高安健将の発言 （国の統治機構に関する調査会）

○参考人（高安健将君）　成蹊大学の高安でございます。よろしくお願いいたします。
　本日は、大変に名誉ある参考人の役割をお申し付けくださりありがとうございました。大変に光栄なことと思っております。
　本日頂戴しましたお題は、議院内閣制下での参議院の果たすべき役割ということでございました。お手元に四ページから成りますレジュメをお配りしております。こちらを御覧になりながらお聞きいただければというふうに思います。
　まず初めに考えなければならないことは、日本は議院内閣制なのかどうかということでございます。
　議院内閣制というのは、そもそもは執政権力、つまり内閣がその存在を議会の信任に依存するシステムでございます。この意味というのは、一つの政治勢力が議会権力と執政権力の両方を掌握することで成立すると、それゆえに議会が内閣を信任するということが成立するということであります。この場合の一つの政治勢力というのは、日本の場合には単独ないし複数の政党ということだろうかと思います。
　議院内閣制が示す一つの特徴といたしましては、パターン分けができるわけですけれども、非常に重要な政権党、あるいはその政権党の連合内の権力構造が分権的あるいは遠心的であれば、受動的、調整型の指導者がつくり出される、集権的であれば、強力な指導者、権力核をつくり出す傾向があるということでございます。
　日本について見てまいりますと、執政権力、つまり首相と内閣と、議会権力の中でも衆議院、これは確かに融合をしていると。首相と内閣は衆議院の意思によって選任され、罷免されると。バランスを取るという意味で、内閣の持つ解散権も衆議院に対して持たれているということで、この両者の間では議院内閣制が成立をしている。民主的な正当性という観点からすれば、衆議院、首相・内閣というのは一つのグループというふうにみなすことができるということであります。
　それでは、参議院と首相・内閣はどういう関係にあるのかということですが、首相・内閣は確かに衆参両院と解すべき国会に対しては連帯して責任を負うということになっているわけですが、参議院は首相あるいは内閣の選任と罷免ということには実質的には関与しておりませんで、これは衆議院によって担われるということでございます。
　参議院と首相・内閣、衆議院と、これは、この両者というのは別個の民意によって成立した独立の存在ということでございます。権限ということではありませんで、民意を代表する機関という観点からいたしますと、この二つのグループは全く対等ということであります。ただし、半数改選という決まり事がありますので、参議院が直近の民意を主張するということはできないと。これは、選挙で選ばれたそのグループの人たちについては言えるけれども、院全体としては直近の民意というような表現の仕方はできないということでございます。
　続きまして、レジュメ二ページ目でございますが、このように衆参で首相・内閣との関係が異なるというわけですけれども、にもかかわらず、日本は議院内閣制というふうに呼び得るのかということなのですが、この問題を考えるにはどうやら場合分けが必要なのだろうということであります。
　一つは、衆参両院の多数派を同じ政党、政権党ということになりますが、複数であっても構いません、その政党が掌握をする場合。この場合には、権力的に最も重要になるのはこの政権党あるいは政権党の連合ということになります。首相・内閣の在り方を規定するのは政権党のガバナンスの問題ということです。院と院の関係というよりは、政党こそが最重要ということになります。自民党の長期政権下では、二院制の問題というのは自民党内のガバナンスの問題、九〇年代以降でいえば、自民党プラス連立パートナーのガバナンスの問題として処理をされてきたということでございます。二〇〇九年からは民主党が政権党ということになりますが、期間的には自民党が長いので、このような表現となっております。
　つまり、日本の政治運営システムというのは、衆参の多数派を同じ政党が掌握している場合には議院内閣制と同様に機能した。つまり、首相・内閣と政権党の関係が政治運営の中心であったということであります。
　他方で、衆議院の多数派が参議院の過半数を確保できない状態、つまりねじれ国会の場合には、首相・内閣、衆議院という一つのグループと別に参議院が並立をするということが注目をされたわけであります。この状況というのは、政治学的には権力分立制と解すべき状況なのだろうというふうに思われるわけです。
　こうして見ますと、日本の政治運営システムの性格は、衆参の多数派の構成次第で変異すると、変わるということなんだろうと考えられます。つまり、議院内閣制と権力分立制の間を行き来するということであります。
　それでは、そもそも議院内閣制と権力分立制というのはシステムとしてどういう含意があるのかということについてお話をさせていただきます。
　まず、議院内閣制でございます。これは先ほどから申しておりますように、議会権力と執政権力が融合すると、そして、その権力の担い手というのが政党、政権党であるということであります。政党、政権党あるいは政権党の連合である。このことが意味しているのは、総選挙と総選挙の間の一定期間、権力というのはこの政権党と、それが選出をしている政治指導者に委ねられるシステムなのだということであります。政権党に対する拘束というのは、総選挙と党自身ということになります。党首の下に集権化をしている政権党の場合であれば、極めて強力な執政権力を総選挙と総選挙の間の期間つくり出すことができるということになります。これが一般的な議院内閣制のイメージで、イギリス型の議院内閣制のイメージと言われますけれども、効率的な政治運営を可能にしている仕組みでございます。
