道家哲平の発言 （国際経済・外交に関する調査会）

○参考人（道家哲平君）　ありがとうございます。
　皆さん、こんにちは。公益財団法人日本自然保護協会から参りました道家と申します。私の方は、広報会員連携部の部長という肩書なんですけれども、同時に国際の担当をしております。
　本日の資料、お配りをさせていただきました。こちらに基づいて御説明をさせていただければというふうに思っております。二十分ということで、一部資料も飛ばしながらになるかもしれませんが、どうぞよろしくお願いいたします。
　では、まず一枚めくっていただきまして、二ページ目のところに簡単に日本自然保護協会のことを御紹介させていただいております。
　一九五一年にできた組織です。名前のとおり、日本の自然を保護するということをミッションに掲げて取り組んでまいりました。国際的な動きや全国各地の自然保護運動を展開しながら、その守られた場所が世界遺産になるといった取組もずっとしてまいりましたし、そもそもの世界遺産条約の批准の働きかけ等もさせていただきました。
　私は、この中の国際自然保護連合、ＩＵＣＮ、レッドリストを作っている組織、世界遺産の審査をしている国際的な機関の日本の窓口が自然保護協会にございまして、その関係で、ＩＵＣＮ及び生物多様性条約という条約について長年携わってまいりました。
　次めくっていただきますと、本日の内容、ざっくりと四つのテーマを掲げさせていただいています。生物多様性条約という国際的な枠組みについて、そして、その中における海洋に関する話題、そして、現在、その生物多様性条約では二〇二一年から二〇三〇年までの新たな世界目標、世界枠組みというのを決めようとしていますので、そちらの動きについて、そして、そこに向けて日本における課題は何なのかというのを私見を述べさせていただきたいというふうに思っています。
　それでは、四ページ目の方に行きたいと思います。
　生物多様性については、この二〇二〇年前後、多くのレポートが今出されていて、現状についての危機を鳴らす、そういうレポートが多く出ています。こちらはＩＰＢＥＳ、生物多様性版のＩＰＣＣと呼ばれるような国際機関によってなされたレポートなんですけれども、私たちが自然界に及ぼす影響というのは非常に多岐にわたって広がっていて、そして、八百万種のうち百万種が絶滅のおそれのあるというような世界に今私たちは突入しようとしているということがあります。
　百万種というのが、単に珍しい生き物が消えていくというわけではありません。私たちの身近なところでいうと、ニホンウナギ、ヨーロッパウナギやアメリカウナギといった食に関する動物、野生動物も絶滅の危機にありますしマグロ類もそうですし、二〇二〇年には、マツタケが世界的に絶滅のおそれもあるというような報告もなされました。そして、海の関連でいえば、今世紀末までに気候変動の影響で漁業資源二五％減少するであるだとか、そんな中でも違法、無報告、ＩＵＵ漁業と呼ばれるものが最大でもう三三％世界の漁獲高に含まれているのではないかというような警鐘を鳴らす声というのもございます。
　ちょっと記述していないんですが、気候変動に関してはサンゴ礁に関するインパクトがとても大きくて、このままでは七〇％近いサンゴが絶滅するかもしれないと、世界的にはサンゴに関する観光でいうと百億ドル近い収入がある、そういう業が危機にあるかもしれないという、そんな状況にあります。
　次めくっていただきますと、ウナギのことを御紹介させていただきたいと思うんです。
　私たち日本人、どうやら万葉集の歌のときからウナギを食べていたという古い歴史のある生き物なんですけれども、なかなかつかみどころのないウナギだったんですが、最近いろんなことが分かってきました。このウナギを見ていくと、この海と陸というののつながり、そして海の政策の重要性というのが見えてくるのではないかなというふうに思っています。
　ウナギは太平洋沖で産卵をしまして、そして、レプトセファルスとかシラスウナギ、小さい段階になって日本の近海にやってきて、そして川を遡上して、そして大きくなって沿岸でまたたくさんの栄養を取ってから海に行って卵を産むと、卵を一回産んだら死んでしまうという、そういう短い周期を持った生き物になります。寿命でいうと、大体八年から十年ぐらいというふうに言われています。
