浅岡美恵の発言 （内閣委員会）

○参考人（浅岡美恵君）　浅岡でございます。
　本日は、このような機会を与えていただきまして、ありがとうございます。
　私は、消費者の立場で被害者救済など実務をやってまいりました弁護士でございますけれども、あわせまして、日本弁護士連合会が製造物責任法や消費者契約法、情報公開法などの消費者に関連いたします制度の制定に当たりまして関与をいたしました。そして、今般の国民生活審議会の審議には一員として参加させていただきましたので、その経験を踏まえまして意見を申し上げたいと思います。
　今般、既に消費者基本法が成立しておりますけれども、この消費者基本法に係ります部分につきまして、消費者部会の報告につきましては、私は、細部で意見はございますけれども、この公益通報者保護に関する部分を除きましては賛成をいたしました。しかし、この部分につきましては異議を留保させていただいております。この国会で、消費者基本法は国民生活審議会の報告を更に前進させて立法していただきましたので、その点については敬意を表したいと存じます。
　なぜ公益通報者保護制度に関します部分について異議を申し上げたかと申しますと、これはそもそも今回の報告が消費者政策の実効性の確保の方策の一つとして位置付けられたものであります。その政策全体は、消費者に、市場にも参加し、積極的に自らの利益を確保する自立した主体としての行動を求める、その前提といたしまして、消費者が必要な情報を得て選択ができる、そうした権利を認めていこう、事業者にも情報公開とコンプライアンス経営を求めようというものであります。
　しかしながら、今般のこの公益通報者保護制度についての審議会報告の部分、またさらにそれを消費者の立場から見ますと、保護の対象を詳細、厳格にいたしました、小さくいたしました本法案につきましては、こうした消費者の役割あるいは権利をどう実現していくのかという観点が欠落していると、そうした点で異質なものと感じましたからであります。
　この議論の過程で、日弁連や消費者団体は意見を申してまいりました。先ほどの大村委員の御発言ですと、これらが十分配慮され、微妙に調整されたということでございますが、私どもはそう考えておりません。
　例えば、検討委員会の第四回、最後から一回目でありますが、そこでもう消費者側代表の委員の方は、この委員報告案は余りに事業者の保護に偏り過ぎていると苦言を呈しておりますし、そこから更に後退したということでございます。
　こうして見ますと、私の個人的な関心も含めてでございますが、今般、この国会で成立いたしました消費者基本法の本当に真価がここで問われる、ここで目指したものは何かということが、まず同じ国会で問われていると私は考えるところであります。
　まず最初に、私どもは事業者性善説あるいは性悪説、いずれに立つものでもございません。事業者があるいは行政組織が自主的に内部で取組をされるということはこれは必要なことでありますし、それを推奨していくという制度の必要性も考えます。また、こうした内部告発制度について、常に外部への通報が必要だと考えているものでもございません。
　しかし、これらのバランスをどのように取っていくか、これは大変慎重な審議が必要でございます。特に、今般は通報者の保護に関する民事ルールを作ろうということでございますので、決して行政の一部の規定を作ろうというわけではないわけでありますので、そうしたバランスを特に取っていただかなければならないと思います。
　先ほどの松本先生のお話の中でも、告発イメージあるいは通報イメージというお話がございましたが、こうしていずれかに切り分ける、どちらかというようなことは本制度にはなじまないものであると思います。これらをいかにバランス取っていくか、相互に補完し合う関係、これが必要である。
　と申しますのも、事業者の秘密保護という観点、それも重要でございますけれども、通報者の保護や消費者の知る権利、これにバランスを取ることによって事業者との関係が緊張関係が生まれ、事業者の適切な措置が担保されていく、これは今日の法制度の基本の考え方であろうと思います。
　本日、私の方で用意いたしましたものは、Ａ３の用紙で、英国公益開示法と、そして国民生活審議会報告、そしてパブリックコメントに付されました内閣府からの骨子案について、また、本法案につきましての各項目を一覧表にいたしました。そして、オレンジのパンフレットは国民生活審議会の報告を整理したものでございます。
　本日は、先ほどの大村委員のお話にもありましたように、英国でいろいろ議論の末、バランスを取られたと評価されております英国公益開示法と比較いたしまして、本法案の問題点を、大きな二つの点について指摘申し上げたいと思います。
