有馬純の発言 （資源エネルギーに関する調査会）

○参考人（有馬純君）　それでは、私の方から意見陳述をさせていただきたいと思います。（資料映写）
　私自身、政府の一員として気候変動交渉に長く関与してきたということがございまして、この温暖化の問題というのは非常に難しいなということを実感しております。
　それで、なぜ温暖化問題が難しいかということですけれども、一つはいろいろな不確実性があると。温室効果ガスが温暖化をもたらしているということは科学的にほぼ確実であるとしても、温室効果ガスの濃度が産業革命以降倍増したときに一体何度温度が上がるのか、あるいは温度上昇に伴う損害額がどれぐらいなのか、あるいは削減コストがどうなるのか。それは当然、技術開発のスピードにも影響を受けてきますし、それから将来の化石燃料の価格はどうなるのか、更にもっと言えば地政学、地経学がどうなるかといった、いろいろな不確実性があるということがまずあるということでございます。
　先ほど秋元先生からもお話がありましたが、温室効果ガスというのはほぼ全ての経済活動に起因しております。温室効果ガスの削減あるいは抑制ということには当然コストが掛かってくるということになるわけです。温室効果ガスの削減が経済にプラスになってウイン・ウインのソリューションになるということであれば、私が関与してきた温暖化交渉がかくも難航するはずがないということがあるわけでございます。
　さらに、一番難しい問題というのは、温室効果ガスの削減のベネフィットというのはこれはグローバルであると。地球温暖化の防止ということですからグローバルな便益が生ずるわけですけれども、そのための、削減のためのコストというのは各国で生ずるということでございます。そうなると当然ながらフリーライダーというものが発生をするわけであって、米国のトランプ政権はまさにその典型になるわけでございます。地球レベルで外部不経済、温暖化問題というのは外部不経済になるわけですけれども、それを内部化するためのコストをどう国の間で分担するかということを合意するのが極めて難しいという性格があるわけでございます。
　加えて、温暖化問題というのは非常に長期の課題であると。長期にわたって行動しなきゃならないわけですけれども、それは要するに将来世代のために現在の世代がどれぐらいのコストを負担するのかということにつながってくるわけであります。他方で、各国の政治サイクルというのはもっと短いということになる。これも非常に難しい問題であります。
　加えて、温暖化といったときに、温室効果ガスの削減という緩和の問題と、それから温室効果ガスが増えてしまったことによって生じた温暖化にどう対応するかというその適応、この対策のバランスをどう取っていくかという問題がございます。
　また、ほかの地球規模の課題、例えば食料生産であるとか貧困の撲滅、保健、エネルギーアクセス、こういった問題がある。我々が持っている資金あるいは人材のリソースというのは限られているわけであります。その中でどうやってプライオリティーを付けていくかという問題になってきます。
　こちらがパリ協定の枠組みということでございますけれども、ざくっと申し上げますと、世界全体の目標として産業革命以降の温度上昇を一・五度から二度以内に抑えるということになってございます。これが地球全体の目標でございます。
　他方、各国の行動といたしましては、国情に応じて、これは先進国、途上国問わずですが、温室効果ガスの削減、抑制のための目標を設定し、その進捗状況を定期的に報告をし、多国間のレビューを受けると。それから、その目標は五年ごとに見直すと。それから、この目標というのは大体二〇三〇年を念頭に置いたものでありますけれども、より長期の二〇五〇年の長期戦略も作りましょうということになっていて、まさに日本は今この長期戦略を策定する途上にあるということであります。
　そうなりますと、地球全体のその温度目標というものが片方であり、片方では各国の行動というものがあると。この両者が本当にマッチするんだろうかという疑問が当然生ずるわけでありまして、そのための枠組みとしてグローバルストックテークという真ん中の黄色い四角があるわけでございます。これは、二〇二三年から五年ごとに世界全体の目標に向けた進捗状況をチェックする、そのチェック結果を各国が持ち寄ってその五年ごとの目標の見直しに反映させていくと、こういう設計になっているわけでございます。
