浜谷英博の発言 （日米防衛協力のための指針に関する特別委員会公聴会）

○浜谷公述人　若干の私見とそれから提言を述べさせていただきたいと思います。
　国家の緊急事態法制というのは、本来は自国の有事、いわば日本有事に関する法制の整備が最も重要な点でございます。現在我が国が緊急事態に陥った場合、その対応の多くがいわゆる超法規的行動にならざるを得ないということが多方面から指摘されているわけでありますが、これは法治主義を標榜する国家としては全く稚拙な話でございます。またこの点が、周辺諸国に対しても、緊急事態に際して日本がどこまで何をやるかわからないといったような本来不必要な懸念を増幅させている一つの要因ではなかろうかとも考えられるわけであります。
　したがって、本来の緊急事態法制というのは、日本有事の際の法制整備という点から出発して、その上で準日本有事、さらに周辺有事という形に、温度差のある事態を想定していくべきであろうというふうに考えております。その意味で、現在審議中の法案は、準日本有事それから周辺有事という本来的に対応の異なるべき状態を区別せずに論じている嫌いがありまして、そこに多くのわかりにくさが露呈されているのではなかろうかという感じがしております。この点、政府の示しているいわゆる四類型、きょうまた二類型が追加されたようですが、その類型を見ましても、かなりの温度差があるということは指摘できると思います。
　つまり、現在論議されている周辺事態の一部のものは、我が国に対する武力攻撃、つまり、瞬時にして日本有事に発展するおそれのある事態も含まれておりまして、国内的には、いわゆる自衛隊法の七十七条の防衛出動待機命令というようなものが発せられる可能性も想定される状態であります。この場合には、すなわち、我が国として主体的にかかわるべきか否かなどという政治的判断の余地がほとんどない状態でありまして、日米協力が有効かつ合理的になされない限りは、時を経ずして我が国の平和と安全に重大な影響を及ぼす状態に陥る、そういった蓋然性が相当高い状態を指しております。辛うじてまだ日本が直接武力攻撃にさらされていないというだけの場合であります。
　この点、先ほど私が申し上げました本来的な周辺有事と申しますのは、我が国の平和と安全に直接的な脅威が差し迫っていない状態を本来指すべきでありまして、だからこそ、我が国がいつの時点から、また、どのような方法でかかわるべきか否かという政治判断の余地が非常に大きく出てくるわけでございます。そのためには、いろいろな制約とか関与の原則とかいうものが当然必要になってまいります。例えば大量の難民対策とか、それから国連決議に基づく経済制裁等々への対応でございます。現在のようないわゆる逆さまの議論と整備のおくれというのはいかんともしがたいわけですが、これらの点を早急に整理した上で、本法案の成立と一日も早い日本有事の法制整備に着手すべきであろうというふうに考えております。
　本院ではこのような観点からも議論が着々と進んでいるようでありますが、本来、我が国の周辺にある種の緊張状態がある中での防衛法制論議というのは、これは余り望ましい環境とは言えない。一見、環境整備がだんだんできてきたみたいな話はございますけれども、本来はそうではなかろうと。すなわち、緊張状態を背景にした論議というのは、ともすれば行き過ぎた人権の制約を伴う過剰な国防政策というのを見えにくくしてしまうわけでありますし、何よりも、つけ焼き刃的で非体系的な非常事態法制に終始する嫌いがあるからでございます。まして、政争の具や政治的な駆け引き、また政党の独自性のアピールなどといったことによって、体系的整備というのがとりわけ重要な国家の安全保障政策と法制の根幹が揺らぐようなことがあってはならないというふうに考えるわけでございます。
　いずれにせよ、冷戦構造の変革に伴う新たな国際秩序の模索の中で、現在まで平時における客観的な論議がなされてこなかった以上、我が国の安全保障政策と適切な日米協力というのを実現するための法整備は喫緊の課題であろうというふうに考えております。
　ところで、今本院で議論されている周辺事態措置法案というのは、日本周辺地域における有事を前提として、国民の権利や自由の一部を制約する可能性を想定したいわば初めての法整備でございます。その意味で、政治部門挙げての責任ある関与というのが求められるのはいわば当然のことであります。つまり、軍事に対する政治の優先というシビリアンコントロールの徹底は言うに及ばず、積極的な政策判断によって国家の安全と独立、国民の生命と財産というものを擁護することは、時の政府や国会の最大の任務だからでございます。それを遂行する上での具体策というのがいわゆる国会の関与手段の考察であり、また、その一つが国会承認の手続でございます。
