諸井虔の発言 （憲法調査会）

○参考人（諸井虔君）　太平洋セメントの諸井でございます。
　私は、どうも学生のころから法律が大変苦手でございまして、また地方分権委員会でも憲法との絡みについては今までほとんど議論をしたことがございませんでしたので、きょうはどういうお話をしたらいいかちょっとちゅうちょをしておったんでございますが、事務局の方から、とにかく個人的な見解でいいから率直に述べてみろというふうなお話をいただきましたものですから、恐る恐る参上した次第でございます。
　国民主権ということでございますが、今の日本の憲法は確かに非常に高らかに国民主権をうたっておりまして、さらにその国民の代表たる国会というものを国の最高の機関として位置づけて、そしてその国会が総理大臣を選び、総理が閣僚を選んでそれで内閣ができる、内閣が連帯して国会に対して行政の責任を負っているという、そういう形をとっているわけでありますから、形の上ではまさに国民主権ということなんであろうかと思います。
　それから、私は分権の方をやっておりますので、地方自治の方の問題でございますけれども、これは九十二条から九十五条にかけて地方公共団体の問題について規定をしておりまして、それで地方公共団体の組織の問題とか運営の問題については、これはその法律で地方自治の本則にのっとって決めていかなくちゃいかぬ。要するに、勝手に各省が命令を出したりして決めるというようなことではいかぬというふうに規定をしておるわけであります。また、地方の公共団体には議会を置いて、その議員は住民の選挙で選ぶと、首長も住民の選挙で選ぶという形をとっておりまして、いわゆる住民自治という形になっておるわけであります。それから、この財産の処理とか行政の問題について、この地方公共団体の機能ができる形になっておりまして、法律の範囲であればみずから条例をつくってやっていいということになっているわけであります。
　そういう面を見ますと、国民主権と同時に地方自治というものを明確に考えている。明治憲法には地方自治に関する、あるいは地方公共団体に関する記述はないわけでありますから、そういうものを志向したものであるということは、これは非常にはっきりしていると思います。
　しかし、現実の今までの日本の国の運営はどうであったかという点を考えてみますと、これは私は行革の関係とか、あるいは地方分権の関係とかずっとやってまいりまして非常に痛感をしてきたことでありますけれども、実質的にはやはり行政が主導しておる。そして、各中央の省庁が分担管理をして、そしてまた省庁にまたがる問題については省庁間調整を行って、省庁間調整で結論が出れば政策なり方針が決まっていくというような形で運営されてきたということはどうも否めないのではないかという感じがするわけでございます。
　それで、一体、憲法ではっきり国民主権をうたい、国会が国民の代表として最高の地位を与えられているにもかかわらず、どうしてこういうことになっているのかなというので疑問に思ったわけでございますけれども、結局、内閣が連帯をして国会に対して行政の責任を負うと。連帯をしておるということは、閣議が常に全員一致でなきゃならないと。もし閣議が全員一致でないと、これは連帯していないということになって、結局総理大臣の責任問題になってくる、政局問題になってくるというふうなことが言われて、それで結局は各省庁間の調整ができていない問題、どこかの役所が反対をしている問題というものがあれば、それは閣議において担当の大臣が賛成できない、反対をするということになる。そうすると、内閣の一致の原則が崩れてしまうというような形で次官会議にかからないものは閣議にかけないと、省庁間調整が終わらぬものは次官会議にかけないという形で実質的に運用をされてまいりましたから、結果としては行政主導の形、分担管理、省庁間調整の形で国が運営されてきたというふうに思うわけであります。
　我々も地方分権なんかやってまいりまして、あるいは行革会議等いろいろやってまいりまして、物を動かしていく、あるいは法律を変えていくというときに、やはり担当する、関係する省庁というものの合意をきちんと得ていかないと実質的に事が運んでいかない。また、省庁の合意を得るということはそう簡単なことではなくて、各省庁、やはりそれぞれ自分の権限とかあるいは自分の分担管理している部分についての政策の考え方というものについては、はっきりした考え方を持っておる。あるいは先輩からずっと引き続いて持ってきている慣習なり前例なりあるいは責任なりというものをしょっているというような形で、なかなか物を変えるということが難しいということを痛感してきたわけであります。
