長谷部恭男の発言 （憲法審査会）

○参考人（長谷部恭男君）　発言の機会を与えていただきまして、どうもありがとうございます。
　レジュメを用意しておりますが、時間も限られておりますので、中で幾つかの項目、かいつまんでお話を申し上げます。
　まずは、緊急集会の実体的要件のうち、衆議院が解散されたときというこの論点です。
　日本国憲法の条文は、衆議院が解散されたときに内閣が緊急集会を求めることができるとしております。このことから、衆議院議員の任期満了により総選挙が実施される場合、緊急集会を求めることができるか、これが論点になります。
　そもそも、解散がされず、衆議院議員が任期満了となることも極めてまれではありますが、さらに、公選法は、議員の任期が終わる日の前三十日以内に総選挙を行う、これを規定しておりますので、任期満了によって衆議院議員が存在しなくなることは一般的には想定しにくいところです。
　もっとも、例外的には、任期満了直前まで国会の会期が続くと、これもあり得ますので、任期満了によって衆議院議員が存在しなくなることもあり得るといえばあり得ることになります。こうした場合、内閣が緊急集会を求めることはできないとする説もありますが、この説は、衆議院議員の任期満了の期日は解散の場合とは異なり事前に明らかですので、内閣は当該期日までに必要と考えられる措置をあらかじめ講じ得るはずである、このことを根拠としているものと思われます。
　もっとも、天災等事前に予測し難い危機が生じまして、そのために総選挙の実施に支障が生じると、こういった場合には、臨時会の召集まで日数を要するということも理論的にはあり得ます。そうした場合、内閣の独断専行を避け、可能な限り憲法の定める制度を活用して権力の抑制、均衡を確保する。そのためには、衆議院議員の任期満了による総選挙の場合にも、憲法五十四条の規定を類推をして内閣は緊急集会を求めることができると考えることが適切のように思われます。こうした考え方は、現在では多くの学者の支持を得ていると考えられます。
　そして、続きまして、レジュメで申しますと四、大きな四になりますが、緊急集会に代わる対応策、この論点です。
　どのような事態が想定されているのかという話ですが、最近、外国による武力の行使ですとか大規模な自然災害等のために衆議院議員の総選挙を行うことが長期にわたって困難と考えられる事態におきましては、参議院の緊急集会ではなく、既に失職をした、あるいはこれから失職するであろう衆議院議員の任期を延長する、そのことで対処をするべきであるという憲法改正論が浮上をしております。
　こうした提案についてでありますが、第一に、そうした場合というのが、そうした事態が果たしてどれほどの蓋然性で発生し得るのか、また、仮に発生するとしても、長期にわたって総選挙を実施し得ないことを事前に予測し得るという状況がこれもどれほどの蓋然性で発生し得るのか、こういった論点がございます。
　重大な緊急事態が発生したために、広範にわたる地域で総選挙の実施が困難となるということは確かにあり得るでありましょう。ただ、そうした天災その他避けることのできない事故により投票所において投票を行うことができないときにつきましては、衆議院議員の選挙を含めまして、公職選挙法が既に繰延べ投票の制度を設けております。
　もちろん、投票だけではなくて選挙の実施そのものの延期が必要となることもあり得るかもしれませんが、その場合には、参議院の緊急集会が選挙期日を延期する臨時特例等を定める法律、これで対処をするということになるでありましょう。解散の日から四十日という憲法五十四条の定める期限を超える延長となることも考えられますが、これは本日おいでの土井参考人も御指摘のとおり、法が不可能時を要求するものとは考え難いゆえに、後で述べますところの四十日という期限の趣旨からしても、私は憲法はこれを容認するものと考えております。
　多くの選挙区で繰延べ投票や選挙の延期が行われることはもちろん好ましい事態ではございませんが、理論的に申しますと、衆議院の定足数に当たる総議員の三分の一の議員の選出がなされれば国会を召集して審議、議決を行うことは可能のはずでございますし、しかも、いずれの地域から選出された国会議員も、憲法四十三条によりますと全国民を代表しております。全ての衆議院議員の選出が終わらないまま、既に選出された議員のみで国会としての審議、議決を行うことに正当性がないとまでは言いにくいように思われます。
　また、郵便投票制度の拡充など、自然災害等の場合に避難先からの投票を可能とするような公選法の改正、こういった法制度の改正を行うことで投票の繰延べですとか選挙そのものの延期の必要な場合を減らす、こういうことも考えられます。
　最高裁の判例は、選挙権の制限は、これは引用になりますが、そのような制限をすることなしには選挙の公正を確保しつつ選挙権の行使を認めることが事実上不能ないし著しく困難である場合、そういった場合にのみ許されるとしております。
　憲法自体を変えてしまう以上は現行憲法の規定を前提とする判例法理は妥当しないのだという、そういう主張もあり得ないではございませんが、緊急の事態におきましても基本権は可能な限り保障されるべきですので、正当な目的の下、必要最小限度においてのみその制約が許されるという比例原則は、これはなお妥当するはずです。
　選挙の実施が部分的とはいえ可能である以上は、緊急の事態におきましても、困難が解消され次第、可及的速やかに順次選挙を粛々と実施することが要請されるはずでございまして、そもそも困難がない選挙区も含めて丸ごと延期をするということはやはり許されないのではないかと思われます。