　時間の制約もございますので、この点に絞って、以降少し詳しく述べてみたい、また、さらに若干の提言もしてみたいというふうに考えております。
　国会承認の必要性というのは、申すまでもございませんが、軍事に対する政治の優先というシビリアンコントロールの観点から、自衛隊の活動については、国会がその活動を何らかの手段でチェックする仕組みが必要であるという点、第二は、本法案が認定する内容や措置の一部には国民生活に直接影響を与えるというものも想定されておりますので、国民の直接代表である国会が何らかの方策でそれを容認しておくことが望ましいということ、さらに第三は、実際上の活動を行う自衛隊、それから具体的協力を求められる地方自治体にとっても、活動全般にわたって国民的支持が明らかになっているということは重要な要素であることということが挙げられます。したがって、これは本法案の論議の中核でもあろうというふうに考えているわけであります。
　とりわけ武力集団というものを動かす決断は、あくまで政治部門全体の責任において行うべきであり、三権分立のもとでは、国会と政府・内閣の共同判断もしくは共同責任のもとで行うことが不可欠であろうというふうに考えております。
　特に、自衛隊が、場合によっては我が国領域外で活動するようなことも想定されている以上、たとえ紛争地域とは一線を画するとはいえ、領域内での危険度よりは格段に大きい危険度のもとで活動するわけであります。また、我が国の置かれている地理的な環境、地理的要素から考えれば、必ずしも他国領海と我が国領海との間に公海が存在するなどとは限らず、その意味では、いわゆる後方地域というものの存在すら危ぶまれるわけでございます。このような危険負担にたえられるのは、いわゆる国会承認を通じた国民の支持以外にはあり得ないだろうというふうに考えております。
　また、現行法体系のもとでは、一度国会が承認を与えますと、その後の国会のチェック手段というのはほとんどありません。時々刻々と変化する有事もしくは周辺事態のもとでは、それらへの何らかの対応策というものもあわせて考慮しておく必要があろうというふうに考えております。この点については、後ほど提案という形で述べさせていただきます。
　ところで、国会の承認については、今現在も議論されておりますが、その対象と承認時期というのが問題になっております。
　まず、承認の対象については、基本計画の全体であるか、また自衛隊の活動にかかわる部分だけかという議論がございます。この結論には幾つかの前提の検討が必要であろうと思われます。つまり、基本計画というものの実体がまだ明らかになっていないということでございます。確かに、法案上はその項目が列挙されておりますし、全体の構成は説明されております。しかし、具体的にどれほどのボリュームのものかとか、審議のために、そのボリュームをどの程度の時間があれば消化して承認することができるかというような具体的なものはいま一つ明確ではありません。
　また、実施要領というものが具体的な作戦行動に関するものだとすれば、基本計画というものはかなりコンパクトで相当簡略なものになる場合もある。その場合には、全体としての承認にもそれほど審議時間を要しないかもしれないということは想像できるわけであります。
　政府は基本計画の策定後直ちにそういう場合には国会に承認を求めて、国会もまた速やかに審議して結論を出すべきであって、その際、結論までの審議日数というものを限定しておくという方法も一つの手段でございます。ただし、基本計画が大部のものになる場合には速やかな承認自体がまず困難でありまして、事後承認という、聞こえはいいんですが、実質的な追認になってしまう可能性がございます。すなわち、この場合、国会は迅速な承認を行おうとすれば包括的な承認、いわば政府案の丸ごとのみ込みみたいな、そういうことにならざるを得ない。また、十分な審議時間をとろうとすれば迅速な対応措置の機を逸するという、まさにジレンマに陥りかねないだろうというふうに考えております。
　したがって、国会承認については、自衛隊法の第七十六条との整合性にも配慮して、原則事前、緊急時には事後というこの措置を認めて、いずれの場合にも、審議結果を得るまでの期間を限定した上で基本計画の全体をその対象にする。また、その承認については、特定の有効期限を設けた、いわゆる期限つき承認と私は呼んでいますが、期限つき承認というものが望ましく、この詳細については後に述べさせていただきます。