　パリ協定の下で各国が出した目標については先ほど秋元先生の方からお話がありましたので割愛をいたしますけれども、この目標が、じゃ、十分なのかというと、実は全然十分じゃないということでございます。
　一番上のライン、この赤いラインというのが温暖化の危険性を高める高排出パスと、これは何も温暖化対策を講じない場合ということになります。それで、この青い線、これは二度目標と整合的な排出のパスということになります。それで、今我々がいるのはその真ん中の点線。パリ協定の下で各国が出した目標というものを総計してみますと、この赤い線よりは下だけれども、青い線よりは全然上である、むしろ今よりも増え続けると、こういったことになっているわけであります。この差がどれぐらいあるかということですけれども、二〇三〇年時点で約百五十億トン、これは今の中国の全排出量の一・五倍という量になっているわけでございます。
　パリ協定の中では、この二度目標以外にも一・五度という更に野心的な目標も設定をされていて、このために昨年の十月にＩＰＣＣが特別報告書を採択しております。この報告書によりますと、そのＩＰＣＣ、一・五度を達成しようとすると、もう二〇五〇年の時点で世界全体でネットゼロエミッションになっていないといけないと。そのためには、二〇三〇年には現在と比べて世界全体で四五％排出削減をしなければいけないと。削減コストは、先ほど秋元先生からお話がありましたけど、その二度目標に比べて更に三、四倍に拡大をするということになっているわけでございます。
　国際エネルギー機関、ＩＥＡは、このギャップをどう埋めるかということを分析したものがありまして、上の青いラインがパリ協定の目標をビルトインした標準シナリオということであり、下の緑色のラインというのが一・五度、二度と整合的な持続可能シナリオというものであります。このギャップを埋めるために、省エネ、それから再エネ、原子力、それから炭素貯留隔離、こういった全ての対策を総動員するということが必要だというのがＩＥＡの見解でございます。
　それから、これを達成するために、じゃ、世界の電力構成というのはどうなる必要があるかというのが次のグラフでございますけれども、二〇一七年は化石燃料のシェアというものが全体の六五％ぐらいあるわけなんですけれども、これを二〇四〇年の持続可能シナリオに寄せようということになりますと、二〇％ぐらいまで、つまり三分の一以下に下げる必要があると。他方、再エネのシェアあるいは原子力のシェアというものを今よりも拡大する必要があると、こういうことになっております。
　特にこの中で注目を要するのは石炭のシェア、これは、石炭はＣＯ２の排出量が最も多い化石燃料でありますので、石炭のシェアを僅か五％まで下げなきゃならないと、こういうことが示唆をされているわけでございます。
　ただ、これはなかなか容易なことではないと。なぜならば、世界は持続可能目標ということで十七の目標を掲げております。その中には、貧困撲滅、あるいは飢餓の撲滅、あるいは保健、あるいは教育、そういったものが多数あるわけでありまして、気候変動はこの十三番目ということで、十七の目標のうちの一つということになっております。気候変動が全てに優先する目標ということにはなっていないということで、当然、気候変動の防止を推進することと、それからほかの目標との間でシナジーもあればトレードオフも存在するということになります。
　より敷衍して申し上げますと、十七の持続可能目標というのは、やはり特に途上国にとっては国が豊かにならないとこの目標は達成できないということになります。国が豊かになるということは、安価で信頼できるエネルギー供給というものに裏打ちされた確固たる経済成長というものが必要になってくるということになります。この度合いは、途上国であればあるほど高まるということでございます。
　ということを考えますと、これまで途上国は、エネルギーへのアクセスがない、電力が通っていないというものを、徐々に電力アクセスを改善してまいりました。
　右側の人の形をした図がございますけれども、これは二〇〇〇年から二〇一五年までに約一億六千五百万人の人が新たに電力アクセスを得たということを言っておりますけれども、この中で、じゃ、どういう電源で電力アクセスを得たのかというと、茶色が石炭、それから灰色が天然ガス、それから赤が石油ということになります。全体の約七割が化石燃料によって新たに電力アクセスを得てきたということであり、しかも、その化石燃料の中で圧倒的な多数を占めるのは石炭であるということになります。
