土井真一の発言 （憲法審査会）

○参考人（土井真一君）　本日は、このような意見を述べる機会を賜り、光栄に存じます。
　私から、参議院の緊急集会について、四つの論点を中心に意見を述べさせていただきます。
　まず第一に、衆議院の任期満了による総選挙の場合に緊急集会を開くことができるかという論点です。
　憲法五十四条二項は、「衆議院が解散されたときは、参議院は、同時に閉会となる。」と定め、そのただし書において参議院の緊急集会を定めていますので、同項に基づく緊急集会については衆議院が解散されていることがその実体的要件の一つであると解されます。
　そこで、この憲法五十四条二項ただし書が、緊急集会の開催を衆議院が解散されている場合に限定したものか、それとも衆議院議員の任期満了による総選挙が実施される場合にも緊急集会を開くことができると解すべきかが問題となります。
　この点、従来の多数説は、衆議院議員の任期満了の場合には内閣が緊急集会を求めることはできないと解してきました。その理由は、第一に、憲法制定時に任期満了の場合の緊急集会が必ずしも想定されていなかったこと、第二に、参議院の緊急集会は例外的な事態であり、憲法による明文の根拠を要すること、第三に、衆議院の任期満了の期日は明らかであり、内閣は当該期日までに必要な措置を講じるべきであることなどが挙げられます。
　しかし、大規模な自然災害や安全保障上の危機の発生を事前に予測し制御することは困難であり、このような事態が現実に生じれば、解散による場合のみならず、任期満了による場合であっても緊急の措置が必要になると考えられます。また、衆議院が存在しない状況で参議院の緊急集会を認めなければ、緊急事態の法理に依拠するなどして内閣が単独で必要な措置を講じる事態を招きかねません。確かに緊急集会は両院制の例外に当たることから、これを安易に認めることは適切ではありませんが、内閣が単独で法律に代わる措置を講じることは、より重大な例外に当たります。本来、緊急の場合であっても、憲法の定める制度をできる限り用いて権力の抑制と均衡を確保することが憲法の趣旨にかなうと考えられます。
　したがって、五十四条二項ただし書の規定は、衆議院が存在しない例として解散の場合について緊急集会を定めたものであると解し、衆議院議員の任期満了による場合にも同条を類推適用して、国に緊急の必要があるときは内閣は緊急集会を求めることができると解すべきであると考えています。
　第二に、緊急集会の期間は最長で七十日間に限定されるかという論点です。
　憲法五十四条一項に基づけば、衆議院が解散された日から最長七十日で特別会が召集されなければなりませんから、参議院の緊急集会が認められるのもこの七十日間に限定されるとする見解が導かれ得るところです。確かに日数は一義的な意味を有していますので、これを解釈で変更することは困難であるとする見解にも一定の理由がございます。
　しかし、五十四条二項に、衆議院の解散の日から七十日以内に限りという文言が直接存在するわけではございません。衆議院が存在しない間における緊急の対応であるという同項の趣旨を踏まえて、まず、緊急集会の開催は衆議院の解散の日から次の国会の召集が可能になるときまでの間に限られるという解釈が導かれます。次に、一項の規定から七十日という数字が導かれるわけですが、これは、二項にとっては、衆議院の解散の日から次の国会の召集が可能になるまでの期間の目安であると位置付けるのが適切ではないかと思います。
　したがって、第一に、五十四条一項は総選挙の日から特別会の召集まで最長三十日の期間を置くことを認めていますが、現に総選挙により衆議院議員が選出され、特別会の召集が可能な状態に至れば、たとえ総選挙の日から三十日以内であっても、緊急の必要がある場合には、内閣は緊急集会ではなく特別会を召集すべきであると解されます。
　他方、第二に、大規模自然災害や安全保障上の危機のために総選挙を実施できない場合には、たとえ解散の日から七十日を経過したとしても、衆議院議員が選出されず特別会の召集ができない状況は現に存在している以上、このような場合においてなお七十日という数字に厳格に拘束されるべき実質的理由があるかを問う必要があります。
　そもそも、解散の日から四十日以内に総選挙が実施できない事態は、文言上、五十四条一項の規定に抵触することになります。しかし、大規模自然災害等で総選挙の実施が事実として不可能である以上、法は不可能を要求しないという法原則に基づけば、総選挙の実施の延期を例外として容認するのが憲法の趣旨であると解すべきであると思います。そうであれば、緊急事態に対応するために、五十四条一項が許容する範囲内で二項により緊急集会の開催を認めることは不合理ではないと思います。
　ただし、そのような例外的場合であっても、憲法上、代表民主主義の基盤である国民の選挙権の行使は強く保障される必要があり、また衆議院が存在しない事態は極力回避すべきだと考えられますので、五十四条一項は、可能な限り速やかに適切な方法で総選挙を実施し、国会を召集できるようにすることを求めていると解されます。
　なお、衆議院議員の任期満了による総選挙の場合には、総選挙の時期及び国会、この場合には臨時会になりますが、国会の召集の時期は憲法ではなく公職選挙法及び国会法で定められています。したがって、五十四条一項については異なる取扱いになりますが、二項については同様の考え方でよいのではないかと思います。
　第三に、緊急集会において参議院議員が発議できる議案に制限があるかという論点です。