　また、承認案件の国会への付議までに一定の期間的猶予を設ける方法、治安出動を想定しているんだろうと思いますが、そういう方法が議論されたか報道されたかしておりますが、これは、その期間、あらゆる活動について政府に白紙委任をする結果となりますので、これは望ましい方法ではなかろうというふうに考えております。
　いずれにしましても、国会という合議機関の特性を考えた場合には、緊急時における判断にはもともとなじまない部分が多いということは否めません。つまり、緊急事態に際して、アメリカ側との協議それから各種の政策判断、さらには自衛隊の出動などを時間的制約の中で的確に決断するということは、合議機関としての限界でもございます。それら臨機の対応というのは、少なくとも民主主義的な正当性を有する限り、内閣に決定をゆだねることが合理的であります。したがって、事前承認や承認対象にこだわるよりは、それらを原則的なものにとどめて、次の二つの手段に国会の特性を発揮する方がより建設的であろうというふうに考えております。
　その具体的手段を二つ提示する前に、若干アメリカの戦争権限法という法律を紹介して、その方法論を少し参考に供したいというふうに考えます。
　戦争権限法は、その名称からして非常に誤解を招くことがあるんですが、これは、アメリカの建国以来初めて大統領の軍事力行使を制約した法律でございます。制定の背景や詳細な内容は別の機会に譲るとしまして、ここでは、我が国の法整備に今後示唆的な部分について、骨子だけを簡単に述べたいと存じます。
　まず第一点は、海外の紛争への米軍投入に際しては、議会と大統領の共同判断に基づくことでございます。
　第二番目は、大統領の軍最高司令官としての権限行使を法による授権のある場合などに限定しているということであります。
　さらに三番目は、米軍の投入の際には可能な限り議会と協議することとして、投入後は、いかなる場合も撤退まで定期的に協議するということになっております。
　また四番目は、米軍の投入命令後は、四十八時間以内に、投入を必要とした状況、法的根拠、それから、投入状態の規模や期間の見通しなどを議会に報告すること、また、投入後はそれら一定事項を定期的に議会に報告すること。
　さらに五番目は、米軍投入に際して、または投入後、議会の同意が得られない場合には六十日間、撤退時の必要性を証明した場合にはさらに三十日間が加わるわけですが、いずれにせよ、六十日間以内に米軍を撤退させること、また、議会が米軍の即時撤退を決定した場合にはいつでも撤退させなければならないこと。これがいわゆるアメリカ流で言う議会拒否権という発想でございます。この議会拒否権については、憲法上の議論等々がございまして、質問がございましたら答えたいと思います。
　そして最後は、審議日数を限定した、議会の優先議事手続といったようなものが詳細に規定されております。
　つまり、海外における米軍の行使に関しては、可能な限り事前の協議によって大統領と議会との緊密な意思の疎通を図って、両者の共同判断に基づく対処を目指したわけでございます。そして、特定の授権法による厳格な授権範囲の設定とともに、詳細な状況について議会への報告を密にして、その後の対応にも議会の影響力を留保しております。そして、ともすれば大統領のいわゆる独断に陥りがちだった米軍の継続使用というものについては、議会と大統領の意思が反する場合、議会側の強制手段、いわゆる議会拒否権によってでも米軍の撤退が可能であるということまで制度的に確立させたわけであります。
　これらを参照しながら、以下、国会の特性を尊重した、我が国における法制を検討したいと思います。
　先ほど言いました若干の提言の一つというのは、国会承認に至る前段階として、国会と政府の間で協議手段の模索をすべきであります。すなわち、協議機関の設置を考えるべきであろうということ。それからもう一つは、基本計画の継続に関する事前承認制度、これを導入すべきではなかろうかというふうに考えております。すなわち、周辺事態の認定から基本計画、実施要項の内容などを期間を限って審議して、政府が計画の継続を求める際には、計画の変更の有無にかかわらず事前承認手続を踏むように義務づけるわけでございます。