　まず、通報の対象でございますけれども、本法案は犯罪行為あるいはこれにつながる規制違反に限っております。犯罪行為に限られることになりましたのは、国民生活審議会の報告ではございません。この法律案になるところで変わったものであります。これは入口を大変狭くする、そして通報者の最初のステップを大変ハードルを高くするというものであります。一覧表をごらんいただきましたら分かりますように、英国公益開示法はこのような考え方には立っておりません。法令違反と申しますときにも、民事法違反、不法行為を含みますし、そうした法令違反に当たるかどうかを問わず、生命、身体、財産に影響を与えるものをそうした事実について含めております。
　また、それも、起こったこと、起こっていること、また起こるだろうこと、将来のことについても含めまして、それは今法案にありますように、正に生じようとしているというような切迫性を要求しているものではございませんで、イズ・ライクリー・ツーという表現でございます。正にその発生のおそれと表現しておいていただいたことで十分足りたわけであります。
　こうした、この規定ぶりは英国公益開示法の制定に大変貢献いたしましたパブリック・コンサーン・アット・ワークで働いております弁護士のガイ・ディンによりますと、国民にサムシング・ロング、何か悪いことを通報させよう、してもらいたいということを従業員に求めているというものであります。こうした市民の感覚、常識的な感覚を生かすということが今、大村委員がおっしゃられました企業の社会的責任にこたえ、また持続可能な経営に資するものであると考えるところでございます。
　また、本法案は、匿名ではなく、書面によって、あるいは氏名を明らかにしてということが随所にうかがわれる法案になっております。私も、公益通報が匿名ではなく顕名で、名前も姿も示してできるようなことは大変望ましいことだと思いますけれども、このような、そういう仕組みを作ろうというのであれば、正に犯罪行為だけを対象とするというふうにいたしますと、あなたは犯罪をしているということを通告せよということでありまして、これは大変心に負担を感じさせるものではないでしょうか。こんなことでよろしいのでしょうかということを通報させる仕組みということによって、こうした名前や姿も示して通報できるということになっていくのではないかと思います。審議会の意見、検討委員会の議論の中でも、こうした意見は私は決して少数ではなかったと、むしろ多数であったと認識をしております。
　次に、保護される通報の要件につきましてであります。とりわけ、外部通報先の要件について申し上げます。
　審議会で外部通報先の要件を議論した機会は決して十分ではありませんでした。本当に議論もなく、この中身、この法案の意味が、報告の意味がどんなものかということの議論、質問をたくさんしなければいけないと、そこはそういうものでございましたが、その答えも得られないまま最終報告に至っております。学者委員からも、やはりもう少しちゃんとしておかないとこの先どうなるか分からないという不安を持たせるものではないかということが、例えば第四回の議論、最後の段階でも出ていたというものでございました。本法案が、さきも申しましたように、包括的な民事ルールを定めるというものでございますので、とりわけそうした要素が重要である、慎重な議論が必要だと思います。
　国民生活審議会の報告におきましても、また現在は更にそれが制約されておりますけれども、外部への通報のルートというのは大変厳しいものに設定されております。例えば、その第一番目、審議会報告では（ａ）でございますけれども、不利益処分を受けるおそれというふうなものにつきましては先例があればということでございますが、これは例えば訴訟にでもなっているとか、紛争が公然化して顕在化しておりませんと、あったかどうかを知ることは大変難しいことであります。
　また、コンプライアンス対策のヘルプラインが設けられているということでありますと、それが機能するかどうかを問わないという仕組み、ことになりますので、それではやはり通報者にとっては不安を禁じ得ないというのが現状ではないかと思います。
　証拠隠滅につきましても、衆議院での答弁も伺いますと、例えば代表者や担当役員が関与している場合と、こう答弁がありますけれども、そのようなことを労働者、通報者が知ることはほとんど不能に近いのではないかと思います。こうした要件は事実上機能することは余り期待できない、よほどの場合でなければ機能しないというものであります。
　もう、あと二つの通報ルートがございまして、その一つが内部へ通報し、あるいは行政機関に通報し、それが相当期間内に適切な措置がなされない場合ということでございましたが、この要件が大変本法案では大きく変化をいたしまして、変質、後退をいたしました。
　まず、行政機関への通報につきましてはこの要件から外されております。これは、事業者にとりましては行政機関が適切に措置をするかどうか分からないので、そうした要件に係らしめることが不安であると、こういうことでありまして、行政機関への不信感がその背景にあるのではないかと思います。これは消費者、いや通報者側にとりましても、その後、行政機関への通報がどのようになっていくのかということを不安に思うものでございますし、ただただその後の措置をじっと待っていなければいけないという制度になるのでは、不安を禁じ得ないというものであります。
