。
　一つは、国あるいは地方自治体の公共部門の組織形態の問題でありまして、いろんな組織を民営化できないか、あるいは独立行政法人にできないか、こういったことも一つ重要な話でございます。二番目の問題は、国民の税金を使うものに関して税金に見合った便益を国民に対して与えているかということの評価が必要だというのがもう一つの問題であります。三番目の問題は、まだ日本では余り取り上げられておりませんが、欧米諸国ではかなりシステマチックな取り組みが行われている分野でありまして、それは政府が民間活動を規制する規制政策に関して政策評価をシステマチックに行うということであります。これはアメリカ、カナダではレギュレーション・インパクト・アナリシス、規制インパクト分析というふうなことで呼ばれておりまして、政府部内、行政機構内部でそういう取り組みが行われております。
　こういう三つのものを取り上げさせていただくわけですが、それぞれについて少しずつやり方が違わざるを得ないということがございますが、全部満遍なく御説明しておりますと時間がなくなりますので、幾つか話題に応じて適当に取捨選択させていただいて御説明させていただきたいと思います。
　まず、何をやるにも基本的な理念というのをきっちりしておかなければいけないということでありまして、それについて、評価の基本的な理念としては多分私自身は三つのことがあるんだろうというふうに思っております。
　最初は、政策あるいは政府機関の運営というのが国民にとって本当に利益になっているかという便益と費用の総合評価ということが基本的な理念としてなければならないということであろうかと思います。
　これは世界の潮流として、今まではどちらかというと政府の活動に関して国民は出資者だ、オーナーだと、オーナーがコントロールするんだという側面の強調が多かったわけですが、最近それに関する若干の見直しが行われておりまして、国民は政府活動の消費者だ、顧客であるということで、顧客にとってどういうサービスを提供しているのかという側面に立って見直すべきではないか、こういうふうな議論がありますけれども、ここでの便益と費用の総合評価というのは、顧客である国民の立場に立って意味があるかどうかということをチェックするということであろうかと思います。これは組織形態の問題あるいは公共支出の問題あるいは規制政策の問題、それぞれについて、少しずつ違った形ではありますが、行うべきであるというものであろうかと思います。
　二番目の問題としては、今さっき山本先生のお話の中に、政府は民間と違って競争がないというお話がありましたが、必ずしも全く競争がないというわけではなくて、いろんな関係者がいろんな形で競合したり競争したりしている、こういうチェック・アンド・バランスをどううまく機能させていくかということを考える必要があるんだろうと思います。
　特に、評価、監視については、評価、監視を一つの機関がやる、例えば会計検査院が評価、監視をしますということになりますと必ずしもうまい評価、監視ができない。評価・監視機能を独占する独占体としていろんなゆがみが出てきたり、あるいは効率的な活動ができないということになりかねない。したがいまして、評価、監視についても複線的な評価、監視が必要である。
　日本の場合ですと、行政監察局、会計検査院、それから国会の衆議院、参議院というのがメーンなものでありますが、もっと広く一般の第三者機関、例えば大学でありますとかいろんな立場からいろんな評価、監視があって、それが競うという必要があるんだろうというふうに思っております。
　次の問題は、透明性の問題であります。
　この透明性については二つの役割があるんだろうというふうに思います。一つは、今さっき申し上げたチェック・アンド・バランスを有効にするためには情報をみんなが共有しておる必要がある。だれかだけが情報を独占しているというときには有効なチェック・アンド・バランスが働かないということになります。
　もう一つの側面としては、政策立案機能において競争原理がうまく働くようにするということであろうかと思います。日本ではえてして政策立案機能が官庁に独占されるという傾向があったわけですが、ほかの国では必ずしもそうではなくて、さまざまな情報が広く出ておりますので民間の財団等でもいろんな政策立案が行われている。そういう広い中で政策立案における競争があって、それに勝ち残った政策が生き残るというふうな仕組みに大ざっぱに言えばなっているんだろうと思います。
　そういう競争の中で勝ち残った政策立案機能が存在することはその国にとって重要であるということと同時に、日本でいい政策を考えたものをほかの国で使っていただくというふうなことのためにも非常に重要なんだろうと。競争の中で勝ち残っていないものについては、たとえ本当にいいものであってもなかなか外に対しては説得力がないということになるんだろうと思っております。
　それで、レジュメを少し飛ばさせていただきまして、「評価と監視の仕組み」という三のところに入らせていただきたいと思います。
　評価、監視について非常に重要なのは政府活動のパフォーマンスを評価するということでありまして、政府活動が法律にのっとって、規則にのっとって行われているということはもちろん重要ですが、評価、監視の重点というのはそこではなくて、成果、パフォーマンスがいいかどうかという評価をする必要がある。実は、政府機能というのはこういう評価が難しいものが多いわけなんですが、だからといってしないということではうまくいかない。難しいものではあるけれども、最大限の努力をして評価するようにしていく。それを明確にしておかなければ組織としていいパフォーマンスは生まれてこないというふうなことになるかと思います。
　こういうことを申し上げるのは、実際にパフォーマンスの評価をしようと思いますと、どこの国でもそれほどかっちりしたものはできない。見てみると、やはり政府機能のすべてを満遍なくうまくつかまえるということはできないわけですけれども、ただ、物事に完全ということはあり得ないわけでありまして、重要なものをある程度つかまえることができれば、そういう成果でもって評価していくということは組織に働く人たちにとって非常に大きな刺激になるということであろうかと思います。
　その際、非常に重要なのは、特に日本のような国ですと各省庁非常に独立性が強いわけですので、評価に関するかなり一般的なガイドラインを設定する必要があるんだろう、こういう機能を省庁横断的なものとして打ち立てる必要があるんだろうと思います。アメリカではナショナル・パフォーマンス・レビューという形でゴア副大統領が音頭をとって政府全体としてやっておりますが、こういう試みをしないとなかなか政府活動の評価というのは定着していかないだろうというふうに思っております。あともう一つ重要なのは、評価というのは単に評価をするということではなくて物事が動いていくダイナミックなプロセスの中で使われていくということでありまして、最初の政策立案のところで評価があると同時に、途中でも評価がある、終わったところでも評価がある、各時点での評価が国民全体に流れていっていろんな形での議論が起こるということが非常に重要なんだろうと思います。そのプロセス、どういうタイミングで評価が行われて、どういうタイミングでどういう情報が外に出ていくのかということをうまく制度設計するということが非常に重要なんだろうというふうに思っております。
　そのことの一つの例として、参考資料でお配りしてあるものの四十ページに、これは政府機関の組織形態あるいは業務サービスの見直しのプロセスを書いてあるものですが、当初、最初の段階の見直しとしては、業務内容を洗い直して、廃止できるのか、あるいは民営化できるのかというふうなチェックを行うわけですが、このプロセスで当然いろんな評価結果は国民に出ていくということになります。その後、もし政府法人として残るというふうなことになりますと、長の任命等々いろんなことについてプロセスがあって、またそれらについて評価のプロセスがあるということであります。
　この表では明示されておりませんが、私自身一番重要だと思っておりますのは、このプロセスのどの段階でどういう情報が外に出ていくのかということであります。そこまで含めたプロセスをうまく設定しておくという必要があるんであろうと思います。
　もう時間が余りありませんので、最後のところに入らせていただきますが、三ページの四のところであります。
　今まで申し上げたのは非常に一般的な話でございますが、これから日本で五年、十年というスパンを考えたときにどういうことが必要なのかということを考えてみますと、まだ評価、監視の仕組みがほっておいて定着するようなタイミングではなさそうだと。何かもう少しある意味で短期的には大きな仕掛けを考える必要があるんだろうということであります。そのために、私あるいはこの行政改革委員会の最終意見でも述べておりますのは、第三者機関を政府部内に設立する必要があるんではないかということであります。
　こういう第三者機関は組織形態の問題でありますとかあるいは公共投資の評価でありますとかあるいは規制政策の評価でありますとか、そういったものについてガイドラインを設定して監視を行うということを想定しております。
　なぜこういうものが現在必要かということでありますが、日本において実質的に政策立案機能を担ってきたのは各省庁でありますが、各省庁の機能をうまく発揮させるという意味で現状の仕組みは限界があるのではないかということであります。
　一つは、日本の官庁は非常に典型的な終身雇用組織でありまして、各省庁の省益というのがそこのメンバーの利益ということと一体化しているということであります。そういう場合には、当然省益と国益との利益相反というのが問題になるわけでありまして、それをどういうふうにカバーしていくか、どういうふうにうまい方向に持っていくかというためには省庁を横断的に見るものが必要だということになるかと思います。
　もう一つのポイントとしては、今の省庁組織は今までの仕組みを想定して職員の訓練が行われている、したがいまして評価、監視を行うための専門的な能力が必ずしも培われていないということであります。
　三番目のポイントとしては、こういう評価のプロセスでキーになるのは情報が外に出ていくということでありますが、どういう情報をどのタイミングでどれだけ出せばいいかということについてはっておいてはなかなか出てこない、各担当者としては出したいんだけれども、出して問題にされてしまうと後自分のキャリアにとってバッテンになるということもございまして、ほっておいてはなかなかうまくいかないということがあるかと思います。そういうプロセスをうまく制御していくためには外部からの圧力が必要で、こういうもののために第三者機関というのが必要であろうというふうに考えております。
　以上でございます。

