森本敏の発言 （憲法調査会）

○参考人（森本敏君）　本日、当憲法調査会において参考人として所見の一端を述べる機会が与えられたことを光栄なことと存じ上げます。私は、主として安全保障の政策並びに実務を政府の人間として長く担当してきましたので、私は法の専門家ではありませんが、安全保障の政策を専門とする立場から意見を申し上げたいと思います。
　自分の立場、ポジションを明らかにするために、まず基本的なことについて二つだけお話をすると、私は、現在の憲法は国家の自然権としての自衛権を禁止しているものではないと、したがって個別的及び集団的自衛の権利をともに国としては持っており、これを国家の権利として行使できることは当然であると考えています。
　しかしながら、現在の憲法の前文並びに憲法条文はこの点について国内のみならず諸外国にも疑義を与えるような表現となっており、憲法解釈についていろいろな議論を国内に引き起こしてきたわけで、その意味において、本来、憲法とは国の在り方を表現する基本的な法規である以上、条文について解釈が国の中で分かれる、あるいは諸外国に誤解を与えるというようなものであってはならず、したがって、憲法を疑義なく解釈できるよう明確かつ正確な表現とすることは我々の当面する義務であると考えます。したがって、私は、繰り返しになりますが、現在の憲法は国家の自衛権を禁止しているものではなく、当然集団的自衛権を行使できるが、しかし今の条文を疑義なく正しい表現に変えることが必要であると。
　その際、どのように変えるかということについては、憲法の前文及び憲法第九条の条文を改正し、少なくとも、憲法第九条一項についてはこれは不戦条約の趣旨に従って書かれたもので、この点について改正の必要はないと考えますが、第二項については、我が国が国家として自衛権を有していること、この自衛権を行使するため国家の防衛軍を保有すること、その防衛軍は主として我が国の防衛に任ずるとともに、必要に応じて国際社会の平和と安定のために国際貢献その他の活動に参加、協力ができること、さらに、国家の緊急事態に際して、内閣総理大臣が法の定めるところにより内閣を代表し国家及び国民を統括することができることなどを明記する必要があるのではないかと考えます。
　以上が、私が今から申し述べる基本的な立場についてでございます。
　集団的自衛権につきましては、お二人の参考人が過去の経緯についてお触れいただきましたので細かく触れませんが、私は、過去、日本政府の集団的自衛権の有権解釈なるものは、その当時日本が置かれた国際情勢における立場と、戦後の日本の国内社会の世論の中で、自衛権を領域外において、仮に同盟国を助けるあるいは行動をともにするとはいえ、日本の防衛力を領域外において武力行使に当たるような活動をすることができるという説明にすることは、昭和二十九年に創設された自衛隊というものの国内政治的な論拠というものを危うくする。裏返して言うと、この自衛隊というものを、あくまで領域の中における個別自衛権を行使するためのいわゆる集団であるという認知を国内的にも国際社会でも与えるというために行った政治的な判断に基づく解釈であって、文章を解釈した条文解釈ではないと、このように考えます。
　しかしながら、その後の国際社会の現実は、日本が他の国と並んで国際社会の中で必要な貢献を行い、それを行うに必要な日本の国家の地位というものが向上するに従って、湾岸戦争後にいろいろな領域外の活動が始まるにつれて、現在の憲法解釈の中で、特に武力行使という問題と集団的自衛権という二つの問題の制約要因がかえって自衛隊の活動を阻害し、かつ隊員の身の安全を危うくするという事態が発生する可能性が高く、この二つの問題、すなわち武力行使、領域外における武力行使を禁止しているという解釈、集団的自衛権を行使できないというこの解釈は、日米同盟というものを片務的なものにするだけではなく、我が国の領域外における活動をむしろ阻害するという状況が現実問題として出ている限り、この二つの問題についての解釈をよりすっきりとした形にする必要があるのではないかと考えます。
　特に、日本の領域内及び日米安保条約の範囲の中で行われる日米協力については、今後国会で審議が行われる予定の有事関連法案がすべて成立すると、おおむね法的整備が完了するということになると思いますが、しかし、それを超える領域での活動については、従来特別措置法あるいはＰＫＯ法などで対処しておりますけれども、その活動内容が、今申し上げた武力行使あるいは武器の使用などの面について不合理な点が多く、現在の法律は憲法の枠の中で行い得る最大の限界に来ているのではないかと。裏返して言うと、これ以上の活動を、新しい法的枠組みの中で領域外において活動することには現行憲法上にもはや無理があるという考え方に立っております。
　しからば、どのような活動を今後領域外で行う必要があるのかと。アメリカを始めとする同盟国あるいはその他のアジアの国々が日本にどのような協力を求めてくる可能性があるのかということについては、一つは米軍に対する支援、後方支援の活動を、現在の周辺事態法の中に規定されている支援活動をより広げたものにする必要が将来出てくると思われること。それからさらに、これは米軍の活動に対する直接の支援や協力あるいは参加活動が必要に応じて広がっていくと考えられること、それから、米国だけではなく、例えばアジア太平洋その他の国々が安保理決議に基づいて多国籍軍型の活動を行い、これによって国際の平和と安全を維持回復するための活動が行われる場合、日本として必要な協力をする場合に、現在の法律の枠の中ではもはや憲法解釈上無理があると思われることであります。