　左側のグラフを見ていただきますと、世界の石炭資源の賦存量というものが示してございます。これからエネルギー需要あるいはＣＯ２排出というものが大幅に伸びてくるのは何といってもアジア地域ということになりますが、このアジア地域には膨大な石炭資源が存在すると。仕事柄、ＡＳＥＡＮあるいはアジア地域のエネルギー政策の担当者と話をする機会がありますが、彼らにとって域内で存在をする石炭資源というものを使わないオプションというのはあり得ないということを明確に言っております。したがって、石炭というものをそう簡単に捨て去るわけにはいかないというのが残念ながら実情であるということであります。
　また、一・五度—二度目標というものを達成しようと思いますと、先ほどの秋元先生のお話にもありましたが、炭素価格の引上げというものは必要だというふうに言われます。昨年のＩＰＣＣの一・五度の報告書を見ますと、二〇三〇年時点で、モデルによっていろいろな数字が違いますが、トン当たり百三十五ドルから五千五百ドルぐらいの炭素価格が必要だと、しかも世界レベルで必要だというようなことを言っております。
　これがＣＯＰあるいはＩＰＣＣの世界での議論ということになりますが、他方、足下で何が生じているかといいますと、昨年の秋、これも先ほど秋元先生からお話がありましたが、フランスのマクロン政権が炭素税を約十ユーロ引き上げようとしたと、そうすると、イエローベストが国中で抗議行動を起こして、炭素税の引上げを断念せざるを得なかったというところがあります。右側の写真の上に、エリートは世界の終わりについて語っているが、自分たちは月末の支払が問題であるというようなことを言っていると。これは、トラック運転手にとって燃料課税という形で価格が上がってしまうということは月末の支払に影響する、温暖化問題というのはエリートたちのアジェンダであるというようなことを言っているわけでございます。
　これがパリ協定の発祥の地であるフランスで生じたというのは極めて皮肉なことでありまして、先進国ですらこんな状態なんだから、一人当たりのＧＤＰが低く、それから、これから生活レベルを上げていかなきゃならない、しかもエネルギーのアクセスがまだない人がたくさんいるといった途上国においては、この炭素価格の引上げに対する抵抗度というのは更に高いということになるのではないかと考えるわけでございます。
　以上の点を考えますと、世界がどの程度脱炭素化に向かうのかということですが、私自身はパリ協定によって世界が低炭素化、脱炭素化に向かっていくということは間違いないと思っております。ただ、パリ協定が想定するように、今世紀の後半にネットゼロエミッションが実現し、一・五度—二度目標が達成できるかというと、現時点では大きな疑問があるというふうに言わざるを得ないと。一・五度—二度目標というのはパリ協定に定められているではないかというふうにおっしゃるかもしれませんけれども、これはある意味グローバルな目標であって、誰も責任を負わない目標であるとも言えてしまうわけでございます。
　特に途上国の事情を考えますと、各国の直面する問題というのは温暖化だけではない、いろいろな多様な問題を抱えていて、特にその度合いは途上国であればあるほど高いと。そういった問題を解決するに当たっては、潤沢で安価なエネルギー源というものが必要になってくると。一・五度—二度目標を達成しようという観点からだけいえば、石炭というものは存在を許されないエネルギー源ということになってしまいますけれども、今後排出量が急増するアジア地域では、より安価で潤沢な石炭資源というものを使わないオプションというのはなかなか考えられないのではないか。また、炭素価格に対する抵抗値というものが強いというのも、これまたＣＯＰの世界とそれから現実の世界の間に大きな乖離があるということではないかと思うわけでございます。
　加えて、温暖化問題というのはある意味グローバルコモンズということでありますので、国際協調を何よりも必要とするわけでございます。他方、現実に生じていることは、トランプ政権のパリ協定からの離脱という話がありますし、それから米中貿易戦争というような動きもございます。こういった一国主義というものが台頭いたしますと、こういった何よりも国際協調を必要とするような温暖化防止のアジェンダということにとってはどうしてもマイナスの影響が出ざるを得ないというふうに考えるわけでございます。