　この場合、野党、官僚制、マスメディアというのは、非公式の拘束力のない制約をこの大きな権力に対して課すのみであります。そこで、問われるのは、議論の正当性であったり、あるいは政権党内の勢力と連動することによって拘束力を発揮するということはありますが、野党、官僚制、マスメディアが、あるいは、裁判所はちょっと違うかもしれませんが、決定的なコントロールを行う主体にはなり得ないということであります。こうした特徴が何を意味するのかと申しますと、政権党あるいは政治指導者が総選挙と総選挙の間、独走、暴走するという意図があれば、党内からの拘束がない限り可能なのだということでありまして、システムが維持されていくためには、こうした政権党あるいは政治指導者の自己抑制が必要になってくる。これによって初めてシステムが成立するということになります。
　それでは、どうしてこういう大きな権力を、コントロールの仕組みが必ずしも明確でないにもかかわらず、政権党と政治指導者に委ねているのかといいますと、そこには一つの前提条件があるのだろうと思われます。議院内閣制というのは、政治指導者への信頼と、大きくおかしなことはしないだろうという前提があって初めて成立するということであります。この信頼の根拠というのは、少し時代を遡れば、エリートへの敬意であったり民意の把握、集約を政党が上手にできている、あるいは、政治システム内のイデオロギー的な幅が比較的小さいので、どちらの政党が、イギリスの場合でいえばどちらの政党が、日本でいえばいずれの政党が政権を担当したとしてもおかしなことにはならないだろうと、そういう信頼の根拠があったわけであります。が、しかし、今日の社会というのは、政治不信が非常に強いわけでございます。といたしますと、とりわけ集権的な議院内閣制の正当性はどこにあるのかという問題が生じることになります。
　続きまして、レジュメの三ページ目でございます。
　権力分立制ということについて次にお話をしたいと思います。この権力分立制というのは余りなじみのない言葉かもしれませんが、マクロの政治運営システム、いわゆる統治構造というところでいうと、大きくは議院内閣制と権力分立制に分かれると、そしてその間にバリエーションがあるという格好になっていますので、一つの典型的なマクロの政治運営のシステムということになりますが、これはどういうシステムかと。
　アメリカの政治というのを想像していただければ分かりやすいかと思いますが、議会というものを二つの院にばらばらにすると。議会とエグゼクティブ、執政というのもばらばらにすると。司法も独立性を強める。中央集権というのは避けて、連邦と中央、それぞれ独立の存在としてみなすと。あるいは州や地方というものの独立性を高めると。こういう形で、権力の核をつくらずにばらばらに分解しようとする、それが権力分立制というシステムであります。こうすることによって政治への多様なアクセスポイントができるというのがそのシステムの特徴であります。この多様なアクセスポイントが相互に均衡と抑制をし合うことによって、一つの政治勢力が、あるいは機関が暴走しないようにするということで、相互拒否権をお互いに持つという仕組みでございます。
　なぜこのようなシステムが求められるのかと。長く日本の政治改革運動では権力核をつくることが重視をされてまいりましたが、これは全く違うシステムなわけです。なぜこういうことになっているのかと。その背景には、権力の担い手に対する徹底的な不信感というものがあるということであります。一つの政治勢力が何かをやりたいと思ったからといって、それがすっとストレートに実現できる仕組みではないと。他の勢力から反対をされれば、妥協、調整、譲歩をしなければならないと。まさに、それこそが特徴であるシステムということになります。必然的に権力分立制はスローポリティクスを含意しています。言い方を変えれば、国内政策では変化よりも現状維持、ステータスクオ指向であるということが指摘できようかと思います。
　昨年来のアメリカの状況を見ましても分かるとおり、制度として機関間の調整をどこかがやるという仕組みになっていませんので、デッドロックの危険というのもあります。でありますから、妥協、調整、譲歩をできる成熟をした自由民主主義国でなければ危険なシステムとも言えます。大統領が強くなり過ぎると独裁や権威主義体制化をすると、議会が強くなり過ぎればシステムが破綻をするということで、旧ソ連地域などで見られるような現象というのはこういうことと関連をしていようかと思います。
　このように、議院内閣制と権力分立制というのは相互に異なる特徴を持っているわけであります。日本の場合、参議院の多数派の性格によってその政治システムが全く違う特徴を示すようになる。衆議院の多数派と同じ政治勢力が参議院でも、衆参の多数派が同じ、そろっている場合には議院内閣制の特徴を示し、異なる場合には権力分立制のシステムの特徴を示すようになると、そういう状況にあるわけでありますが、こうした中で参議院の意義というのはどういうところにあるのかと。
　四点にまとめてあります。