○会長（井上孝君）　ありがとうございました。
　次に、中村参考人にお願いいたします。中村参考人。

○参考人（中村芳夫君）　経団連の中村でございます。本日はこのような機会をいただきまして、まことにありがとうございます。
　私からは、社会資本整備の効率的、重点的な整備という観点から評価の問題について触れさせていただきたいと思います。
　お手元にお配りしてありますレジュメでございますが、その中の四「豊かさと活力を生むための社会資本整備を」というところを中心にお話をさせていただきます。その次にありますのは、経団連が今年の一月に出しましたレポートでございます。
　せっかくいただきました機会でございますので、経団連が目指す二十一世紀の経済社会構造の全体像及びその実現のための必要な構造改革、とりわけ社会資本整備と密接に関連を持っております税財政構造改革のあり方についてまずお話をさせていただきたいと考えております。
　経団連では、これまでの経済社会システムを大胆に変革して世界から信頼され尊敬される国づくりを進めるために、九六年に魅力ある日本の創造という長期ビジョン、いわゆる豊田ビジョンというものを取りまとめました。この長期ビジョンは、日本の高齢者人口がピークを迎えます二〇二〇年を展望したビジョンでございまして、二十一世紀に日本が目指すべき経済社会構造はどうあるべきか、またそれを実現するためにはどのような構造改革を進めていかねばならないかという問題について取りまとめたものでございます。
　私どもが二十一世紀に目指す経済構造の基本は、企業や個人が自己責任のもとで活力を十分発揮でき、リスクへの挑戦や独創性の発揮が高く評価される経済社会でございます。これは海外から見れば、日本は自由で透明で公平で、内外に開かれた国に転換していくことでありまして、市場経済体制のもとで活力のあふれるグローバルな国家を目指すことでもございます。このもとで経団連では、規制の撤廃、緩和などの行政改革、法人税引き下げなどの税制改革、さらには財政構造改革、金融システムなどの構造改革に取り組んできております。これらはすべてこの豊田ビジョンを実現していくための政策提言でございます。
　そこで、社会資本整備と密接に関連いたします税財政構造改革において最も重要な視点は、経済社会を活性化していくことだと考えております。国、地方を通じた規制の撤廃、緩和、行政改革、歳出の抜本的な見直しなどによりまして小さな政府を実現して、民間でできることは可能な限り民間に任せるべきであるというふうに考えております。そうすることによりまして、初めて歳入が安定して財政健全化への道筋をつけることができるというふうに考えております。別な言い方をしますれば、国民や企業に安易な税負担を求めるような財政再建では民間の活力は阻害されまして、将来にわたって角を矯めて牛を殺すという結果になるのではないかというふうに考えております。
　その際、財政ということを考えますと、国の一般会計に限られがちでございますが、政府の範囲は一般会計ばかりでなく特別会計、財政投融資、さらには地方財政も含めて全体として考える必要があります。この全体を見ながら歳出にめり張りをつけて財政をスリム化し、国民負担率が五〇％を上回ることがないようにしていかなければならないと考えております。
　また、税制につきましては、高齢化社会における負担の平準化、経済社会の活力の維持などの観点から、所得、消費、資産の税制全般にわたる抜本的な見直しを行うことが不可欠だと考えております。二十一世紀のメガコンペディションの時代、高齢化社会の中で日本が活力を維持していくためには企業の国際競争力、起業家精神の高揚が不可欠であります。そのような環境をつくり上げるためにも法人の税負担を引き下げ、法人税の実効税率を国際水準並みの四〇％にしていく必要があります。また、個人のやる気や才能を十分に発揮させるためには所得税の累進構造をさらにフラット化の方向で見直していく必要があります。
　このような意味から、先ほど申し上げましたこの長期ビジョンでは、所得税、法人税などの直接税による国民の負担を軽くする一方で、社会の高齢化に伴う負担増に対応しまして消費に対する課税の比重を高めていかざるを得ないというふうに考えております。
　このような財政構造改革の必要性を主張しておりますけれども、本日の議題であります公共事業、社会資本の効率的な整備、重点的な整備という点につきましても、やはり経済の活性化の視点から重要だと考えております。経団連の長期ビジョンでは、人口がピークに達します二〇一〇年までに二十一世紀の発展基盤を重点的かつ効率的に整備すべきだと考えております。
　特に、重点化という観点から申し上げれば、高コスト構造の解消に役立ちます国際拠点空港、高規格幹線道路、新たにイノベーションを生み出すような研究インフラの整備、高齢化対応施設などの生活関連のインフラの整備が必要と考えております。これに対しまして政府では、毎年度予算編成の過程でシェアを見直し、重点枠を設定する一方でコストの縮減の目標率を設定するなど、重点化、効率化の努力がされて取り組まれておりますが、さらなる重点化、効率化をお願いしたいというふうに考えております。
　現在、五百二十兆円にも上る政府の債務がありますように、財政状況は非常に厳しい状況にありまして、九八年度の予算案におきましても文教、防衛などさまざまな経費が削減される中で、公共事業も七％の削減、経済協力に次いで大きな削減率となっております。こうした面から公共事業には従来以上に重点化と効率化といった構造改革が強く求められております。
　そこで、経団連では、財政構造改革における社会資本整備のあり方や整備の進め方についてさらに具体的に検討を進めまして、きょうお手元にお配りしてありますような提言を取りまとめた次第であります。
　前置きが長くなりましたが、その提言について説明させていただきます。
　結論から申し上げますと、公共事業には、まず審査・優先順位づけを行うプロセス、次に執行のプロセス、最後に評価・見直しのプロセスがあります。それぞれの段階にルールをつくって透明化していく必要があると考えております。