　その際、集団的自衛権問題の取扱いを考慮するに当たっては、憲法解釈上いかなる活動が法的に可能であるかという観点から従来は政策論議が行われてきたわけで、必ずしも日本の国が国益を追求するためにどのような活動をすべきかということより、むしろ憲法の枠の中で何ができるかという観点に立って政策議論が行われてきたのではないかと考えます。
　我々としては、憲法の枠の中で何ができるか、憲法がどこまで認めているかではなく、日本の安全保障と日本が追求すべき国益とどのような関係になるのか、どこまで国益を追求し、そのために負うリスクとの兼ね合いを我々はどのように考えるべきなのかということが、むしろ基本的な評価基準として日本の領域外における活動を我々は議論をし、そのための法的枠組みを考えるという必要があるのではないかと考えます。
　その際、実は集団的自衛権という問題と並んで領域外における武力行使の一体化という議論があり、この問題は必ずしも集団的自衛権問題とイコールではない。多くの部分がオーバーラップしていますけれども、例えば今イラクの中にいる自衛隊が武器を使用できる条件は、御承知のとおり、イラク特別措置法で、自己並びに自己の管理下にある者を守るために武器が使用することができるが、裏返して言うと、それ以外の場合に武器を使用することができないということであります。これは集団的自衛権の問題ではなく、領域外における武力行使がどこまで認められるのかという、従来伝統的な一体化の議論であります。
　集団的自衛権の問題という問題と、この一体化議論を混同して議論する向きがありますが、日本の安全保障にとってみれば、この二つを同時に解決しなければならず、集団的自衛権問題が解決できても、領域外における武力行使という問題が解決できなければ集団的自衛権は当然行使できないわけであって、したがってこの二つの問題を同時に解決するという必要があるのではないかと思います。むしろ、現実の領域外活動を行うに際し、武力行使の一体化問題の方が個々の隊員の活動について制約要因が多く、この問題を解決するということが我が国の領域外における活動の幅を広げるということになるのではないかと考えます。
　以上のことを考えた場合、我々として当面対応すべき点は、以下の五つの点であります。
　まず、当然のことながら、当参議院を含め、国会並びに政党で憲法論議を一層進め、国内世論を起こし、憲法及びその根底にある国のあるべき姿あるいは国益などについて幅広く議論を国内に起こし浸透させるということが必要であると考えます。
　第二は、憲法改正のための手続法を審議すると同時に、この手続法を実施するための国内の体制を整備するという必要があると思います。さらに、憲法改正ということになった場合、憲法改正だけでは問題はとどまらず、この憲法改正に伴って既存の国内法並びに条約や協定の改正についても、この際、総合的に検討しておくという必要があるのではないかと思います。この中に安保条約や地位協定をどのように扱うかという根本的な問題があるのではないかと考えます。
　第三に、日米間で集団的自衛権の問題に関する協議を行い、双方がいかなる意図を持っておるのか、特にアメリカが日本に何を期待するのか、日本が集団的自衛権を行使するということが真にアメリカの意図なのか、あるいは日米間が、日本が集団的自衛権を行使できることによってどのような役割分担に発展するのかということを突き詰めて考えると、これは日米同盟のあるべき姿を模索するということにほかならないと思います。このような問題はまだ日米間で真剣に討議をされている形跡はありませんが、集団的自衛権というのは国家のありようを、将来の姿を決めるということになるわけで、国際社会の中で日本が集団的自衛権という問題をクリアすることがアメリカと日本の将来にわたる同盟関係にどういう影響を与えるかということは率直に討議をしておく必要があるのではないかと思います。
　私が最も重視すべき点は、第四の点です。
　それは、憲法改正手続というものが完了するまでの間、国としてはいついかなる危機に見舞われるかもしらず、したがって、あらゆる事態に対応するために、当面、国家緊急事態対処法を整備するとともに、日本の特に自衛隊の海外活動の基準に関する法体系を整備するという必要があるのではないかと考えます。その際、当然のことながら、領域外における武力行使及び武器使用に関する基準を他国と同様の基準を適用できるよう配慮し、この一連の法整備を進めていくという必要があるのではないかと思います。
　最後に、立法府並びに政党間で、できれば党派を超えて国益とは何かということを審議し、国益という言葉ですべてを済ませるのではなく、国益とはいかなるものであるかということを個別具体的に内容を考え、これに優先順位を付けるという作業をする必要があるのではないかと考えます。
　御承知のとおり、アメリカには超党派で国益委員会というものができ、具体的な国益が幾つかのカテゴリーで具体的に規定をされていることにかんがみれば、我が国において国益とリスク、あるいは日本の防衛の在り方というものをともに併せて今後の法整備の基礎として検討するという必要があるのではないかと思います。
　以上が所見の一端でございます。ありがとうございます。