碓井光明の発言 （憲法調査会統治機構のあり方に関する調査小委員会）

○碓井参考人　ただいま御紹介をいただきました東京大学の碓井と申します。
　本日は、このような参考人としての発言の機会を与えられましたことに感謝申し上げたいと存じます。
　私は、この十年ほど、東京大学の法学部で財政法という科目を担当しております。こういう科目が大学の学部で開設されているということはそんなに多くないわけでございますが、その成果の一部をきょうは披露させていただきたいと思います。
　国会による財政統制を中心にした財政のあり方ということについてお話ししたいと思いますけれども、何と言っても財政運営の基本というのは、私は、国民財政主義ということになければならないと思っています。それはある意味で、民主主義というものを財政の側面においてどう実現するかというときに、リンカーンの言葉に学ぶまでもなく、バイ・ザ・ピープル、フォー・ザ・ピープルというのは基本になるはずであります。
　国民財政主義をどのようにして実現していくかということについてでございますが、これについては多様な方式が考えられるわけでございます。その際に最も活用しやすいのが国会を通じたコントロール、統制でございまして、これを一応財政民主主義というふうに呼んでおくことにしたいと思います。
　しかしながら、国会による統制が十分に機能するためには、国民に対する財政情報の提供というものが極めて重要であると考えられるわけであります。
　ところで、私ども国民、それぞれ生身の人間でございますが、国民の意思にも分裂状況がございます。納税者という立場においては、どのようにしたら税金が少なくて済むかということを懸命に考えますし、また歳出については、このような施策を講じてもらいたいという要望を持ちます。一人の人間にとりましても分裂状況があるわけでございます。そういう中で、これまで痛みを伴わない仕組みというのが活用されてきたのではないかというのが私の実感でございます。
　それは、公債の発行もそれですし、財政投融資制度という、今は制度が移行期にございますけれども、郵便貯金等で集めた資金を原資として統一的な資金、かつての資金運用部でありますが、そこから特殊法人に行く、あるいはまた地方公共団体にも行くという形で、痛みを伴わないで大きな財政運営ができたわけであります。また、このところ問題になっている地方交付税もその一つでございまして、地方公共団体は直接には痛みを伴わないで、国からの資金を当てにしてきた面が否定できません。
　こういった今までの痛みを伴わない仕組みを、国民が実感できるような仕組みに転換する必要があるというのが今後の財政を考える上では出発点になるべきだと私は考えています。そこで、そのような方向を進めるためには、最低限、国会の意思決定前に、国民に正確な財政情報が提供される必要があると考えるわけです。
　実は、国会議員の先生方は毎年予算審議のときに、きょうは一部だけを持ってきたわけですが、予算が内閣から国会に提案されたときに、何点セットと申しますか、大部なものがあると思います。
　今、政府刊行物サービス・センターに行きますと、この平成十五年度のものが売られているだけでございまして、平成十六年度のものはまだ売られていないわけであります。その売られていない理由については私は存じませんが。ですから、そういう状況ですから、私はかつてはそのことを問題にして教室でも説いてまいりましたが、ＩＴに弱い私の弱みがありまして、この本日の参考人として意見を述べさせていただくのに合わせて調べましたところ、既に現在ではこの予算書が、予算が国会に提出されるときに合わせて、予算書も財務省のホームページに載せられているということでございました。
　ということで、私が申し上げました財政情報の提供というのは、ＩＴ化の推進に伴って大きく変容しつつあると思います。ですから、ホームページ等が十分に活用されるならば、この点は大いに改善される余地があるというふうに私は思っています。
　また、情報公開制度というものが実質的に大きな統制機能を発揮すると考えられます。三月三十一日の内閣府の情報公開審査会では、外務省報償費の執行基準の一部について、公開するようにという答申を出したというふうに報じられております。このようなことが進みますと、今まで隠れていた部分が情報公開という形で国民の目に触れて、統制機能が働くと考えられます。
　会計検査院のことについては後に述べますが、国民の代理人としての検査の位置づけも可能であります。
　また、国民が直接に能動的に財政統制に乗り出す仕組みも考えられるわけでありますが、これについても後に述べます。
　次に、財政をめぐる憲法と法律との関係についてでありますが、その前に、憲法というときに、憲法学の最初の講義の時間あたりに、形式的意味の憲法と実質的意味の憲法という言葉が出てまいります。国家の根本統治にかかわるという意味では、憲法典、日本国憲法のことですが、憲法典に規定のない事柄であっても、実質的な意味の憲法に当たるものが幾らもあるわけでございますが、例えば現在で言えば健全財政主義がそれに当たるかもしれません。しかし、以下で憲法と言うときには、形式的意味の憲法、憲法典という意味に使わせていただきます。