　例えば、最初の審査・優先順位づけの段階では、費用便益分析などの手法を活用しまして情報公開を通じて透明度を高めていく必要があると思います。二番目の執行段階では、規制緩和を進めまして徹底した効率化を図っていく必要があります。三番目の段階で、先ほど金本先生からお話がありました第三者機関による客観的な評価を行っていけば、財政構造改革にふさわしい経済活動や国民生活に真に役立つ社会資本の整備が行われるというふうに考えております。
　なお、あらかじめお断りしておきますが、この提言では、公共事業を減額すべきとか増額すべきといった量的な問題や、あるいはいわゆる箇所づけの適否については検討しておりません。あくまでも質的な構造改革を求めているものであります。
　それでは、お手元の資料でございますが、分厚い方でちょっと恐縮でございますが、提言の目次を一枚めくっていただきますと、一ページの中ほどから二ページ目の中ほどにかけまして、社会資本整備の重点化、効率化と必要性を強調しております。
　さらに三ページ目に行きます。ここでは公共事業の改革を具体的に進めていくには改革の基本原則を定めることが不可欠だと訴えております。イギリスではＰＦＩという公共事業に関する新しい基本理念を用いまして公共事業改革に成功をおさめております。その背景には、メージャー前首相がシチズンズチャーターという行財政改革に関する基本理念を取りまとめまして、その中で租税に対して最も価値あるサービスを提供するという考え方、すなわちバリュー・フォー・マネーという考えを明確に打ち出したことがあります。この考え方を打ち出すことで官民の役割分担に関する基本原則を国民や行政に浸透させるのに成功したと言われております。
　そこで提言では、日本でも公共事業の改革に取り組む前に、まず政府は行財政改革と公共事業改革の基本原則を示すことが不可欠だと考えております。その際、やはり国、地方の役割分担の適切な見直し、民間活動の優先、公共事業に関する透明性の確保の三つが必要だと考えております。
　次に、公共事業改革の具体的な方策について申し上げさせていただきます。
　本文の八ページ以降の参考資料というところがございますが、その二ページ目の図表の二をごらんいただきたいと思います。公共事業の重点化、効率化のためのプロセスを、先ほど申し上げました審査・優先順位づけ、執行、評価・見直しの三段階に分けて、国が行う公共事業について政府が守るべきルールを具体的に示しております。
　図表二の一番上にありますように、提言では、審査・優先順位づけなど公共事業の具体的なプロセスを進める前に、まず二つの基本的な考え方を打ち出しておく必要があるとしています。
　第一番目は、右側の上の四角いところにございますが、公共事業の中期方針を政府・与党が定めまして国会の承認を受けるということでございます。そして、この中期方針で公共事業の範囲や優先順位あるいは民間活動の優先や国、地方の役割分担などの原則を打ち出すように求めております。
　第二は、一番上の中ほどにあります公共事業の評価、監視を行う第三者機関の設置であります。この第三者機関は、各省がばらばらに行っております費用便益分析を政府内で統一するためのガイドラインあるいは執行を効率的にするための業務運営の基本方針、さらにはプロジェクトの評価についてのガイドラインを定めます。これらを大前提としまして、図表の中ほどにございます第一番目の審査・優先順位づけを行っていきます。
　このプロセスのポイントは、政府が国民のニーズを的確にとらえまして経済的な効果を科学的に検証して、国民が納得のいくような審査・優先順位をつけていくことであります。提言では、政府だけがプロジェクトを提案するのではなくて、広く政党、住民が参加するものとしております。政府はこのプロジェクト案の審査・優先順位づけを行うわけですが、その判断に当たりましては、費用便益分析などの科学的な手法を用いまして経済効果をできる限り数値化して、このプロジェクトがほかの代替案と比べて効率性や環境対策などの面で最善のプロジェクトであることを国民や議会に説明しなければならないとしております。
　続きまして、その下の執行のプロセスでございますけれども、このプロセスの最大のねらいは規制緩和などを通じました効率化でございます。九五年三月に規制緩和推進計画が策定されて以来、規制緩和は、情報通信一土地住宅、運輸などの分野で大きく進んでまいりました。しかし、公共事業分野の規制緩和は、予定価格の事後公表が打ち出されただけで、それ以外は手がついていないという状況だと思います。行政改革委員会では、最低制限価格制度の廃止やランク制の見直しなどの入札・契約制度を中長期的に見直すことを求めておりますが、私どももこの考えを基本的に支持しております。
　次に、図表二の一番下の三番目の「評価・見直しのプロセス」でございますけれども、ここでのポイントは、最近、三重県や北海道などの地方公共団体で採用されております事業の評価や見直しの仕組み、いわゆる時のアセスメントを国にも導入するよう求めている点でございます。
　私どもの提言ではさらに踏み込んで、事業の評価、監視を行う第三者機関の設置をしてはどうかという提案をしております。この第三者機関は、余り大きな組織になっても行政改革の精神に反しますので、すべてのプロジェクトを評価するのではなく、基本的に大規模なプロジェクトを取り上げまして、総務庁の行政監察局や財政担当部局などの協力を得ながら評価を行っていけばいいというふうに考えております。
　そして、この第三者機関は、プロジェクトの評価結果を政府に提出すると同時に、国民にも公表してほしいというふうに考えております。政府は、この評価結果を参考にしながら、プロジェクトを中止するか見直しするかの判断をしていく必要があると考えております。
　以上が公共事業の適正化のためのプロセスでございますが、さらに提言では、図表の二の右下にございますように、これらの公共事業の手続を法制化して、法律が守られているかどうかも第三者機関に監視させてはどうかと考えております。
　私からの説明は以上でございます。