　さらに、そうした状況、万一発生し得るといたしましても、総選挙の実施を長期にわたって先送りせざるを得ないということを前もって予測するということが果たして可能なのか、そういった問題もございます。
　理論的には確かにそういった状況、発生することはあり得るでしょうが、先のことははっきり申し上げて分からないはずなのに、また繰延べ投票や選挙そのものの延期も可能であるのに、あたかも将来のことが確実に分かっているかのように総選挙の実施を長期に先送りをすると、こういった判断をすることは国民にいぶかしがられるということになりはしないかという、そういう懸念もございます。
　二つ目の緊急事態の恒久化の回避という論点ですが、今申し上げた点に加えまして、こうした対処策を取るべきでない理由は私はもう一つあると考えております。
　これは、ドイツの憲法学者で憲法裁判所の判事も務めましたベッケンフェルデ教授が強調する点ですが、緊急事態に対処するための制度的対応に当たってはあくまで臨時の暫定的な措置にとどめること、これには十分な理由があると考えます。
　現行憲法五十四条の定める参議院の緊急集会による対応は、これは条文にもありますとおり、限られた期間しか通用しない臨時の、しかも措置です。緊急集会の権限にはそもそも限界があると一般的に考えられてきましたことも、緊急集会の行い得るのが暫定的な臨時の措置にとどまるということと対応をしております。
　これに対しまして、衆議院議員の任期を延長するといたしますと、そこには、総選挙を経た正規のものとは異なる異常なものではありますが、国会に付与された全ての権能を行使し得る、まあある種の国会が存在をする、そこでは通常の一般的な法律が成立をするということになります。
　そういたしますと、緊急時の名を借りて、通常時の法制度そのものを大きく揺るがすような法律が次々に制定されるリスクもそこには含まれているということになります。悪くいたしますと、任期の延長された衆議院とそれに支えられた従前の政権党が居座り続けて、緊急事態の恒久化を招くことにもなりかねません。緊急事態の恒久化を防ぐためには、これもベッケンフェルデ教授が指摘していることですが、平常時と非常時とは明確に区分をされるべきです。
　ところが、衆議院議員の任期延長というのは、つまるところ、平常時そのものを非常時に近づけると、憲法制度の全てを永続する緊急事態へと変質させるリスクを含んでいるのではないかと、そういった疑いがあります。他方、参議院の緊急集会による緊急事態への対処、これは平時の状況が回復したときは可及的速やかに通常の制度へと復帰をする、これが予定されていることを意味しています。
　繰り返しになりますが、将来の状況を確実に予測することは極めて困難でして、平常の事態に長期にわたって戻ることはないと予断をしてしまうべきではないと思われます。
　これに対しましては、現行憲法の規定は緊急集会が長期にわたって継続することは想定していないのではないか、そういった疑問もあり得るところで、確かに憲法五十四条の規定を素直に読みますと、緊急集会は、解散後四十日以内に行われる総選挙までの間、あるいは長くとも新たな国会召集までの最大七十日間にしか求めることができないかのように見えます。しかしながら、今議論の対象となっておりますのは、国家の存立に関わるような、そういった事態でございまして、通常時の論理がそのままの形で通用すると考えるべきかどうかという、そういう問題がございます。
　そうした非常の事態では、あらゆる考慮要素がくまなく総合的に勘案されるべきでございまして、特定の論点、特に日数を限った規定の文言にこだわって、それを動かし得ない切り札であるかのように捉えて議論を進めるべきではないのではないかと考えられるところです。
　そもそも、なぜ憲法五十四条が四十日、そして三十日という日数を限っているかと申しますと、解散後も何かと理由を構えていつまでも総選挙を実施しない、あるいは総選挙の後もいつまでも国会を召集しないなど、現在の民意を反映していない従前の政府がそのまま政権の座に居座り続けることのないようにという、そういう考慮からです。同様の規定は各国の憲法にも見られるところです。
　緊急集会の継続期間が限定されているかのように見えるのは、実はその間接的、派生的な効果としてにすぎません。にもかかわらず、緊急集会の期間が限定されているかのように見えると、このことを根拠といたしまして従前の衆議院議員の任期を延長をする、それに伴って政権の居座りを認めると、このことはまさに本末転倒の議論ではないかとの疑いを抱かざるを得ないところがございます。条文のそもそもの趣旨、目的を踏まえた解釈、何が本来の目的で何がその手段にすぎないか、その点を踏まえた解釈が求められるように思われます。
　参議院の緊急集会制度には、平常時と非常時とを明確に区分をするとともに、そこではあくまで暫定的で臨時の措置のみがとられる。選挙を経て正規の国会が召集され次第、その当否は改めて審議、決定されるものであると、このことを国民に広く示す意味があります。衆議院議員の選挙も、災害等による困難が解消した選挙区から順次速やかに実施をすべきものでありまして、困難がそもそもない選挙区の選挙を含めて丸ごと延期をすべきものではないと考えられます。
　このように、現行憲法の定める参議院の緊急集会制度、これは十分な理由に支えられておりまして、これに新たな制度を追加する必要は見出しにくいというのが私の見解でございます。
　以上、御清聴どうもありがとうございました。