佐野雅昭の発言 （農林水産委員会）

○佐野参考人　鹿児島大学水産学部の佐野でございます。
　私は、養殖業の現場に近いところでふだん活動しておりまして、一昨日も、垂水というところの養殖業者と一緒に餌やりをやり、また、水曜日には香川県の養殖業者のところでまた船に乗ってまいりました。そういう立場からきょうはお話をさせていただきたいと思います。
　私も、漁業法の改革は時代状況に合わせて行われるべきでありまして、改革自体に反対するものではございません。現実にも漁業の担い手不足というのは深刻でありまして、何らかの改革が必要であるというふうには認識しております。ただし、改革しさえすればうまくいくというものでもなくて、どのような姿を目指し、どのようなスケジュールでそれを進めていくのか、その結果、誰かに不利益が生じることがないようにどうすべきかなどと、総合的にしっかりと議論していくべきであるというふうに考えております。
　私は、沿岸漁村の社会的共通資本としての性格、また沿岸漁業における地域政策、そういったものを重要視する立場から、今回の法改正を客観的に評価をしていきたいと思っております。
　先ほど八木先生の方からも少し言及ありましたけれども、この法改正の一年半にわたるプロセスを見てくる中で、全体的には、水産政策が地域政策というものから産業政策に大きく転換したように見えてまいりました。そこに大きな不安を感じてきたのは事実でございます。
　ただ、今回示されました条文を読みますと、当初のいろいろな方針等々で示された内容から、かなり現実的な内容には落とし込まれておりまして、その点ではかなり不安は解消されてきたかなというふうには考えております。そこは評価をしております。ただし、まだ曖昧な部分も多い。実際にどのように運用されるのかイメージが湧かない部分もございます。
　時間もありませんので、きょうは資源管理と区画漁業権の運用を中心に述べさせていただきたいと思います。
　資源管理なんですけれども、まず、漁業、養殖業において量的成長は既に困難であるということを御理解いただきたいと思います。持続的に自然環境や天然資源を利用するためには、今現在そうしておりますように、漁獲量は抑制し、また養殖も環境容量を超えないようにするなど、十分に抑制的な態度が必要です。したがって、生産力の拡大というものは、これまで歴史的にも、新規漁場、新規資源の獲得においてしか行い得ない。論理的にもそうです。
　世界全体でも、特殊な事例を除き、既に成長の段階は終えんをしております。特に日本においては、過去に急激な成長を遂げました。今、成熟しております。こういう状況において日本水産業が目指すべきものは、成長というよりも、むしろ持続的生産の確保、持続的な養殖生産の実現であろうと思います。
　この場合、経済成長は価格向上でしか実現し得ず、成長戦略はすなわち市場戦略でしかあり得ないと思います。この法律は市場戦略は範疇に置いておりませんけれども、市場戦略があって初めての成長であることを忘れてはならないというふうに考えます。
　また、生産性の向上もうたわれておりますけれども、それを目指すのであれば、それは、省力化を進め、就業人口を減らすということでしか恐らく実現はできない。きれいごとではないものが出てきます。そこらあたりを目指すということであれば、相当な覚悟も必要だろうというふうに考えております。
　さて、今回の改正における最大の変更点が、漁業法にＴＡＣ法を包含したことです。そして、ＴＡＣ管理の拡張が規定をされました。
　ここで、法案で示されておりますＩＱあるいはＩＶＱというようなものは、沖合漁業においては可能であろうかと思います。例えばサンマ漁業、サンマだけしか漁獲しない棒受け網漁業がそのほとんどを漁獲しておりますし、水揚げ港も五港程度に集約されております。こういうものだと、コストが低く、効率的にこのシステムが使える。
　しかし、多様な魚種を漁獲して、数百の漁港で水揚げをしている一般の沿岸漁業での導入は、現実には大変難しいと思います。ＩＱの先進国であるオーストラリアでも、複数魚種を対象とした漁業種類はこういった管理から外されているというふうにも聞いております。
　ＴＡＣというものはＭＳＹベースで考えられていくものと思いますけれども、これの推定も簡単ではありませんし、正確でもありません。ＭＳＹという考え方は、前年の資源量、親の量、これに翌年の資源量が規定されるという、親子関係が存在することを前提にした考え方でありますけれども、こういう関係が明確に存在する魚種は実は少ないということが資源学の常識でありまして、科学的な結論です。