　事業者に対する通報につきましては、審議会報告では相当の期間内に措置がなされない場合となっておりましたが、本法案につきましては、最終的には二十日を経過して調査するかどうかを報告するというようなところにとどまるものとなりました。
　といたしますと、調査すると報告がありました後、その措置がいつどのようになされるのか、そしてなされなかった場合にそれではどのように通報者ができるのかということについては大変不明確なものになりますし、それは通報者にとっては知り得ないもの、通報者側に立証責任があるものでございますけれども、立証し得ないものということになってしまっているわけであります。
　これに対する、この問題につきましての公益通報者、公益開示法、英国法は、外部に通報する前に、その事業者あるいは行政機関に本質的に同じ問題を通報したことがあることということであります。これは通報者にとっては立証可能なことであります。そうしたことは、いきなり通報するということについての先ほどの大村委員からの御批判にこたえるものであります。しかし、今回の法案は、いきなり通報したことに対する対策ではなくて、内部や行政機関に通報された後、次のステップとして外部へ通報をされるという道筋を事実上封じるということにつながる仕組み、これは立証責任の分配も絡みまして、そうした仕組みになっております。
　そういう意味で、ステップ・バイ・ステップの方式ではなくて、並列的と内閣府もおっしゃっておりますけれども、これは並列的なように見えますけれども、外部通報のルートがほとんどなきに等しいものでありますので、事実上内部及び行政機関への通報ルートだけが残る。これは消費者保護基本法の議論にあります、行政が中心になって今後の消費者政策を行うという従来型のものにまた戻ってしまっていると、こう思うわけであります。もう少し消費者、市民の役割というものをそこに加えていっていただきたい。
　さらに、最後の、国民生活審議会の報告の最後の要件は、その問題、生命、身体に対する危険が急迫していると、正に急迫したものであることということを要件にしておりました。これに相当する英国公益開示法は、その問題の性質が重大であることというものであります。
　私は、こういうふうに記載していただく法律を作っていただくのであれば、そして英国公益開示法の中にはすべての事情を考慮してそうした通報が相当、保護するのが相当である場合という規定も加えております。こういうふうに、一般的に社会通念に従いまして、保護すべきものが保護されるということを法律案の中にしっかり担保されております場合は、私どもは賛成をしたいと思います。
　しかし、現状におきましては、そうしたものは一般法理にゆだねるということで従来どおりでよろしいではないかと、こう大村委員もおっしゃるわけでございますけれども、それは通報者にとりましては、こうしたことで明確化されることによりまして保護の範囲は大変狭いもの、そのほかにつきましては大変不明確でリスクの大きいものというふうにかえってなるわけでありますし、一般的なその保護要件がどのように機能するのかということを議論します前にこうした詳細な通報のルールというもの、通報のルートというものを定めてしまいますと、これにそぐわないものにつきまして保護を、裁判所としては大変使いづらい法律として登場するであろうということを懸念をしております。
　最後になりますが、こうした民事ルールを制定いたしますときは、消費者契約法におきましてもそうでありました、製造物責任法の立法でもそうでありました。やはり一般、個別に明確化することの要請は一方でございますけれども、すべてを、すべての場合を羅列することは事実上無理でありますし、どうしてもそうした中から漏れるところが出てまいります。このように、本法案のように極めて限定をいたしますと、大変漏れるところが出てまいります。そうしたものにつきまして、ちゃんと手当てをする一般条項というものを加えることがどの法律の議論でも大変議論になってまいります。
　製造物責任法ではそのような欠陥の概念規定に国会で変えていただきました。そして、消費者契約法では、審議会の中で無効規定につきまして、そうした一般条項を組み入れたものにしていただいて現在の法律になっております。そのことによって今日の役割、法律案が、そうした法律が機能しているのでありまして、もしこうした制度を設けるのでございましたら、法律の中に、通報者にとってステップ・バイ・ステップを基本とするのでもそれはよろしいのですけれども、ちゃんとした例外があり、ステップそのものも通報者にとって踏み出せるものにすること、そしてその擁護につきましても、ちゃんと法律の中で一般条項を組み入れた保護規定としていただくことが民事ルールとしての基本であろうかと思います。
　よろしくお願いいたします。