　引き続きまして、日本の課題について申し上げたいと思いますけれども、これは皆様よく御承知の日本の二六％目標の根拠となったエネルギーミックスということであります。このエネルギーミックスを作るに当たりましては、福島事故以降、大幅に低下をしてしまったエネルギーの自給率というものを震災前に戻す、あるいはそれを上回る水準にする、それから、すっかり上がってしまった電力コストを引き下げる、それから、欧米に遜色のない目標を掲げる、この三つの要請を満たすような形でエネルギーミックスを作ったわけでございます。
　その柱というのは、一つは、省エネルギー、自然体に比べると電力需要というものを一七％引き下げる。それからもう一つは、非化石電源のシェアを増やすということであります。一つは、再生可能エネルギーを電力発電量の二二から二四％に、原子力については二〇から二二％にするということにしてございます。
　このエネルギーミックスというのは割合よく考えられておりまして、震災以降非常に増えてしまった化石燃料の輸入額というものを、原子力の再稼働とそれから再エネの拡大とそれから省エネということによって燃料費を抑え、その結果浮いてきたお金を再生可能エネルギーの拡大に必要な固定価格買取り制度の買取り費用に充てる、全体として電力コストを現在よりも引き下げると、こういう設計になっているわけでございます。
　ただ、この目標、これが日本の二六％目標の根拠になっておりますが、これは先ほど秋元先生からお話があった限界削減費用ですけれども、日本は主要国の中でも最も高いという限界削減費用になっております。この中では、原子力の再稼働というものも全部ビルトインされていると。したがいまして、原子力の再稼働が予定どおり進まない、でも二六％を達成しなければならない、そのために再エネを上乗せしましょうということになると、この限界削減費用というものは更に大きく膨らんでくるということになるわけでございます。
　なぜコスト、コストというふうに申し上げるかと申しますと、日本の産業用電力料金というのは主要国の中で最も高いわけでございます。特に、日本と貿易競争関係の強い中国、韓国、あるいは米国といったアジア太平洋地域の国々の電力コストと比べると、日本の場合は一・五倍から二倍ぐらいの高さになっているということでございます。これをこれ以上引き上げるということになりますと、先ほどお話があった産業空洞化につながってしまうおそれが高いというふうに懸念をするわけでございます。
　それから、長期の対策につきましては、八〇％という日本は目標を掲げてございます。ただ、先般のエネルギー基本計画では、この八〇％に相当するエネルギーミックスというものは示さずに、いろいろなオプションというものをオープンにする、多様性を加味したしなやかな複線シナリオという形でやっていくと。左側は、確固たるエネルギーミックスに基づいて、二〇三〇年に向けては一歩一歩それに向かって進んでいくと。ただし、右側につきましては、いろいろな技術の不確実性、更にもっと敷衍すると、地政学、地経学上の不確実性というものを、その都度チェックをしながら、末広がりのような形でいろいろな可能性を考えながら進んでいこうというのが長期戦略の考え方ということになってございます。
　そういう中で、長期にもし本当に日本が脱炭素化、特に八〇％になりなんとする脱炭素化を目指そうということでありますと、じゃ、ＩＥＡはどういう見通しを持っているかというと、二〇四〇年のＳＤＳ、持続可能シナリオというのがありますけれども、これ、先ほど世界全体の電力構成をお示ししましたが、主要国についても電力構成が示されていて、これを見ると、再エネのシェアというものを二〇一七年から二〇四〇年に大幅に拡大するということが示されておりますが、同時に、原子力につきましても三％から三〇％ということで大幅に拡大をするということになっております。これは、現在止まっている原発を再稼働するということにとどまらず、新増設というものを当然に考えた数字になっているということだと思います。
　ただ、温暖化問題ということを考えますと、いずれにしても、先ほど秋元先生からお話がありましたように、既存の技術で解決をするということにはどうしても限界があると。特に、人々の利便性を損なわずに脱炭素化を行うというためには、何といっても革新的な技術開発が必要になってくると。