　その結果、ノルウェーなどでも、このＴＡＣ制度は必ずしも効率的に動いているとは思えない面もありまして、画一的な管理手法が硬直化するといったケースもあるように聞いております。
　ＴＡＣというもの、ＭＳＹ利用に基づくＴＡＣというものを全ての漁業種類に敷衍をするという上では、まだ科学的な検討が終わっていないのではないかというふうに考えます。
　一方、資源量がどのように変化しても、そのうちの一定割合を間引くという、漁獲率を一定化する努力量規制、これは日本でこれまでずっと行われてきたわけですが、こういったものも大変に有効な資源管理手法でありまして、状況に応じては、もっとよいやり方がある可能性もあります。日本では、多様な資源、多様な漁業の性状に合わせた多様な漁業管理というものが必要ではないかというふうに考えます。海外の管理方式に盲従せず、日本型の、日本の資源に応じた管理方式をこれからも更に追求し続けるという態度が必要だと思います。
　法案では、ＴＡＣ管理を中心にするものの、他の管理手法も必要に応じて取り入れていくということになっておりまして、こういう考え方は大変評価をできると思います。ただ、順番は逆で、資源量変動に親子関係が確実に影響すると確認された魚種のみをＴＡＣ管理に移行させるべきでありまして、基本が漁獲努力量管理で、可能なものから順次ＴＡＣに移行という考え方が妥当なように思います。
　ぜひとも、現場で柔軟な運用ができるように、資源学の専門家等の意見も取り入れながら、より現実的な資源管理制度を実情に合わせて取り入れていくという運用が必要だと考えます。
　また、法で示された管理方式では、管理コストが非常に膨大になる可能性がございます。日本は漁船が二十二万隻、ノルウェーは八千隻、ニュージーランドは千八百隻程度しかございません。同じ管理を導入しても、効率性で大きく異なってまいります。また、対象となる魚種の数に対して資源研究者の数も全く足りておりません。他方、魚種によっては圧倒的に低コストである漁業者の自主管理、この機能、効果、これをより高める方向での取組もやはり忘れてはならないと考えます。そこに、共同体に支えられて持続的にこれまで存続してきた日本の沿岸漁業の強みがあるように思います。
　ＴＡＣへの移行を進めるがために、このような、日本の漁民集団と各地域の水産試験場が協力してこれまでつくり上げてきた資源管理型漁業という自主的な管理組織、コマネジメントの枠組み、こういったものを捨て去るのは愚策である、沿岸資源の持続的利用において後退になりはしないかという危惧を感じております。
　さて、次に、区画漁業権、養殖の話に移りたいと思います。
　現行法における区画漁業権とは養殖を営む権利でございまして、現状では、多くの場合、漁協に免許されて、漁協の管理下で組合員が権利を行使しております。
　水は流動的でありまして、複数経営体間を移動します。誰かが私的利益のために漁場を汚染すれば、全体が被害をこうむります。また、同じ場所を他の漁業種類も同所的に、複層的に共同で利用しております。養殖海面は農地のように私有化できるものではございません。このため、養殖では必ず集団的な漁場利用、管理が必要となりまして、現行法では関係漁民全てを網羅している漁協を漁業権者として個別経営より優先するということになっております。ただ、この際、企業等も個人と同じく漁協の組合員となることで権利を行使できるため、参入を排除するものでは全くございません。
　また、区画漁業権は、多くの場合、共同漁業権漁場の上に設置されることが多くて、歴史的に漁村総有の形で利用されてきた地域環境を地域定住者が利用するという地先の環境資源利用形態でもあります。地域環境は、まず、地域定住者により、そのなりわいのために利用され、その果実は地域内に落とされるべきだというふうに私は考えております。それが地方創生の精神ではないかと思います。地域外の資本が地域環境利用上同列に立つということは正当性を持たないし、特に私のように地方にいる者から見れば、それはまことにそうであろうというふうに思われます。
　ＦＡＯの持続的漁業の行動規範やＳＤＧｓでも、小規模、伝統的漁業者への特別な配慮の必要性が明記されておりまして、これが国際的な常識ではないかと思います。