　まず第一でありますが、議院内閣制であれ、権力分立制であれ、今日、政党が民意把握能力を低下させております中で、政治へのアクセスポイントが多いということはそれ自体として望ましいことであります。衆議院の選挙制度の効果もありまして、近年は一党に偏った議員構成となる場合も多いわけでありまして、民意の表出には衆議院のみでは限界があるということであります。
　第二に、今日明らかに政治不信の時代という状況の中にありまして、政治指導者が選挙で全権を委ねられたと考えることはできないのであります。
　例えば、政権交代があって、十年のスパンで様々な有権者の支持する政党がそれぞれ政権を担当するということになれば、これは有権者にとってはフェアな状況と言えますけれども、そういう状況にはなかなかないと。政権を担当する政党が五〇％の支持を得ていたとしても、残りの五〇％はそこに参加をしていないということになるわけでありますから、政権としては本来的にはやはり自制をしなければならないと。しかし、集権的なシステムである場合にはなかなかそのようにはうまくいかないわけであります。そうした中で、参議院が担う権力分立制的なコントロールというのは大変に重要なのであろうというふうに考えられます。
　第三に、政権党が党首の下に集権化している場合、執政権力に対する党内のコントロールあるいは利益の表出と集約というのはどうしても不十分になります。衆参の多数派が同じ政党の場合でも、参議院議員の先生方というのは参議院という独立の院に基づいて党内でも独自の力を発揮することができると期待をされます。
　こう見てまいりますと、参議院というものの存在はスローポリティクスの担い手なのだというふうにも考えることができます。衆議院と同じように振る舞うという必要は全くないということです。集権的な議院内閣制の効率的な政治運営、これはこれで良い側面を持っているわけですけれども、問題を持っているということもあると、その問題解決に参議院がなれるということであります。もちろん、衆議院の多数派が効率的な政治運営を目指してそのような政治運営に賛同する議員を参議院で満たせば、両院でそのような政治を実現することもできます。つまり、効率的な政治運営を行うことも、それはそれで可能ということになります。実は柔軟な仕組みというふうに言うことができようかと思います。
　そして第四に、任期の安定性というものを生かした政治指導者の育成ということも大変に重要であろうと考えられます。
　最後に、四枚目、レジュメ四枚目に参りたいと思います。
　ただし、参議院の在り方に問題がないわけではありません。ここでは二点に絞ってお話をさせていただきます。
　第一に、執政権力を不安定化させる問責決議プラス審議拒否の問題でございます。
　参議院とこれに対峙する首相・内閣、衆議院と、これは別個の独立の存在ということを申し上げましたが、両者の間には妥協、調整、譲歩がどうしても必要になります。しかし、今日の状況を見てみますと、今日といいますか少し前の状況を見てみますと、執政権力がその調整が行われる前に崩壊してしまうと。なぜなのかと。必ずしもこの問責決議だけのせいではありませんが、これも重要な理由の一つとなっています。実質的に選任をする権限を持たないにもかかわらず、参議院が実質的に罷免する権限を持つようになってしまっていると。これは、システムとしてはやはり不安定化を招く極めて危険な制度の運用というふうに言わざるを得ないと思います。
　参議院は政策を止めたり修正したり廃案にする役割は制度的に期待をされていますが、独立別個の民意を体現する首相・内閣、衆議院の存在を否定してよいのかということは検討されなければならないと思います。
　第二に、選挙制度の問題でございます。
　参議院が全体としてどのような民意を代表しているのかが現在の状況ではやはり制度的に曖昧と言わざるを得ない。独自に持っているはずの民主的正当性がいかなる正当性なのかがクリアにならない限り、参議院のアイデンティティーや役割というのも対内的、対外的に十分に示すことができないのではないかということが危惧をされます。
　参議院の選挙制度というのは、最近特に強調されるところですが、衆議院の選挙制度とセットで考えられなければならないと。非常にざっくりと申し上げますと、衆議院がもう多数代表的になっている場面で、参議院も同じように多数代表とするのか、それとも比例代表とするのか。いろいろな選挙制度は細かくはあると思いますが、大きく言えばこういうパターンになるわけであります。多数代表バーサス多数代表という場合には二つのパターンが政権の在り方として考えられようと思います。衆参を一つの政治勢力が掌握する場合、この場合には巨大与党が出現すると。第二のパターンは、衆議院の多数派が参議院の過半数を掌握できない、この場合には連立政権で参議院を何とか協力するように持っていくか、若しくはねじれ国会となると。多数代表と比例代表という組合せの場合で申しますと、これは恒常的な連立政権ということになろうかと思います。
　選挙制度の在り方によって権力がどうつくられるのかというものが決定的に変わり得るということになります。ちなみに、このお話というのは、時間の関係で省きますが、同日選挙ということを想定しております。
　以上のように、日本の政治運営における権力の創出とコントロールのメカニズムの中で参議院が果たす役割は決定的に重要であります。
　少し時間を超過いたしましたが、私の方からは以上でございます。