　緊急集会において審議される議案について、国会法は九十九条一項において、内閣総理大臣が緊急集会を請求する際に案件を示すことを求め、百一条において、このような案件に関連のあるものに限って参議院議員は議案を発議することができるとしています。このような参議院議員の議案発議権に対する制約が憲法上適切かどうかが問題になります。この点につきましては、緊急集会は国権の最高機関たる国会の権能を代行するものであり、立法の優位を確保しようとする憲法の原則に鑑みれば、一たび集会した以上は、参議院の審議権は集会時に内閣の提示した案件に限定されるべきではないとする見解もございます。
　しかし、憲法五十三条が臨時会について各議院に召集要求権を認めているのとは異なり、五十四条二項は緊急集会の要求権を内閣にのみ認めています。これは、衆議院を欠く例外的状況であることから、緊急性を理由に権限の簒奪等が生じることを防止するために、一般的には、衆議院に基礎を置く内閣に緊急集会の開催を要求し案件を提示する権限を委ね、その内閣を統制するための審議、議決権を参議院に認め、さらに事後の同意権を衆議院に認めることで、内閣と両議院により権力の抑制と均衡を図る制度設計にしたものと解するのが適切です。
　そうしますと、参議院の議案発議権に対するこのような制約は、憲法上の要請を国会法において具体化したものと理解されます。しかし他方で、内閣が提出した議案の審議、議決のみを行うと解することは狭過ぎると思われます。参議院は、内閣提出の議案について修正案や対案を提出することができると解すべきでしょう。
　また、大規模な自然災害等の緊急事態においては、広範な措置を逐次講じる必要があることから、内閣が開催要求時に示すべき案件も包括的なものにするほかなく、それに応じて参議院議員の議案発議権や質疑、討論等が及ぶ範囲も広範になることを認めざるを得ません。国会法百一条などが案件に関連のあるものと定めたのは、このような趣旨に基づくものであると解されます。
　第四に、緊急集会の権能に制限があるかという問題に進みます。
　憲法は緊急集会の権限及び行為形式を具体的に定めていませんので、緊急集会は、原則として、内閣が示した案件に関連する範囲内で広く国会の権限を代行することができると解するのが適切であると思います。ただ、衆議院が存在しない例外的状況で緊急集会が暫定的な措置として行使することができない権限が類型的に存在すると解するのが一般的です。
　このような例外として、第一に、憲法改正の発議があります。そもそも、憲法改正のためには十分に審議を尽くす必要があり、その発議を参議院の緊急集会で暫定的な措置として行うことは適切でありません。また、憲法改正が成立するためには国民投票を実施する必要がありますが、憲法改正の国民投票を行うことはできるが、衆議院議員の総選挙を実施し国会を召集することはできないという事態を想定することは困難です。
　第二に、衆議院が存在しない間に内閣総理大臣が欠けた場合に、緊急集会において内閣総理大臣の指名を行うことができるかが問題になります。この点、既に衆議院議員総選挙が実施されることになっており、内閣は総選挙の後に初めて国会の召集があったときは総辞職しなければなりませんから、緊急集会で内閣総理大臣の指名は行わず、内閣総理大臣臨時代理の下、総辞職した内閣に引き続き職務を行わせることが原則であると解されます。
　ただし、大規模な自然災害等により、内閣総理大臣のほか多数の国務大臣を欠くことになり、かつ総選挙の実施も延期せざるを得ないような深刻な緊急事態においては、緊急集会による内閣総理大臣の指名を例外として認めざるを得ない場合が生じるかもしれません。
　そのほかにも、条約の締結の承認や、両議院又は衆議院に付与された権限の行使などの問題がありますが、時間の都合で省略させていただきます。
　最後に、緊急事態への対応に関する検討について一言申し述べさせていただきたいと思います。
　大規模な自然災害等の緊急事態において、国民の生命、健康及び権利等を守るために必要な措置を講じることは、国家、政府の重要な役割です。それと同時に、歴史に照らせば、緊急事態は権力の簒奪や濫用が行われる危険性の高い時期ですから、これを防止するための仕組みについては国会において慎重に御検討いただくべき事項であると考えます。
　その際にお願いしたいのは、緊急事態から通常時へのレジリエンス、復元力の高い仕組みを御検討いただきたいという点と、そして、通常時に復帰した後、緊急事態において講じた措置について、その合憲性、合法性を審査する機会を適切に確保していただきたいという点でございます。
　重要な政治的アクターがこぞって緊急事態の継続に利益を有することになる仕組みは危険であり、例外的に認められた権限の行使には重い責任が伴わなければなりません。この二点は、自由と民主主義を基礎とする立憲主義体制を維持しつつ、緊急事態に対応するために不可欠の要件であると考えます。
　この点について、緊急集会は合理的な設計に基づく制度の一つではあります。
　第一に、衆議院議員の候補者の皆さんはもちろん、内閣を構成する内閣総理大臣及び国務大臣の多くが慣行上衆議院議員から選ばれていますので、自らの正統性を支える衆議院が存在することになるよう、できる限り早期に総選挙が実施されることを強く働きかける復元力になり得ると考えられます。
　そして第二に、次に開かれた国会において十日以内に衆議院の同意が必要とされていますから、緊急事態において講じた措置について、その合憲性、合法性はまずもって衆議院によって網羅的に審査されることになります。
　もし緊急集会に代わる仕組みを検討されるというのであれば、今申し上げたような点について緊急集会よりもより優れた仕組みであると国民が納得するようなものとなるよう慎重に御検討いただく必要があることを申し上げて、私の意見陳述を終わらせていただきます。
　どうもありがとうございました。