　ここに挙げてございます技術のリストというのは、二〇一六年に内閣府が出しました革新的なエネルギー環境イノベーション戦略に挙げられた、日本が強みを持っており、かつその技術が実用化されれば世界全体の排出削減にも大きく貢献すると思われる技術のリストでございます。こういったものにやはり日本としては技術開発の形で貢献をしていくということが必要なのではないかと思いますし、そうなってまいりますと、既存の技術に補助金をどんどんつぎ込むという形でお金を使っていくのがいいのか、あるいは将来の技術に対してＲアンドＤ予算という形でお金を使っていくのがいいのか、どうやってお金を使うのがいいのかということも考えなければならないというふうに思います。
　それから、温暖化問題というのは、これはもうグローバルな問題ですから、日本の排出量というのは世界全体の排出量の約三％ぐらいにしかすぎません。これから排出が非常に増えてくるのは、何といっても途上国なわけでございます。したがいまして、日本が考えるべきは、日本国内の排出削減はもちろんのことですが、むしろ海外の排出削減をどうやって日本の技術をもって助けていくかということを考えるべきではないかと私は考えます。
　この三つのベン図がございますけれども、一番上の国際貢献でカーボンニュートラルへと。これは、日本が持っている優れた低炭素技術というものを途上国に移転することによって、ベースラインに比べると排出を削減していくということでありますし、その右下の赤い、グローバルバリューチェーンというのは、日本が率先をして優れた中間財あるいはサービスというものを開発をし、それをグローバルバリューチェーンの中に投入をしていくことによって、全体として、世界全体の温室効果ガスが削減することに貢献をしていく。それから、左下、これは、今まだ商業ベースに乗っていないような技術を積極的に開発をすることによってその技術の実用化を一刻も早く進め、それによって人々の利便性を損なわない形で温室効果ガスの削減に、世界全体の温室効果ガスの削減につながるような技術での貢献をしていくということを示しているわけでございます。
　まとめのスライドでございますけれども、温暖化というものは進行しております。したがって対策が必要であると、これは確実でございます。ただ、同時に、温暖化対策にコストが掛かる、しかも各国の対応に応じてコスト負担が異なる、それが国際競争力の相対関係に影響を与えるという現実は是非直視する必要があるのではないかと思います。
　また、日本のエネルギーコストというのは主要貿易相手国であるアジア太平洋地域に比べて非常に高い、これもまた事実でございます。更なるコスト増を、日本の政策によって自分に高いエネルギーコストを課することになりますと、日本の産業の国際競争力に悪影響が出てくると。
　いろいろな不確実性があるという中で、将来に向けて不確実性がある中で我々が今取り組むべきは、費用対効果の高いエネルギーミックス、温暖化対策というものを考えなければならないと。そういったときに、日本のように資源のない、しかもほかの国とグリッドで結ばれていない国において、原子力と再エネというものをあたかも二者択一のように捉える、対立概念で捉えるということは私は生産的ではないと思っております。両方が日本にとっては必要だというふうに思っております。
　また、再エネの主力電源化というのがこの間のエネルギー基本計画で初めて打ち出されましたが、これはあくまで経済的に自立した、つまり補助金に頼らない非化石電源、これは、化石燃料のバックアップに頼らない、つまり蓄電池なども加えても従来型の電源と十分競争できるようになるということが再エネの主力電源化になるための条件ということでございます。いずれそうなると思いますが、そこになるまでの間のコストをどうやって抑えていくかということが大事でございます。
　最後に、やはり経済と温暖化防止を両立しようとしますと、技術による対応が不可欠でございます。野心的な削減を可能にするのはどうしても低コスト高パフォーマンスの技術というものであって、重要なのは、人為的な削減目標というよりも、むしろその技術のパフォーマンスをどう高めていくか、あるいは技術コストをどう低めていくかということだと思います。この点において技術立国日本というのは大きな貢献ができるのではないかと考えております。
　私からの意見陳述は以上とさせていただきます。
　ありがとうございました。