○会長（井上孝君）　ありがとうございました。
　以上で参考人の御意見の陳述は終わりました。
　これより参考人に対する質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○吉川芳男君　限られた時間でございますので早速質問をさせていただきますが、経団連常務理事の中村さんにお願いいたします。
　貴重なレジュメをつくっていただきまして、その表題に「豊かさと活力を生むための社会資本整備を」ということで、また副題に「公共事業の審査・優先順位づけ、執行、評価・見直しのルール化」と、こうなっておるわけでございますが、きのう出たある新聞に、これは英語で言うとＰＦＩ、プライベート・ファイナンス・イニシアチブと言うんだそうですけれども、我が自民党でも一次から四次にかけての経済対策の中の四次にこのことを打ち出しているわけでして、二〇〇五年に完成する中部国際空港はそのモデル事業としてやっていこうということになっておるわけでございます。
　この新聞に、なかなか要領よくまとめていると思うのでございますが、ちょっと読ませてもらいますと、
　　ＰＦＩは国や自治体が道路や橋、下水道、鉄道などの公共事業を民間企業に委託するやり方です。これまでの外部委託方式と違い、建設だけでなく企画・立案から運営・管理まで手掛けます。従って、これまでのように政府・自治体主導ではなく、民間企業主導で公共事業をやれるのです。これによって国や自治体の歳出が削減できるし、民間会社の仕事が急増することで、景気の回復にもつながります。
　そういうことで、このことに対して、批判じゃないですが、評価をこういうふうにしているところもありますね。ＰＦＩは事業形態によって三つのタイプに分かれるということでいろいろのことを言っていまして、中には道路や刑務所までやれるんだというようなこともうたってあります。
　それはそれとしまして、せっかくのこの中村さんのレジュメの中で、公共事業の評価というんですか、あり方が、非常に今後削減されていくと。社会保険では九八年度ではもう八千億からの当然増があるけれども、五千億を上回る削減を行うとか、あるいは公共投資も七％マイナスの額を上回らないようにする、七％カットするという意味でしょうね。それから文教予算も思い切って抑制する、防衛費も同じ、ＯＤＡも同じ。ただ一つ違うのは、科学技術振興費だけは伸び率をおおむね五％以内にするということで、このままいくとデフレといいますか財政の縮小再生産とでもいいますか、ということになると思うのでございまして、中村さんも公共事業の切り札としてこれは非常にいいことだというふうに言われていると私は思うのでございますが、ただこの資料の中に、でも一番問題は時間がかかることだと。
　そういう段取りをつけて実際に仕事をしてもらうまでの間に時間がかかるという意味は、これは役所のいわゆる縄張り意識といいますか、なかなか自分の仕事を手放したくないということによるものなのか、あるいは法律がそう簡単にはつくれないだろうというんですか、これはどういうことからこういうふうな御表現があるのか、ひとつ聞かせていただきたいと思うんです。

○参考人（中村芳夫君）　今のお話のＰＦＩでございますけれども、ＰＦＩというのは手段ではないと思います、考え方だと思うんです。日本版ＰＦＩというのはどうも民間の資金を使うということだけに使われているような気がいたします。ＰＦＩを実施するためにはきちっとした費用効果分析が必要である、そういう点におきまして今先生のお話にありましたように時間がかかるということだと思います。
　それで、どれだけ費用がかかってどれだけ効果が上がるのかということで、民間では当然できない部分も出てくると思います、費用がかかり過ぎると。効果に比べて多い費用分というのは当然政府のお金が入っていかなければならないと思います。ですから、単に民間の資金を活用するだけではなくて、公共事業の効率化を目指すための考え方だというふうに私は理解しております。

○吉川芳男君　この民間資金導入による事業は、国際的にもこれは香港と九龍半島の間の海底地下鉄あるいはオーストラリアもあるんだそうです。しかも日本の業者もそういうところへ出かけていって成功をおさめているわけでございますが、これは国内でやれないはずはないと思うんですけれども、これは何を解決すれば中村さんの御所論のような、あるいは経団連がつくられた政策のようなことが直ちに実行に移されるんですか。

○参考人（中村芳夫君）　やはり一番大事なことは、費用効果分析を各所ばらばらに行うのではなくて、国としてそのプロジェクトの費用効果分析をきちっと行うということが一番重要だと思いますし、また土地の収用という点につきましては、民間でそれを行うのではなくてきちっと土地が収用されるということ、さらに権利調整をきちっとやっていただくということが重要ではないかと思います。