　次をめくっていただきますと、そのウナギの危機というのが見えてくると思うんですけれども。
　こうやってウナギのライフスタイルというのを考えていくと、良好なため池の環境も必要ですし、良好な河川環境も必要ですし、河川工作物も工夫が必要であろうと。環境省の最近の調査では、垂直で、コンクリートのような垂直で六十センチ以上の差がある河川、取水堰とかそういったものがあるとそこから先にウナギは遡上できないと、ウナギ登りは意外と人工物には弱いということが言われています。もちろん流域の農業の影響というのも受けるというような調査も出ています。
　重要なのは、こういったウナギの危機に関わるといいますか、河川を、工作物を造るだとか三面張りにするだとか、あるいは多く消費者に届けたい、安く届けたいという取組をしている人たちがウナギを憎しでやっているわけでは当然ないと。私たちが当たり前のようにやってきたことがある絶滅危惧種を生み出しているというような社会があって、次めくっていただきますと、生物多様性、ＳＤＧｓ、社会をいかに持続可能にしていくかというようなところで考えていくと、その基盤にある、そして私たちが今まで当たり前で普通にやってきたということをいかに見直して、この絶滅という問題に取り組む必要があるだろうというふうに考えられます。
　ちょっと前置き長くなってしまったんですが、そんな生物多様性、個々の種が生きる様々な自然環境について取り組んでいるというのが生物多様性条約になります。
　九ページ目のスライドを見ていただければ。
　本当に簡単な概要になります。一九九二年五月二十二日に採択されて、九三年発効です。現在、百九十五か国が加盟する、アメリカだけが加盟していないんですが、それ以外のほぼ全ての国が加盟しているという、そういう大きな条約になっています。
　この条約は三つの目的を掲げているんですが、全文を入れています。基本的には、生物多様性の保全、持続可能な利用、そして遺伝資源から得られる利益の公正衡平な配分という三つの目的を掲げています。遺伝資源、つまり経済とかにも物すごく深く関わるそういうものについてのルールメークをしているというのがこの生物多様性条約というふうになります。
　次の十ページ目のスライドでは、生物多様性条約の決定のポイントみたいなのをごく簡単に。
　二年に一回国際会議を開催していて、そして、二〇一〇年には第十回締約国会議を日本で開催をしていました。そこで愛知目標という世界目標を作ったりしています。条約は一回の会議で二十とか三十ぐらいの決定を出していくわけなんですけれども、それはどんな意味を持つかというと、一つは、生物多様性、自然に関する国際認識であるとか国際世論をつくっていく、あるいは各国や国際機関のツー・ドゥー・リスト、やるべきリストというのを整理すると。百九十五の国で、今我々が何をすべきかというのに一つの解を与えていくと、共通解をつくり出していくというのがこの条約の枠組みです。
　そのほかにも、地球環境ファシリティーという、日本も最大の供与国の一つなんですけれども、拠出国の一つなんですけれども、そこに出している資金の活用の方向性というお金の流れを決めたり研究の優先度を決めたり、あるいは自由貿易の中で環境配慮のために、じゃ、外来生物についてどんなルールを作らなきゃいけないかという、国際貿易の枠組みの中の外来種とかそういった生物多様性の部分についての専門的な知見による新たなルールを作ると、そんな役割もあります。そしてもう一つ、一番大きなものが、国際ルールだったり世界目標を設定するというようなことがこの条約の役割になっています。
　次からは、この条約において、じゃ、海洋というのはどんなテーマ、どんな課題になっているかというのについて御紹介したいと思います。
　スライドの十二ページ目を見ていただくと、生物多様性条約と海の概略というテーマで簡単にまとめさせていただきました。
　海については古くからのテーマとしてやってきているんですけれども、二〇〇四年に一つ包括的な作業計画、プログラムというのを設けています。そして、二〇一〇年に合意された、日本が議長国として合意に導いた愛知目標では海の関連の目標が幾つも設定されていますし、それ以降も、海に関する議題というのを多く、常に国際交渉ですので大変難しい交渉なんですけれども、交渉を続けながら議論をしていました。もちろん生物多様性条約だけでできることではないので、国連海洋法条約や海洋の投棄に関するロンドン条約等いろんな条約との連動、国際機関との連携の中で進めているというようなものになります。