　しかし、こういうことが実際には恐らく三十数年にわたってまかり通ってきたと思うんですが、それはそのやり方についてやはり国民の支持があったということは言えるのではないかと思います。要するに、日本がいわば発展途上段階にあって、それで先進国に追いつき追い越せということで先進国を目指して一生懸命経済成長を果たしておったそういう時期には、かえって行政が中央集権型で省庁間調整でお互いに責任を分担してやっていくという形が公正であり公平であり効率的であった、こういう時代がずっと続いておったのではないかと思うんです。ですから、国民もある程度行政に任していけば間違いがない、いわば行政依存のような意識になってきて、何か問題が起こると、役所はどうしているんだというふうなことを国民自身が言っていたわけであります。ですから、こういう形というものを国民が容認してきた、またこういう形で運営して日本の国がうまく回っていって高度成長して先進国の水準に達したと、こういうことではないかと思うんです。
　しかし、大体一九八〇年代にそういう段階に、先進国の水準に追いつく、一人当たりの国民所得がアメリカやドイツを追い越すというふうな状況になってきて、しかも一方で東西冷戦というのが大体一九九〇年前後になくなっていくわけでありますけれども、そうやって世の中が非常に大きく変わっていく。激動の世界になり、かつ非常にグローバルな世界的な大競争時代が始まってくる。技術的にも産業革命に匹敵するような大きな技術革新、これはＩＴ革命であり、あるいは遺伝子分析のような問題とか新しい技術がどんどん出てくるというようなことで大変世の中が変わってくる。日本自体はもう先進国の一員に入ってしまって、モデルとすべき国というものはなくなってくる。みずから、自分がフロントランナーでありますから自分の道というものを自分で考えていかなくちゃいけない、そういう時代に入ってきたのであろうかと思うんです。
　そういう時代に入ってくると、さすがに行政主導、分担管理、省庁間調整というような形で問題の解決ができないということになってくるんだろうと思います。こういう段階になったら、大きなお国の方針というものは、内政であれ外交であれ、やはり国民みずからが決めていかなくちゃいかぬ。国民が決めるということは、選挙という場を通して結局政治が決めていくということになっていかないといけないという、そういう時代になってきているんだろうと思うんです。しかし、政治の方は長い間そういう政策の問題なんかについて、ある程度行政任せにしてうまくいってきたわけでありますから、その体制というものが必ずしも十分に整っていない。
　それから、例えば経済の問題について言えば、これは本来は企業がみずからの経営について責任を持って、みずからの道をみずから選択をして、そして自分の責任でチャレンジをしていく。もし失敗をすれば退場していくしか仕方がない、そういう激しい競争の中からみずからの道を見つけていくというのが本来であろうかと思うんですけれども、これも従来はそれぞれ分担管理する役所の行政指導、あるいは業界団体と役所とのいろんな話し合いというふうなもので大体政策が決められていった。ですから、企業も役所に何とかしてくれというふうな気持ちが抜け切れない、あるいは業界ぐるみでどうとかしようというふうな話になってしまうということ。
　それから、地方の公共団体についても、従来役所が全部決めてきたわけでありますから、その役所の指導に従っていくと。役所の言いなりにしていけばいろんな問題というものは解決をしていく。例えばお金の問題でも、役所の例えば補助金をもらって仕事をすれば、地方の負担分については地方債の認可が出るし、あるいはその償還とか金利については交付税が出るというふうな形で、お金もついてくるということで回ってきたわけであります。
　だから、そういう時代がずっと続いていたわけでありますから、政治にしても企業にしても地方公共団体にしても、いよいよこれからみずからの責任でみずから対応しなきゃならない。あるいは憲法の言うような国民主権、国会主導、政治主導、そしてまた地方公共団体もみずからの責任で動いていくというような、そういう形に早く切りかえなくちゃいけないわけでありますけれども、それがなかなか切りかえられないでここ十数年たってしまってきているのではないかというふうに感じるわけであります。