○吉川芳男君　それでは次に、金本参考人にお願いしたいんですけれども、政策と評価の両面が非常に大事だと、こういう先生のお話でございますが、私は、政策、評価、それが費用対効果の便益だというふうにお聞きしたんですけれども、そういうことを余り公共事業に濃く注入するというか受け入れますと、どうしても人口の多い車も多い都市部、しかも東京を中心とする大都市圏に公共事業をやった方が効率がいいという議論になると思うのでございます。やっぱり地方もあって日本の国は成り立っているわけでございますが、そうなると採算の合わないものは公共事業でやって、あと採算の合うものはＰＦＩでやればいいじゃないかという議論になるんじゃないかと思うんです。
　そうしますと、農道とか林道とか土地改良とかダムとか港湾というような、一口に言うと採算性をとるのに難しい事業は公共がやって、それ以外の道路その他がこういう事業でやるということになりませんか。
　そうなると、私ら地方に住む者といたしましては、効率だけで事業がやれたりやれなかったりということになってはいかがなものかなと思っておりますので、その辺の御所見を承りたいと思います。

○参考人（金本良嗣君）　一つ、最初のお話で、便益と費用で評価すると地方にできなくなるんではないかというお話ですが、これはまだ評価の結果が全部出ていないので必ずしも全体を見ているわけではないんですが、今まで少しずつ拝見をさせていただいた限りでは、必ずしもそういうわけではなさそうだということであります。
　例えば、道路に関して申しますと、地方でも今まで非常に回り道をしなければならないところに一本トンネルを掘れば時間短縮ができるというふうなところについてはかなりの便益が発生しているというふうなことであります。もう一つは、東京といった大都市圏で本当に便益、費用の比率がいいのかということになりますと、これは急速に状態が悪くなりつつあるということであります。大都市圏では建設コスト、用地費が非常に高くなっておりますので、それを上回る社会的な便益があるかというと、なかなか難しい局面になりつつあります。
　若干話はずれるんでありますが、例えば高速道路のシステムについて料金を値上げしなければいけなくなったと。それでしばらく前にいろんなお話がございましたけれども、この一番大きな理由は、第二東名あるいは首都圏の環状道路、こういうものが道路投資の中に組み込まれた途端にそのコストを反映して料金を設定しなきゃいけないということになった。という事情で大都市圏の投資コストが非常に高いということから、地方圏の道路を面倒見るということが難しくなってきたというのが背景にあるというわけでありまして、必ずしも地方が全面的にためて大都市圏にだけ固まるというふうなことではないのではないかと思っております。
　もう一つ、ＰＦＩとの絡みでございますが、ここでは採算性というものと社会的な便益というものと二つ違うものであるということに御注意いただきたいと思います。
　例をとらせていただきますと、例えば日本の道路投資のかなりの部分、もう半分近いんじゃないかと思いますが、それは有料道路でやっております。有料道路の仕組みは、なかなか持ちこたえ切れなくなってはいるんですが、基本的には道路料金で投資コストを賄うという仕組みでやっておりまして、そういう意味では採算性があるところをやっているということになっております。ＰＦＩはそれとはまた別の話でありまして、有料道路を民間主体で、企画立案から民間に任せておやりいただくというふうな話であろうかと思います。
　それに関して、有料道路は採算性でやっておりますが、採算がとれないものをすべてやめるべきかというと、必ずしもそうではない。そこのところに私が言っております社会的便益と社会的費用の総合評価というのがかかわってくるわけでありまして、利用者あるいは周辺住民の受ける便益というもののすべてが料金に反映されているかというとそうではなくて、そうじゃない部分についてもちゃんと考慮に入れて公共投資を行わなければいけないということであります。
　基本的にそこで問題なのは、もし便益が費用よりも低い、全部いろんなものを入れて便益が費用よりも低いというときの問題でありますが、こういうときにどういうふうに考えるかというと、私自身の考え方は、そういうものをつくるかということであります。実際にその地域の住民にとっては、それだけの一億のお金をかけて五千万の便益しかないようなものをつくってもらうよりは、一億丸々いただいた方がいい、減税でもしていただいた方がいいということであるわけです。
　それから、公共投資の問題は、大都市圏から地方にお金を渡すという側面も一つはありますが、もう一つは地方がお金を受け取るときにどの形で受け取るのか。役にも立たないものをつくっていただくのか、あるいはもうちょっと役に立つ形でいただくのかということでもあるということだと思います。
　とりあえず以上でございます。

○吉川芳男君　次に山本先生にお願いしたいんですが、先生は行政の評価システムのあり方といたしまして物差しと価値の基準が大事だということ、それからアカウンタビリティー、これは挙証責任というんですか、証明できるということなんでしょう。そして最後は締めくくりが大事だということなんですが、私は、そうだとすれば、今、例えば郵貯のお金なんかは一方的に政府が吸い上げてとは言いませんけれども、政府の責任において公共事業その他にも回しているわけでございますが、お金はあるところは同じわけなんです。
　最近よく、民間資金に千二百兆円も資金があるんだと。こんなたくさんありながら不景気だ不景気だと言っている。全く知恵がないと思うのでございますが、先生のおっしゃるようにちゃんと説明ができる事業であれば、またちゃんと締めくくり評価、しかも経済的にも成り立つということであれば、私はこういうときこそ大いに公共事業に乗り出して、それを財投でなくて地方自治体がやるとか、そういうものに流用させるということは非常に今時宜にかなっていると思うのでございますが、先生の目から見て今のこの経済運営をどういうふうに評価いたしますか。

○参考人（山本清君）　経済運営ということに関しましては専門ではございませんが、先ほど来からの議論の流れの中で御説明申し上げますと、金本参考人に対して、費用便益分析をやって、地方部について低い場合には投資が行き届かないのではないか、それは場合によっては別の見方があるのじゃないかという御発言がございました。
　それに関しまして、私、今の質問に対しまして少し意見を申し上げますと、少なくとも金本先生がおっしゃいましたように、費用便益比が一未満になるという場合については当然これは国民経済的にやらない方がいいわけでございますけれども、地方自治体、特にローカル部あるいは都市部において少なくとも費用便益比が一を超えた場合についてはやらないよりはやった方が国民経済的にはプラスになるわけでございますから、その費用便益比がどれくらいの水準であればローカル部分についても投資決定していいかどうかという評価基準、それが私のレジュメ等におきましては政策のフレームワークでありますとかそういったことを指しておりまして、そういった一種の価値的な基準をおつくりになるのがまさしく国民の代表であります国会等において御議論していただきたいというふうに私は考えるわけでございます。
　それで、今の御質問でございますが、公共事業について今でも当然財投資金というのは、まさしく今金本先生の御説明にありました道路公団等においても財投が利用されていますし、あるいは自治体についても関連融資等がなっているわけでございますものですから、それは当然その費用便益比が所定のランクになればこれはやっていいというふうに思います。
　それと、ＰＦＩとの関連で申しますと、まさしく企業ベースで採算に乗る事業というのは確かに公共事業の中にはあるわけでございますから、その部分については積極的にＰＦＩをつくって、場合によっては総事業量が余り大幅な減少にならない、そういった景気対策も当然あり得るのではないかというふうに私は考えております。
　以上でございます。