　次のスライドが二〇一〇年十月のＣＯＰ10のときのワンシーンを御紹介をさせていただきまして、その次は愛知目標二〇一〇の合意です。
　愛知目標の重要性を改めてここでちょっと強調したいんですが、これは本当に偉大な目標でした。つまり、生物多様性というなかなか人が捉え切れないそういう課題について我々が何をすべきかというものを、それは政府レベルもあるかもしれません、民間レベルもあるでしょう、そういったいろんな人たちが何をすべきかというのを二十に整理して二〇二〇年までの目標に仕上げたと。これはすごい偉大なもので、我々が何に注力しなければいけないか、目標を設定したということは、目標を評価できる、課題を設定して次の教訓というのを導き出せる枠組みをつくったというようなすごい偉大な仕事でした。
　それに基づいて様々な取組がなされているんですけれども、十五ページ目のスライドを見ていただくと、地球規模生物多様性概況第五版という最終報告書が二〇二〇年九月に出されました。愛知目標、二十の目標にはいろんな要素が入っているんですけれども、全ての要素を満たした目標というのは一つもない、オールグリーンというものは一つもないという状況にはなりました。一方で、グリーン、目標達成、あるいは進展ありというイエロー、進展はあるんだけれども不十分だというような評価がされています。
　海の関連はどのようなものがあるのかというのが十六ページ目のスライドになります。
　ここでは海関連の愛知目標の評価なんですけれども、済みません、一個抜けがありました。愛知目標の三番、生物多様性に悪影響を及ぼす補助金のレビューというのもされていまして、その中では、漁業補助金というのが今後課題になるだろうということが指摘されています。補助金の適正化というような目標の中にも海の目標はありますし、持続可能な養殖業の目標設定もありますし、持続可能な漁業、特にＩＵＵ漁業、違法、無規制、無報告の漁業の課題、あるいはプラスチックの課題、そういったものが指摘されているところです。
　特に、愛知目標の十一番では、海洋保護区というテーマの中でも、世界、公約ベースでは一〇％目標が達成されているんですが、実質、設定が二〇二〇年までに終わるかというと、ちょっと終わらなかったようでもあります。一方で日本は、沖合海底自然環境保全地域制度というのを導入されて、環境省の発表だったと思いますが、一三・三％、保護区の公約というのが達成されたりしています。
　一方で、絶滅危惧種に関してはネガティブなレポートになっています。絶滅危惧種が増大するような形です。特に、海洋生態系の頂点にいるサメ類が、四分の一ですかね、千二百五十種のうち三百十六種が絶滅危惧に分類されるなど、ちょっと生態系にやっぱり何らかの大きな異常というか問題が起きているんではないかと。日本においてはジュゴンの危機的状況というようなものがあります。
　大事なのは、保全効果が出ていないわけではなくて、保全の取組の成果は出ているんだけれども、それ以上の負のインパクトが大きいというところがポイントになるかなと思っています。
　次のスライドめくっていただきますと、今回の資料にも載っていましたが、漁獲対象魚種の資源評価、非持続可能な漁業の割合というのがどんどん増えているということもあります。
　次のスライドを見ていただきますと、十八になりますが、日本だと、海の海生哺乳類ジュゴンについては、どんどん見られる場所が減ってきつつはありますけれども、一方で、確認されている海域もまだ残されているという状態で、本当に危機的な状況にある中で、日本としての北限のジュゴンを守っていく取組というのが今世界的にも注目をされていくのではないかなというふうに考えています。
　以上が愛知目標関連の海の課題なんですけれども、二十ページのスライドを見ていただきますと、それ以外の海の課題というのもたくさんあります。ＥＢＳＡと略されるんですけど、重要海域を特定しようというような動き、実際の保護の枠組みというのは国連海洋法条約の方で議論が進んでいます。