　やはり、そういう目でもう一遍憲法を考えたときに、私は今まで、さっきも連帯して責任を負うというところから行政主導になってしまったと、こういうあたりはやはりちょっと問題があるのかなと。別にその連帯してというところが悪いというわけじゃないんですけれども、連帯して責任を負うということがどうして一体、次官会議を経ないものは閣議にかけられないということになってしまうのかなというようなあたりはやっぱり一つの問題点ではないかと思います。これから先、そういう形で行政主導でやっていける時代というのはもう再び来ないんであろうかと思います。やはり本来の国会主導、政治主導で進めていかなくちゃならない時代が来ることはもう間違いないんだろうと思います。
　また、国の意思というんでしょうか決定というものが、例えば最近、首相公選制のような問題が出てきておりますけれども、最終的に国民主権ということでありますから、国民の世論の決めるところで動いていかなくちゃいけないんでしょうけれども、それはでは国会が決めればいいんだ、代表制で決めていけばいいということなのか、それとも国民が直接選挙をやって、直接代表、直接民主主義というふうなことでやっていくべきなのかというところは非常に難しいところだと思いますが、私はその辺はこれから大いに議論をしていかなくちゃならない点だと思いますが、やはりなるべく国民の世論に近い形で意思決定ができるふうにしていくべきではないんだろうかというふうに思います。
　もし首相公選のような形をとった場合には、だからといって議会をなくしてしまうわけには当然いかぬわけでありますから、また独裁のような形になってはいかぬわけでありますから、そうすると議会と首相の意思が食い違ったときに一体これをどう解決するのか。アメリカでもそういうような問題は、処理の仕方はいろいろあるわけでありますけれども、やはり解散とか不信任とか、どういう形で一体その処理をしていくのか、早く結論を出すということがどうしても必要なんじゃないかという感じがするわけです。
　参議院と衆議院の意見が食い違った場合の処理も、私はどうも今の憲法の決め方のままで果たしていいんだろうか。衆議院に戻って三分の二とるということは実際問題としては不可能でありますから、そうするといわば参議院の拒否権が認められたような格好になって、両方の意見が一致しない間は物が決まっていかないということになるわけで、これで果たしていいんだろうかというような問題も出てくると思います。
　参議院と衆議院は選挙のあり方とか解散の問題なんかが違うわけでありますから、国民の意思を一体どういうふうにしてなるべく迅速に反映をして意思決定をしていくかということは、国民主権とした場合でもやはり考え直さなくちゃいけないような面が幾つかあるんではないのかなという感じもするわけであります。
　それともう一つ、地方の問題なんでありますけれども、今は国民主権で国会が最高の立場でありますから、法律を決めれば何でも決めていけるということになるわけですね。法律で細かいことまでどんどん決めていけば、地方公共団体がみずからの意思で決めるべき部分というのはどんどんなくなっていってしまう。今まではそれは行政が大体さばいてきて、行政が中央集権で全部やっていたという感じになるわけですけれども、例えばこれが政治主導、国会主導となった場合でも国会の法律で一体どこまでお決めになるのか、お決めになるべきなのかというようなことは一つ問題になると思います。
　といいますのは、地方の行政の責任というのはこれからますます重くなってくる。今後重要視される行政というのは、例えば保育や教育の問題であったり、あるいは介護の問題であったり、あるいはごみ処理の問題であったり環境の問題であったり、自然保護の問題であったり文化の問題であったり、どんどんソフトの方向に行く。これは全国を画一的に決めるという筋の話じゃなくて、むしろ地域地域の事情に即して、そして地域地域の住民の多数の方の意見に対応して処理をしていくべき。ですから、法律で決めるよりもむしろ条例で決めるに適したような部分というものもあるんだと思うんですね。そのことと、今度は財源の配分の問題も絡んでくるわけでありまして、そういう大きな一つの国の構えというものをこの機会に、憲法の議論をしていただくときに、ぜひ二十一世紀、先を見て考えていただきたいというふうに思うわけでございます。
　与えられた時間が参りましたので、一応これで終わらせていただきます。
　どうもありがとうございました。