　前者の方は、さきの戦争権限法にもあるわけですが、特定の議会メンバーをあらかじめ定めておいて、緊急に招集する方法でございます。政府が一定の方向性を示して国会の協力を求め、承認への迅速なプロセスを担保する方法として検討すべき価値があるのではないかと思います。軍事的な実力行使を伴う可能性もある以上は、いわゆる政治部門の共同判断を確保するためにも、政府、国会間の事前協議の仕組みを考えるべきではなかろうかというふうに考えます。
　もちろん、具体的作戦行動などの実効性確保のためには、提供される情報と協議内容には限界があるということも否めないわけですが、ともすれば情報不足に陥りがちな国会へのいち早い情報提供にもなるわけでございます。厳格な三権分立制をとっているアメリカでさえ確立された方策が、議院内閣制のもとで、国会と政府の緊密な関係の中で確立されないわけはなかろうというふうに考えております。
　後者の方は、まさにこれは国会の特性が最も発揮される方策でございます。つまり、さきに触れましたように、初回の承認のいわば有効期限をあらかじめ定めておく、戦争権限法では六十日という期間が具体的に出てまいりますが、六十日というのは必ずしも意味があるわけではありません。これは、制定当時、上院案の三十日と下院案の百二十日というものの折衷案でございますから、それほど根拠がないわけですが、少しこれは長過ぎはしないか、近代兵器の性能等を考えますと三十日から四十五日間程度が妥当ではないかと考えておりますが。
　この期間からさらに継続して基本計画を実行しようとする場合には、一定期間前に政府は計画継続に関する事前承認を求めなければならないということを義務づける規定を設けるのであります。この場合には、政府による事前の承認要請から国会の結論を得るまでの審議日数をあらかじめ優先議事手続として法定するなどの方法によって、期限内には必ず結論を得るということを手続的に確立しておく必要がございます。これはいわゆる泥沼化の防止、要するに派遣についての泥沼化の防止ということにも有効な手ではなかろうかというふうに思います。
　そして、自衛隊の派遣に関して、国会側と定期的にその後協議を継続して、同時に、投入後の状況についても報告する。その内容は作戦行動に影響のない限り詳細であるべきであろう。
　そして、自衛隊の派遣の継続について、その必要性がなくなったときには、基本計画の終了とともに自衛隊の撤退も速やかに行われるということになっておりますが、仮に国会の意思と反する場合には、いわゆる国会拒否権、向こうの議会拒否権を私は日本では国会拒否権と呼びかえたわけですが、国会拒否権といった手段の採用も検討しておくべきではなかろうか。すなわち、すべての国会の意思表示というものが、政府の要請にこたえる形で、いわば受動的に判断するということだけではなくて、直接国民代表としての国会の主体性を発揮して、シビリアンコントロールの実効性を担保する意味でも、その手段としてこういう場合を考慮しておく必要があるのではなかろうかというふうに考えております。
　国会拒否権というのは、自衛隊の派遣を含む基本計画の承認後、初回の承認後、承認の有効期間の満了前に自衛隊の派遣を終了させる手段でございます。たとえ国会拒否権に法的拘束力、いわば法的強制力ですが、これを付与しないものがあったとしても、それはいわゆる政府の計画の継続に対する承認要請なしに表明される国会の主体的意思であるわけでありますから、議院内閣制のもとではインパクトはかなり大きいはずでございます。
　こういう具体例を述べた上で、非常に重要な点があると存じます。それは、いわゆる国会のあり方であります。つまり、どうしても必要になるのが、いわゆる国防政策に精通した多くの議員の方々の存在でございます。ハードな武器技術や性能とともに、軍事知識や軍事常識といったものに通じた議員の方々のみが政府の計画に対する正しい批判や判断が可能になるというふうに思えるからでございます。
　本院の構成メンバーにはそういう心配は恐らくないだろうということは考えられるわけですが、少なくとも、承認の必要性を強調する以上は、迅速性を失わない効率的な審議と、具体的かつ的確な判断力に裏づけられたいわゆる承認行為の質の高さというものも当然求められるわけであります。
　殊に実力部隊等の運用に関して、その必要性と手段について、正当かつ正確な知識に基づいて政府側と対等に渡り合う、そして的確な反論などによってより効果的な安保政策に収れんされていく、こういうプロセスを見て国民は安心をするわけでありまして、この過程なくして本当の意味でのシビリアンコントロールの実効性は上がらないということは考えております。
　以上でございます。ありがとうございました。（拍手）