　そのほか、海洋プラスチックも含めた、オーシャンデブリスという英語なんですけれども、海洋漂流物に関する行動計画を設定して、それが世界的に進めてどうしていくかというレビューをしていったり、海底掘削、海中騒音、それから海洋酸性化という、ＣＯ２が大気に出ると海に溶け出しまして、そして海がどんどん中性ないしは酸性の方に移動すると。ただ、これは、そういう傾向が見られていて、はっきり見られていて、ただ、生き物の食物連鎖にどこまで悪影響を及ぼすかというのがまだはっきり分かっていない、ただし影響は絶対出ると。酸性化に行くということは、例えばサンゴであるだとか貝であるとかの生育に今後障害、阻害というものが出てくるんではないかというふうなことも言われたりしています。
　ということで、海に関する生物多様性条約の話題というのは、非常に多岐にわたる取組がされていて、常に常に大きな議題として話題になっているというのが現状にあります。単に守るというだけではなくて、経済的な視点あるいは場合によっては安全保障、気候変動との連動、いろんなテーマに関わる課題になっているという状況です。
　このような評価を受けて、じゃ、次の十年どうしていくかというのがこのポスト二〇二〇枠組みあるいはポスト愛知目標と呼ばれるものになります。こちらは、現在まだ交渉の途中という状態で、そして、この新型コロナの流行によって国際交渉の対面での交渉がなかなか会議が開けていないという現状にあります。なので、ここはちょっと御報告がとても、ドラフトの段階ですという御説明になってしまうんですけれども。
　二十二のスライドを見ていただきますと、今のところの枠組みは、日本が提案して合意された愛知・名古屋ＣＯＰ10で共有された、人と自然の共生という社会を二〇五〇年までにつくりましょうという目標の下に、その目標をより具体化した二〇五〇ゴール、二〇五〇ゴールに至るために二〇三〇年までにどんな社会にしていかなきゃいけないかという二〇三〇マイルストーン、そして、その社会にしていくための行動目標として二〇三〇の行動目標、二十の目標が掲げられていると、そのための実施のツールを作ると、こんな枠組みの中で議論を進めているというのが現状になります。
　二十三ページのスライドを見ていただくと、それぞれまだ、この目標の表現ぶりも含めて、それこそ、この準備会合のインフォーマルなオンラインのセッションが今日の夜中十時からまた開催されるという、そういう状況だったりします。
　海関連でいうと、陸域、海域の五〇％以上を空間計画に置き、あるいは海域重要地域を三〇％保護しようと、日本は一三・三という報告を先ほどしましたが、更に一七％の拡張、日本だけじゃなくて世界で目指していこうというような目標が入ったり、あと、後で話題出るかもしれません、海洋へのプラスチック廃棄物、そういったものの汚染を減らしていこうだとか、そんな目標設定が、どんな文言でどんな数値目標なのかはまだこれからなんですけれども、議論されていくと、されているというのが現状になっています。
　二十四ページのスライドなんですけれども、ちょっと繰り返しになるかもしれないんですが、愛知目標の評価はフルで満たすものはなかったよと、これは本当に危機的な状況で、その生物多様性の危機というのは現在も進行していて、きっとそれは、自然が失われるということは社会も経済の持続性も失われるという、そういう危機的状況にありますと。ですが、いろんな研究を見ると、ネーチャーポジティブというキーワードなんですけど、生物多様性を回復させていくという、自然を元に戻していくという道筋はまだ私たちの世界にはあるので、生態系復元というのに力を入れていこうと。でも、それは、狭義の自然保護を進めるというだけではうまくいかずに、気候変動対策、気候変動アクションだとか汚染や外来種の対策だとか持続可能な生産や消費といった経済の対策であるだとか、総合的な対策というのが今求められているというような状況にあります。
　二十五ページ目のスライドには、菅首相もパネルに入っているハイレベル・パネル・フォー・ア・サステナブル・オーシャン・エコノミーというパネルの方で持続可能な海洋経済の模索というのがされています。危機にあるということは、それを解決するためのビジネスというのが生まれようとしているというふうに言えるかもしれません。
　生物多様性をしっかり保全し、持続可能な海産物の生産性とか再生可能エネルギーの創出、これを海の舞台でもっとできるのではないかと、そして雇用も創出をしていくと、これを同時に、生物多様性を守りながら同時に貢献していくという動きをすることで十五・五兆ドルの投資リターンがあるだろうというようなことも言われているというような形です。こういったビジネスに関する様々な提案というものが今世界の中で動いています。