　ただ、養殖産地の実態を見れば、現時点の制度でも企業参入は円滑に行われておりまして、特に問題はない。もちろん、成功している事例の傍ら、失敗している事例もありますけれども、それは制度の問題ではなくて、技術の問題、放漫な経営の問題、単なる経営能力の問題ではないかというふうに考えております。
　また、改正案では、漁場計画作成段階におきまして関係者から意見を聞くことにしておりまして、計画段階で漁業権者を決めていく手順となります。ここで活用漁業権の規定がされておりまして、これは大変重要だと思っております。争乱が起きないように現在の利用体系に配慮されておるということは評価をしたいと思います。
　ただし、この場合でも知事が認めるということが必要でありまして、そこでやはり漁業権の歴史性と地域のなりわい漁業者への配慮というものが必要ではないかというふうに考えております。地域社会の構造に急激な変化がないように、十分な配慮をいただきたいと思います。
　また、新規区画漁業権漁場の設定も積極的に進めるというふうになっておりますけれども、海面の総合的な最大活用という目的のもとで、例えば、生産性の低い一本釣り漁業者のような零細な高齢な漁業者が一方的に漁場を奪われるというようなことがないようにも考えるべきである。こうした判断も知事に委ねられている面が多うございまして、そこでいたずらに混乱を招くことがないように、十分に指導はしていただきたいと思います。
　かくして、国、県、漁協、全てにおいて事務作業量がかなり増大すると思われます。特に知事には大きな権限が与えられまして、膨大な準備作業と繊細な判断が求められます。そこに、やや、実際、大きな混乱が起こるんじゃないかというふうなおそれを抱いております。
　養殖を営む漁民は今、二つの大きな不安を抱えているように思います。
　一つは、この法改正が生産力の拡大を目指していることですね。今、ブリやマダイ、もう既にクロマグロもそうですが、主要な養殖種目では、既に過剰生産、過剰供給状態にありまして、低価格、価格暴落が定常化をしております。また、環境容量も限界に来ておりまして、毎年巨額の赤潮被害が出ております。
　こうしたことから、国が主導してガイドラインをつくって、今、生産量を抑え込んでいる状況です。漁業者には辛抱してもらって、つくるのを少し抑えてくれと頼んでいる状況です。こういう状況の中で、それとやや矛盾するような、生産力を拡大する、成長させるというような方向が打ち出されているということに対しては、やはりどうしても不安を感じざるを得ないというところだと思います。
　もう一つの不安は、やはり、これまで経験してきたトラブルが各地で多発するのではないかということです。
　かつて、幾つかの事例がありまして、外部からの参入企業が知事に直訴をするような形で新規漁業権を手に入れて養殖をし、経営に失敗してわずかの期間で脱退する、その間に零細な漁業者に多大な迷惑をかけるというようなことがこれまでありました。そう多くはないですが、あります。そういったことがもしかして起こりやすくなるのではないかというふうな危惧があります。これは危惧、杞憂であればよいのですけれども、それが杞憂で終わるような運用、それを期待したいと思っております。
　やはり、同じ地域で同じ水域を活用していく、利用していくのであれば、そこでは地域と調和して持続的でなければならないと思います。同じ漁業権のもとで、同じ漁業権行使規則を遵守する形で、互いに助け合いながら養殖を営んでいってほしいというふうに考えております。今の成功事例は全てそういう形でやられていると思います。
　最後に、全体的に省令や知事の判断に委ねられることが多くて、具体的な運用には大きな幅が出てくるように思います。
　沿岸域では、先ほど申しましたように、漁業、養殖業の成長産業化というものはそもそも大変困難であると思います。むしろ、定住漁民の生活を守ること、持続性を確保すること、これをまず最大の目的とすべきではないかと考えます。それを可能とした上で、新規参入者による新しい取組が地域の漁業の活性化に貢献していくということが望ましいです。
　漁業を通じて、長らく地域の環境を利用して自然調和型のなりわいを営んできた定住漁民に不利益がないよう、彼らの今の生活が脅かされることがないように、この法改正あるいは法の運用、十分に注意をしていただきたいということを希望して、私の意見を終わらせていただきます。
　どうもありがとうございました。（拍手）