　そのような憲法典自体にどの程度財政に関する規定を置くのが望ましいかということが問題になります。私はこれは、多くを立法府の裁量にゆだねてよいのではないかと考えております。例えば複数年度にまたがる財政計画あるいはバランスシートの作成といったようなことは、法律による対応で十分ではないかというふうに考えております。ただ、憲法八十九条については、別にお話をさせていただきます。
　現在、最もむなしく感ずるのは、健全財政主義ということでありまして、これは財政法四条がうたっていることでありますが、憲法上の原則ではないために、特例法を制定すれば赤字公債の発行も可能な仕組みになっています。しかし、このようなむなしさにもかかわらず、憲法によって縛りをかけるということはできないでありましょう。もちろん、法律による縛りということが考えられるわけでありまして、財政構造改革法はそのような試みであったわけですが、これもなかなか難しいということが言えます。
　次に、予算制度についてでございますが、予算の役割は主として支出の授権と債務負担の授権とにあると思います。予算単年度主義という言葉が複数の意味で使われているように思われるわけですが、ここでは一応、一年を単位として、毎年、歳入歳出予算を編成して国会が議決する、このことを予算単年度主義というふうに呼ばせていただきます。私はこれは、健全な財政を確保するためにやはり必要な原則であるというふうに考えています。
　継続費というものがございますが、これは、部分的に複数年の予算を規律するものでありますが、予算単年度主義の原則については例外をなしておると考えられるわけであります。継続費の違憲論というのが日本国憲法施行後しばらくの間よく闘わされたわけでありますが、もし可能であるならば憲法改正で明らかにすることが望ましいということになります。しかし、御承知のとおり、継続費を入れなかったことの理由としては、軍事費と連動している継続費は望ましいという判断があったとされておりますし、むしろ、明示しないで、解釈により縛りをかけて、ごく例外的にこれを許容するという方が望ましいという考え方もあり得るわけであります。
　また、継続費というものは、後年度の歳入を当てにするものでありますけれども、当年度の歳入を財源として、債務負担及び支出の双方を複数年にまたがって許容する制度もあり得るわけであります。現在、繰越明許費というのがございますが、これは二年にわたる支出の授権でありまして、財源をあわせて繰り越す限りは財政の健全性を損なうことはないというふうに考えられます。
　次に、会計年度独立主義というのが、予算単年度主義というときに会計年度独立主義ということをあらわすのに使われていることもありますが、ここでは、ある年度の経費は、その年度の歳入をもって支弁しなければならないこと、そういう財政法の規定に従っておきたいと思います。
　ある年度に支出を授権された経費を翌年度に繰り越して使用するということは、会計年度独立主義に反すると考えられているわけであります。会計年度独立主義というものは、憲法の直接に命ずるところではございませんけれども、歳入と歳出とを対応させた財政統制ができなくなるような運用というのは、予算制度の根幹を揺るがすことになるものとして許されるべきではないと考えます。現行法では、繰越明許費のほか、継続費の年割額の繰り越しや事故繰り越しというものがございまして、例外があるわけですが、この程度であれば、予算制度の根幹を揺るがすとは言えないように思われます。
　そこで、予算単年度主義の弊害ということについてでありますが、この意味の実質は、授権された支出を翌年度に繰り越すことが難しい、それで年度末近くに無理な予算執行を行わざるを得ないという点にあると思われます。会計年度独立主義の一内容として歳出予算の繰越禁止ということが言われるわけでありますが、最も禁止あるいは抑制されるべきものは、財源の繰り越しを伴わない、すなわち後年度の歳入を当てにした、歳出のみの繰り越しであると考えられます。反対に、財源とともに繰り越すことは、財政の健全性を損なうものではないと考えられます。
　現行制度における問題は、あらかじめ繰越明許費として計上しておかなければならないということ、及び、翌年度使用について財務大臣の承認が必要でありまして、そのためには大変な手続を要する、時間もかかるという点であります。その結果、年度末近くになりますと、もはや繰越明許費の扱いをするゆとりはないということになるわけであります。一般的に会計処理について言えることですけれども、現場に行けば行くほど、面倒な手続を回避したくなる傾向がございます。これは、例えば項目間の移用、流用の場合についても財務大臣の承認が必要とされておりますが、その場合にも、手続を回避したくなるのが現場の感覚であります。
　いずれにいたしましても、このような現場感覚から、例えば繰り越しの可能な経費でありましても、手っ取り早く随意契約等によって契約を締結して、施工することのできる工事箇所を探して予算執行を行ってしまおうということになりやすいわけであります。
　そこで、私の提案は、経費の性質に応じて、繰越明許費とは別に、歳出予算の一定割合については財務大臣の承認を要せずに繰り越すことを認める制度にすべきではないか。つまり、繰り越しの弾力化ということを提案したいと思っているわけであります。