　二十六のスライドのところでは、その生物多様性を守るというのが、気候変動でもそうだし、新型コロナのような感染症を抑制するというようなことも言われていますし、欧州では、生物多様性と気候変動を同時に、グリーンリカバリーですね、取り組むことでコロナからの復興を掲げていこうというようなことがあったり、それをビジネスや金融のセクターが後押しといいますか応援するというような動きが生まれています。こういった動きに日本としてしっかり乗っていったりあるいはリーダーシップを取っていくというのが課題になるのではないかなというふうに思います。
　ということで、もう少しで時間になってきましたので、日本の課題に関してなんですけれども、本当に様々な課題があるんですが、ボトルネックになっている部分はどこだろうと考えて、ここで二つあると思います。
　二十八のスライドなんですけど、一つは、やっぱり海洋保護区三〇％という、まだ数字としては合意されてはいないんですけれども、これについては、日本も含めて、自然と人々のための高い野心同盟といったものが五十か国で今年の一月十一日に発足しています。大体、国際世論としては、二〇三〇年までに三〇％という方向でいっているだろうと。
　日本の海洋保護区というのは、実態を見てみると、海底掘削の禁止、規制であるだとか、もちろんそれは大事な仕組みなんですけれども、自然資源、海洋資源や海洋の利用も含めて、全体の多様性保全という仕組みでいくと十分なのだろうかと。そこの保護区として設定された場所の管理効果を高めるという視点も重要ですし、将来どう面積を拡充していくかというような視点も必要ですし、でも、大事なのが、その戦略、そういったものを立案するための基礎が陸と比較してやっぱり圧倒的に少ないんじゃないかと、集約できていないんではないかというふうに感じることがあります。
　調査研究、モニタリング、分析、政策検討、実施のための普及啓発、民間共同、いろんな仕組みを、行政の総合力をどう強化していくか。それはきっと、少なくとも、私はよく環境省の方を見ることが多いんですけれども、その省内での配分ではちょっともう無理じゃないかなと、いかに追加的な支援、仕組み、人、予算付けていくことが、今後戦略的に配置していくということが日本としては大事なんじゃないかなというふうに思っています。
　そして、次の二十九ページ目が最後なんですけれども。
　海の政策なんですけれども、陸と海は分離せずに考えていくということがやっぱり重要だと思っています。陸と海の連続性、あるいは自然、文化、社会、経済、そういった連環の中で海の課題が出てくるので、それを総合的な政策で進める、その総合力をどう高めるかというのが大事になってくると思います。
　ＩＵＣＮというところでは、ネーチャーベースドソリューション、自然に根差した解決策というのをもっともっと模索して強くしていこうという話を考えているんですが、私も、この分野、海だけの専門ではないんですけれども、海洋政策本部が立ち上げられているんですが、どうしても民間からは動きが見えてこないというような状況があるんではないかなというふうに思います。
　日本自然保護協会では、今、砂浜ムーブメントという名前で砂浜の保全を訴えているんですけれども、これは、ある種象徴的に、海を守るにも陸を守ることも大事なんですが、そこの連続性の中で砂浜というもののガバナンスがすっぽり抜けていて、日本としては、国土としては大事な国土のはずなのに、どこが、どの省庁が担当でというのと、危機が、危機といいますか、砂浜の供給を止めているところと保全しているところがうまく連動していないと。
　こういった多岐にわたる関係省庁の中で、アンバランスな行政パワーというか行政機構の中での役割分担があっていて調整不足、ここをいかに日本として強化をしていくか、そのためのポスト二〇二〇枠組みとかを見据えた次期生物多様性国家戦略の中の海洋の施策とか、そして、国際的に進むルールメークにどう対応していくかというのが日本としての今後の課題ではないかなというふうに思います。
　済みません、ちょっと時間超過してしまいましたが、私の発表は以上になります。
　御清聴ありがとうございます。