○吉川芳男君　このぐらいにしておきます。

○武見敬三君　この調査会は、行政府に対する国会の統制機能発揮のために国会議員みずからが関与できますオンブズマン的機能を備えた行政監視のための第二種常任委員会の設置というのを実は昨年六月に提言をいたしまして、それがこの一月の常会から行政監視委員会という形で設置され、その活動をするようになってきております。
　この背景の問題意識について私なりに考えていることを先に申し上げておきたいわけでありますが、大きく時代の流れを見ておりますと、非常に豊かな我が国をつくり上げた近代の歴史の中での我が国の近代化という作業を担っていく上でやはり官僚機構の果たした役割は極めて大きく、かつまた国民の間で官僚機構に対する信頼というものは極めて高かったという認識を持っておりました。しかし、それが近年、こうした国民の間でのいわゆる官僚神話というものが少なくともこれから述べる三つの要件によって崩壊をしてきたという時代状況の認識がございます。
　そこで、引き続き二十一世紀に向けていかにこの官僚機構を立て直し、そして新しい国づくりの役割を十分担い得るものにしていくかということは極めて大きな課題であって、そのために立法府としていかなる役割が担えるかということがこうした委員会設置の背景の問題意識としてあったように思うわけであります。そこで、少なくとも私が考えます三つの官僚神話崩壊の原因を考えてみますと、一つ目は明らかに透明性の欠如であった。なぜ近年こんなに透明性について国民が厳しく言うようになったか。これは、一連の政治家のスキャンダルがあった、そしてこの政治家のスキャンダルに対する嫌悪感だけじゃございませんで、なぜこんなに多くこういうスキャンダルが起きるのかという点についての国民の疑問というものが継続してあって、そして我が国の政策決定をめぐる政治文化の中に表の政策決定と裏の政策決定があって、裏の政策決定の中で責任ある立場にいなくても、実際にその要所を占めれば政策を左右することができるというようなことがどうもある。こういうことがいろいろな問題点を実際にスキャンダルのような形で生み出しているんだという認識が国民の中にできてきて、こうした透明性に関する認識が定着をしてきた。
　したがって、これから特にこの政策を大きく組みかえる時代状況の中で、政策を決めるときに外から見てもだれから見ても納得のできる物事の決め方をしてほしいという国民の意識というものが確実に定着をして、それが具体的に透明性という言葉の中で今表現されているんだというふうに私は理解をしているわけであります。
　特に、そういうことを感ずるようになったら、官僚機構の決め方というのが実は実際こういう透明性に関しては極めて欠如した決め方をしている組織、機構だったということに国民が気がついてその不信感を増すようになったというのが根底にある。
　二つ目の原因は、官僚の倫理観に関する信頼の欠如であります。従来、こういう官僚というのは、いずれも戦前の内務官僚以来のある一定の、国に対する、あるいは社会に対するロイヤルティーをきちんと持っていて、そして倫理観も一定程度はきちんと確保しておられる集団であるという信頼があったわけでありますが、近年の官僚自身の、特に高級官僚を含む一連のスキャンダルの中で、国民のこういう高級官僚を含む官僚に対する倫理観の信頼感というのも完全にこれは失われてきている。
　そして三つ目が、こうした時代の転換期における政策の転換を大きく期待している国民の間にあって、この縦割り行政というものの中では、どうも実際にそういう政策の転換はできないんではないかという不信感、これがまた大きく出てくるようになってきた。こうした三つのまさに要件が出てきて官僚神話が崩壊してきたんだろうと思うわけてあります。本日の三人の参考人の方々のお話を聞いて、いずれもその感をさらに深くしたものであります。
　そこで、実は既に私どもが生みの親のような形になりました行政監視委員会、設置されて二カ月余り経過してきているわけでありますが、この委員会がさらにこうした時代状況のもとでより積極的に大きな役割を担っていかれることを実は切に我々は祈っているわけであります。
　そこで、まず山本先生にお聞きしたいわけであります。先生御自身このレジュメの五ページの中で、「我が国における政策評価制度のあり方」、その第一の「立法府における評価」の中でも御意見を開陳されておられるわけでありますけれども、実際に立法府における機関としての行政監視委員会を活用するということを考えたときに、それでは具体的にどういうふうにこの委員会を活用していけばこの行政統制としての立法府の役割が果たせるのか、そのお考えをまず伺いたいと思います。

○参考人（山本清君）　それではお答えいたします。
　行政監視委員会の活用ということでございますが、私のレジュメにも申し上げましたとおり、要するにまず行政府におきまして事前評価も含めました評価結果の報告書を出していただくということがございます。これは特に、先ほど来話題になっております公共事業について、私の記憶に間違いなければ、経団連の御説明はどちらかといいますと事後評価ということにポイントを置かれたような第三者機関であったと思うんですが、公共事業というのは、まさしく今環境問題が話題になっておりますとおり、一たんつくりますとなかなか自然はもとに戻らないという性格がございますから、むしろかなり厳重に事前評価結果を、さらに第三者機関あるいは国会、この行政監視委員会等において御審議なり御審査をされて、それからやはりゴーのサインを出される方がむしろ公共事業の特性であります、一たんつくったものはもとに戻らないんだということを考えますと、そういったことがまず公共事業では可能ではないかと思います。
　ただ、そうは申しましても、すべての公共事業について、当然行政監視委員会のスタッフ等についても人数等の制約がございます。あるいは、もともと日程上の制約がございますものですから、これはやはり国民的な関心が高い政策について政策評価の義務づけのもとにおいてそれのレビューをやる、そのレビューをやるためには当然これは行政庁の説明と同時に委員会スタッフの活用をして、そこで一種の事前調査をやっていただいて、それをこういったオープンな会合の場で議論するということがまず第一に行政監視委員会の活動でできると思います。
　したがって、それはいわゆる事前評価、途中評価あるいは事後評価、そういった三段階について予算のサイクルに特にこだわらずやるということが私は活用になるのではないかというふうに思います。