　次に、使途を緩やかに特定した予備費のことについてでございますが、これは、数年前に公共事業等予備費というものが計上されておりましたが、それに関する私の意見でございます。
　予算編成時に既に必要性がわかっている、そういう経費について、つまり、予見されているにもかかわらず、その執行の発動を予備費の形式で内閣にゆだねるということになりますと、それにはやはり憲法の予定する予備費の範囲を逸脱している可能性があるように私には思われるわけであります。もちろん、そのような予備費としてではなくて、あらかじめ計上した上で財政法に規定を置いて、内閣における執行留保を認めるという制度を創設するというのであれば、それはまた別問題であります。
　また、景気対策的な予算執行を可能にするシステムの可能性ということについても検討する必要があろうと思います。
　一九九九年にジュリストという雑誌に載せました公共事業等予備費という論文の中で述べておりますように、いろいろな対策が考えられるわけでありますが、使途を緩やかに特定した、そういう費目を設けたとしても、直ちに憲法違反になるわけではない、予算の使途特定原則に反するものではないというふうに考えております。ですから、例えば景気対策公共事業費というようなものがあったと仮定しても、それはよいのではないかと思います。
　ただ、その公共事業費という場合の特定の仕方が問題でありまして、余りに雑多な費用を想定するというのは使途の特定がなされているとは言えないわけでありまして、数種類の目的の費用を掲げるという程度のことになる、その程度のものなら許されるのではないかと思います。
　次に、予算不成立の事態に対する制度でございますが、現行憲法には、次年度の予算が成立しなかった場合にどのようにするかということの対処策は用意されていません。したがって、暫定予算というものを大急ぎで編成し、国会の議決を経なければならないことになっているわけであります。
　この点について、そういう非常事態に備えた基金を設けるべきである、そのような基金こそが憲法の想定している予備費であるという小嶋和司先生の見解もあるわけでございますが、私は、現在の運用の仕方というのは、むしろ国会における予算審議の促進機能を持っているのではないかというふうに考えております。三月一日までに次年度予算が成立しなくても心配することはないということになりますと、いつまで予算の成立が延びるかわからないという不安定な状態に陥るように思われます。ですから、大災害等の緊急事態に対する支出を授権する法律を制定しておくことで足りるのではないかというふうに考えております。
　次に、財政に関する章の中では最も問題とされてきたのが、恐らく憲法八十九条ではないかと思います。「公の支配に属しない慈善、教育若しくは博愛の事業」の部分は、もし憲法改正の機会があれば、削除あるいは改正を検討する必要があるというふうに私は考えております。
　もっとも、この点について、憲法学者はさまざまな努力をしてきております。例えば後段の部分も、前段の政教分離を補強するための規定であるというふうに限定解釈するという手法や、公の支配ということの意味を、だれに対しても開かれている事業である、しかも情報開示がなされていることで足りるのだ、こういう見解などがありまして、こういう憲法学の努力の成果があるときにあえて改正する必要はないという意見ももちろん承知しております。また、現行憲法下の方が緊張感があってよいのではないかという見解もございます。
　このような多様な見解がありますけれども、私自身は、機会があれば改正の対象にすべきであると思っています。
　次に、会計検査院等についてでございます。
　国会以外の財政統制の機関として、行政自身による統制、会計検査院による統制あるいは裁判所による統制等を考えることができるわけでございます。
　まず、行政自身による統制の機関として、財政を所管しております財務省の役割というものが大変大きいわけであります。さらにまた、各省庁の内部監査組織も存在しております。この点については、会計検査院が検査報告で報告したことがあったかと記憶しております。
　しかし、この内部監査組織というものは、組織ぐるみでなされている不適正な処理についてはうまく機能しないわけでありまして、えてして、いかにしたらそういう組織ぐるみの不適正な処理が表面化しないようにできるかということに腐心することに陥りやすいというふうに私は推測しているわけでございます。つまり、その組織としても容認できないような不正の摘発にはもちろん積極的であるけれども、組織の幹部も含めて、組織ぐるみでの不適正なことについては無力であるというふうに私は思います。
　次に、会計検査院のことについてであります。
　会計検査院につきましては憲法上の位置づけが問題になります。その場合に、現行憲法下における位置づけの考え方と、今後、憲法のあるべき姿としての位置づけをどうするかという二つをもちろん区別する必要があります。
　現行憲法下におきまして、国会の附属機関とする考え方もあり得るようであります。私自身も、かつてこの点について肯定的に考えていた時期があるわけですが、現在では憲法九十条一項というものを根拠にいたしまして、私は、国会の附属機関にすることは想定されていないというふうに考えております。
　何か、条文解釈をここで申し上げるのは大変失礼かとは存じますが、あえて細かいことを申し上げさせていただきますと、憲法九十条の一項というのは、「国の収入支出の決算は、すべて毎年会計検査院がこれを検査し、内閣は、次の年度に、その検査報告とともに、これを国会に提出しなければならない。」となっているわけですが、もし国会に附属する機関であるというならば、内閣経由で出すというのではなくて、いきなりみずからが所属している国会に出すのが筋でありまして、ですから、現行憲法は考えていないのではないかというふうに考えを改めるに至ったわけであります。
　ところで、現在は、したがって憲法上も会計検査院は第四権のような位置づけを与えられていると考えてよいのではないかと思いますが、ただ、会計検査院自身も、三年とか五年ごとに外部監査を受ける必要があるのではないかというふうに思います。これは、アングロサクソン系の国では、監査を行う機関も監査を受けるということは当たり前のことだというふうに位置づけられておりまして、そういう絶対のものを置かないというのがどうも考え方のようでありまして、この点は検討に値する事柄かと思います。
　会計検査院の役割に期待する場合におきまして、会計検査院の権限につき、現行のように決算の検査のみを憲法に定めて、それ以外を法律に委任する方式でよいのかどうかということは一つの検討課題であります。例えば、弁償責任の検定とか利害関係人の要求による審査判定といったような裁判的な役割をより強化するという場合には、憲法上そのような権限を明示しておく必要があるかもしれないという気がいたします。
　会計検査院と言うときに、例えばフランスなどは裁判所という位置づけになっている。日本では会計検査院と一律に訳してしまいますけれども。そういう機関と、オーディット・オフィスとかアメリカのゼネラル・アカウンティング・オフィスとかというところとは、やや根っこのところは違っているように思うんですね。もっとも、アメリカにおきましても、例えば入札に関する不服のことなどはこのゼネラル・アカウンティング・オフィスがやはり処理しているわけでございまして、根っこは多分違うと思いますが、両者の制度的な歩み寄りというのは大いに見られるところであります。
　次に、裁判的統制として最も検討に値するのは、現在、地方公共団体に認められております住民訴訟に相当する国民訴訟という制度でありましょう。ただし、最も心配されるのは乱訴ということでありまして、その中には、政治的な目的に利用する、ある特定の政治家の失脚のために訴訟を利用する、そういう利用の仕方も乱訴の一つに含まれるでありましょう。
　この点、例えばアメリカ合衆国におきましては、フォールス・クレームズ・アクトという連邦の法律がございまして、政府が締結している政府契約について、相手方が政府に不正な請求をしているということに気づいた人は、その不正な請求をしている業者を相手にして訴訟を起こすことができるという、クイッタム・アクションの一つなんですが、認められておりまして、それはしかも、報奨金といいますかそれが支払われるものですから、それで財を築いて安心して暮らすという人までいるというふうに報じられております。
　そういうのを認めることがいいかどうかはともかくといたしまして、国民訴訟というのは検討に値するのではないかと思います。
　ただし、公務員個人の損害賠償責任を追及することを認めるということは、公務員の萎縮効果を招きかねないわけでありまして、その点に十分注意する必要があろうかと思います。当面は、会計検査院に対する審査の要求をなし得る者の範囲を、現行の利害関係人よりも拡大するということが現実的な解決かもしれません。
　これに関連しまして、一つだけ言及させていただきたいのは、現在、法案化が進んで、あるいはもう提案されたのかどうか存じませんけれども、公益通報者保護法という法案のことを私も聞いておりますが、その通報対象事実というものには、どうも私の読んだ限りでは、政府資金の不正使用というようなものは含まれていないようであります。
　これは、今回も鶏のことで大変世の中を騒がせておりますように、消費者保護というか、そういうことがメーンで現在進んでいる作業でありますから当然といえば当然のことですが、その内閣府の検討の資料の中にもありますように、外国には、むしろ政府資金の不正使用についての内部告発を保護するという意味でこの法律をつくっているところも多いわけでありまして、今回のこういう法律に拡充させるのがいいかどうかはともかく、つまり、別の財政関係の法律で対処するという方法も検討に値するのではないかと思います。
　最後に、先生方に大変失礼なことをおわりにのところで書かせていただいておりまして、失礼の段はお許しいただきたいと思いますが、この国会自身も財政統制の制度的なあり方を継続的に検討して報告書を公表するように努力されたいというのが私の要望であります。
　これは、もし現在もやっておられるのであれば私の認識不足として容赦いただきたいのでありますが、まさにこの憲法調査会が動いておるのと同じように、何年かのサイクルで重要テーマを取り上げて、国会が優秀なスタッフの協力を得て報告書をまとめて報告されるようにということを期待したいと思います。
　大変不十分な内容の意見でございますが、後の質疑のときに補充をさせていただければと存じます。
　ありがとうございました。（拍手）