○武見敬三君　今まさに御指摘になった実行部隊としてのスタッフの充実というのは不可欠であるということは、実はこの調査会でも議論されたんですね。
　それで、この点を考えてみたときに、山本参考人、おおよそこうした国会の中の立法府の委員会がどのくらいの規模のスタッフを充実させていけば参考人が期待されるようなそうした機能を満たし得るとお考えになりますか。

○参考人（山本清君）　これは、行政監視委員会のスタッフですべてをやるか、あるいは金本先生とか我々を含めた学術の分野の方を非常勤とかあるいは契約的な関係で使われる、あるいは民間のシンクタンク等をどれぐらい活用するかによって変わってまいりますが、私は今のいろいろな事情を考えますと、できますれば百名、それは財政的に非常に難しゅうございましょうから、五十人程度のスタッフは必要であろうというふうに思います。
　この五十人というのはどういう根拠かというのは特にないんじゃないかと言われますが、ただ、今回の省庁再編成によって十何個かの省庁になりますから、少なくとも一省庁それでも最低二、三人ということになりますと、最低五十人前後は専属でその方が中心になる。そしてその方を中心にして委託をするなりあるいは民間の有識者を活用するということで、最低五十人はいないとすべての省庁についての立法府の統制は不可能であるというふうに私は考えます。

○武見敬三君　五十人という数は現実にはなかなか大変かもしれないなというような気がするわけでありますが、できるだけ努力すべきことであるというのもわかります。
　そこで、同じように金本参考人にもお伺いをしたいわけであります。金本参考人も、「有効なチェックアンドバランス」ということで、「複線的な評価・監視の必要性」というその項目の中で、一つとして国会を挙げていただいているわけであります。
　そこで、同じような意味でこの行政監視委員会、この参議院に第二種の常任委員会として設置したわけでありますけれども、どのようにこの委員会を活用することが考えられておられる複線的な評価の中の役割を担い得るものになるのか、その点について参考人のお考えをお聞かせいただければ幸いです。

○参考人（金本良嗣君）　余りきちんと考えていないテーマできちんとしたことを申し上げられないかもしれませんですが、やはりそれぞれの機関はそれぞれの特色を生かす必要があるんだろうということでありまして、議会でどういう形でどういうふうに評価、監視をやっていくかということは、今それぞれいろんなところで評価、監視が行われておりますし、これからも行い得る。その中で議会がどういう相対的な長所を持っているのかということを考える必要があるんだろうと思います。
　それで、多分一番重要なのは、議会は国権の最高機関であって、そういう意味で非常に大きな力を持っているということであります。それをいかに有効に機能させていくかということであろうかと思いますが、評価、監視になりますと、弱点としてはこの評価、監視をする実行部隊というのはある種専門家集団ということになりますが、そういう専門家集団をうまくマネージしていくことができるか、どういう形にすればうまくマネージできるかというふうなことであろうかと思います。
　今、山本参考人の方が五十人とか百人とかというふうなお話をされましたけれども、日本の仕組みの中でその程度、五十人、百人の専門家スタッフをだれがどうやって管理していくのか、うまく働いていただくことができるのかということは若干危惧をするところであります。
　アメリカの議会を見ておりますと、当然、議会のスタッフというのも、コングレショナル・バジェット・オフィスとかＧＡＯとかという形でございますが、その使われ方というのはそれなりの使われ方をしているというわけでありまして、例えば、ＧＡＯというのは日本では非常にすごい機関だというふうに思われておりますが、私はある意味で過大評価をすべきでないというふうに思っております。いい仕事をしている機関ではあるのですが、それなりの癖を持った機関である。基本的にＧＡＯがおやりになっているのは、かなりパーマネントなスタッフを抱えている、アメリカの政府機関としては珍しく流動性が余りない、一たん入りますと余り出ていかないというふうな組織でありまして、それだけいい職場であって優秀な人を抱えているということではあるのですが、そういう人たちをうまく使っていくために彼らは基本的にやる仕事をある程度限定しておるということであります。
　どういう仕事に限定しておるかというと、基本的にプロフェッショナルなスタッフが一人から数人のチームを組んで一年以上、二年、三年ぐらいまでというふうな期間、きっちり調べてきっちりした報告書を書く。その報告書の中身は正しい、間違ったことを書かない、一文一文すべて裏づけがある、そういうことに特化しているという組織であります。それはそれで非常に重要な役割を果たしておるのですが、それを今から日本で新しくつくって運営していくというのはかなり難しいのかなという気がしております。
　もう一つ、アメリカの議会で見ておりますと、当然ＧＡＯはそういった形の使われ方として有効な機能を果たしているのですが、もっと一番重要なのは議員自体の個人スタッフ、そこのところに非常に優秀な方々が集まっていて、これが実際の政策の企画立案のプロセスで実は一番大きな権限を持っているということであります。こういう議員の個人スタッフとそれから議会にくっついている組織というものをどういうバランスでどういうふうに持っていくかというところが非常に難しい、考えるべき課題であろうというふうに思っております。

○武見敬三君　実際に御意見によれば、現在の官僚機構では十分な評価、監視ができないために第三者的機関が必要だということは特に結論の中でも強調されておられるのが金本参考人であります。
　そこで、評価、監視に当たっての立法府のかかわり、そして今もお話しになりましたけれども、加えて行政改革委員会の最終意見の中でも立法と司法の連携ということがうたわれているわけであります。
　そこで、実際に参考人、どのような連携をイメージしながらこういう取りまとめが行われたのか、その辺についての御説明をしていただけますか。

○参考人（金本良嗣君）　実は、この小委員会は個別具体のことはやっちゃいけないという縛りがかかってスタートしたものでありますので、本当の具体の話はできないという状態であったわけですが、基本的な方向としては、立法、司法の関係というのは、その立法府、司法府に本来付与されている機能、立法府でありますと予算の承認でありますとか法律の制定、その機能をこれまで以上に果たすということに尽きるのではないかと思います。
　その機能の果たし方に関しては、これは小委員会で議論があったわけではなくて私個人の意見ですけれども、今までは実態としてはほとんどの法律は役所の方々が書いておられるということで、役所の方々にとって使いやすい法律が書かれているというわけですが、本来そうではないはずで、法律というのは議会が行政府をコントロールするために書くという側面が当然あるはずであります。それができるような体制をつくるということが多分重要なのではないかというふうに考えております。

○武見敬三君　山本参考人にまた改めてお聞きしたいのですけれども、御意見の中に、評価には評価者の主観的な要素が介在せざるを得ないということを示しておられます。しかし一方で、客観的で公平な評価方法の確立が求められているというのも事実でございます。
　そこで、客観的で公正な評価方法の確立のためには主観的な要素の問題を一体どういうふうに処理をすればいいのか、その考え方をちょっと御説明いただけますでしょうか。

○参考人（山本清君）　非常に難しい御質問でございますけれども、まず結論的に言いますと、もともと評価というのは、主観的な物事を客観的な手段で測定することを評価というふうに言って学者は逃げるわけでございますけれども、それは答えになりませんのでもう少し具体的な事例で申し上げたいと思います。
　先ほど来話題になっております公共事業につきましては、最も早くから政策の効果につきましては貨幣で換算いたしまして、例えば道路にバイパスをつくれば、十億円の事業に対して将来的に現在価値に割り戻して二十億の貨幣価値に換算できる効果が出るというふうに計算は可能なわけでございますけれども、実は政策評価で一番難しくされておる問題は、例えば公共事業以外のソフトな事業でありますような社会福祉でありますとか、あるいは特に教育でございますとかそういった問題についての評価をどうするかというのが非常に問題になってまいります。
　特に、こういった国会の立法府の行政に対するコントロールということにかんがみますと、ある意味におきましては公共事業と社会福祉についてどれぐらいの予算を配分するかという、そういったまさしく集合的な意思決定をこの議会の場でなさなければいけない。そのための一つの大きな判断資料というのはまさしく評価報告なり評価結果であるというふうに思われます。そうしますと、ある意味におきまして公共事業も社会福祉も何らかの格好で効果なり成果を比較できるような評価方法でないと最終的な目的を達成できないということになります。
　そこで、最近、私が研究なりあるいは諸外国で少し取り入れておりますのが、先ほど金本先生からも少し御紹介ありました、顧客ということに対して着目して評価するということでございます。これは一部には誤解もかなりあるようでございますが、顧客満足度を調査するということは確かに正しいんですが、その顧客満足度という場合の調査方法にかなり問題があるということでございます。これは最近私がいろいろ調査してわかったのでございますが、特に重要な場合におきましては、税金等でなされている事業につきましては、どれくらいのコストがかかっているかということをほとんどの国民は存じ上げていないものでございますから、単純に例えば社会福祉について満足していますかというような尋ね方をしても、とてもこれは成果の評価にはならないということでございます。したがって、正しいコスト情報でありますとかサービスの質に関する情報をきちんと提供して顧客満足度調査をやりますと、かなり客観的なデータと一致する。
　例えば、こういうことでございます。上水道等の顧客満足度調査をやって水質の現実的な、物理化学的な水質の基準と比較しますと、きちんとデータを提供すると、ある水源を水源地とするような流域の上水道の住民の満足度というのは、悪い場合にはかなり満足度も低くなるということで、きちんとデータを与えますとかなりソフトな顧客満足度調査も客観的なデータとほとんど同じような整合性を持った結果を得られるということが最近わかってまいりましたものですから、その場合に特に国民の負担でありますコスト情報を同時に提供して、満足度調査をかなりうまくやれば、いわゆる貨幣で換算できないような分野についても評価ができるのではないかというようなことを最近考えて、試行的にやって、そういったことで諸外国でやっている例もございます。

○武見敬三君　山本参考人に引き続きお尋ねしたいんですけれども、御提案によると、政策評価への一％程度予算の充当を検討することになっておられるんですね。一方で、立法府の政策評価機能を持たせるという立場から、立法府予算として相当程度の予算を確保すべきだという考え方もございます。政策評価への投入予算額の妥当性を示すようなそういう研究成果というのがあるんでしょうか。どのような考え方からこうした妥当な予算規模というものが推定できるのか、そのお考えを示していただけますか。

○参考人（山本清君）　まず、確かに今御質問の中で御発言ありましたとおり、行政府に対してどれぐらい財源を割くのか、あるいは立法府がどれぐらい財源を利用するかという、これはかなり大きな問題がありますが、やはり立法府ですべての政策のチェックはできませんものですから、基本的に行政府に第一義的な、要するに挙証責任と申しますか、この政策についてどういう効果があったかどうかということをみずからチェックして立法府に対して報告するということが必要になってくるということからいきますと、まず行政府が少なくとも重要な政策については、ある五年なら五年の期間を経過いたしますと、すべての政策について、重要な政策についてやるという必要性が出てまいります。
　したがって、この場合どれくらいの財源が事業に対してあるかという研究ということでございますが、実はまさしく政策評価自身が非常に政治性の中で流れておりまして、例えばアメリカの連邦政府を例にとりますと、ある程度民主党と共和党の時の政権によってかなり政策評価についての財源が変わってくるというような傾向もございます。
　もう一点は、いわゆる財政危機ということになりますと、むしろ政策評価よりも要らない予算を削るということにどうしても中心が移行してまいりますものですから、政策の効果があったかというよりも単純な因果関係を問わない、モニタリングといいますか、そういった政策評価よりも粗い一種の評価手法というのが流行いたします。そうすると、政策評価ですと当然大規模のチームを組んでかなりの経費を要して長時間かかる。そうすると、長時間かかって政策評価の結果が出たときにおいてはもう景気も全然変わっているということになりますと、具体的な予算への反映ということができなくなるということで、財政危機の状況においては政策評価に対する予算が削減される傾向がどうしても出てまいります。そういったことで、政策評価自身が政治性の中にのまれておるというのがかなりの実情でございます。
　したがって、そういうことがないように常に事業費のｘ％については政策評価に充当するような法律なり法案設定が望ましいのではないかということが私の趣旨でございまして、一％がいいのかということについての正当な根拠というのは持ち合わせておりません。