西田実仁の発言 （憲法審査会）

○西田実仁君　国権の最高機関であり、国の唯一の立法機関である国会の権能を緊急事態においても維持するため、憲法第五十四条には参議院の緊急集会に関する規定が置かれています。この制度の意義及び特徴を振り返った上で、緊急事態にどのような対応策が考えられるのかについて、これまでの発言を踏まえつつ、参議院公明会派としての意見を以下に取りまとめます。
　まず、参議院の緊急集会は、参議院の基本的かつ重要な権能であることを確認したいと思います。その上で、参議院の緊急集会には以下の三つの特徴があると考えられます。いずれも、緊急事態が発生した場合における緊急集会の利点とも言い換えられます。
　まず第一に、迅速かつ臨機応変な対応が可能です。
　憲法第五十四条第二項は、内閣が参議院の緊急集会を求めることができるための要件として、国に緊急の必要があるときと定めております。この解釈について、学説上は、特別会の召集を待つことができない程度の緊急の必要があればよく、災害時における集会の対応も含まれているなど、一般に議員の任期延長等の前提条件としての緊急事態宣言の発出に係る要件として議論されているものよりも広く解されています。
　また、内閣の求めがあってから集会までの期間について、過去の例では三日又は四日となっております。したがって、参議院の緊急集会は様々な事態において迅速かつ臨機応変に対応できるというメリットがあるのではないでしょうか。
　第二に、緊急事態への対応に必要な権能が認められております。
　参議院の緊急集会については、その暫定的、一時的な位置付けを踏まえ、例えば緊急の必要がないとされる憲法改正の発議や内閣不信任決議の行使は認め難いとされております。しかし、緊急事態への対応に必要な内閣提出法律案の提出は当然に可能であるほか、国会法第百一条の規定に基づき、議員は内閣から示された案件に関連する議案を提出することも可能とされております。
　この点、学説上は、著しい緊急事態に対応するため内閣から示された参議院の緊急集会の案件が広範なものになれば、その権能も相当に広範に行われることになるとの見解があります。土井参考人からも同様の見解が示されました。このような場合、国会法第百一条の規定に基づき議員が議案を提出できる範囲についても、その示された案件に関連して相当に広範なものとなり、議員発案による対応も十分に可能と考えられます。
　第三に、手続及び運営が既に整備されております。
　参議院の緊急集会における手続及び運営に関しましては、国会法及び参議院規則において所要の規定の整備がなされているほか、過去二回の先例を踏まえた先例録も整理されており、これらにのっとった手続及び運営を通じてその権能が発揮されるものと考えられます。
　次に、緊急集会の制度を活用するために検討すべき課題について触れます。
　まず、衆議院議員の任期満了による総選挙の場合です。
　憲法五十四条第二項の規定により、衆議院議員の任期満了による総選挙の場合は参議院の緊急集会を用いることができるか。この点に関して、憲法制定時には衆議院議員の任期満了時を参議院の緊急集会の対象から意図的に外したわけではなく、また近時の学説では、衆議院の解散による総選挙の場合との間で衆議院不存在という点から根本的な差異があるとは言えないとして、衆議院議員の任期満了による総選挙の場合であっても、憲法第五十四条第二項の類推適用により参議院の緊急集会を求め得るとの見解が多く見られるようになってきております。解釈による解決も十分に考えられます。実際、さきの参考人質疑におきましても、三人の参考人はいずれも類推適用で構わない、類推適用できるとしております。
　次に、参議院の緊急集会を開くことができる期間です。
　参議院の緊急集会を開くことができるのは衆議院の解散後最大七十日間であるから、長期間にわたる対応が求められる場合には難しいのではないかとの意見があります。ただし、この憲法規定は、選挙を行うのに必要な期間を考慮しつつ、衆議院が欠けている期間をできる限り短くしようとする趣旨とされており、学説上は、衆議院の解散の日から四十日以内に総選挙が実施できない事態になったとしても、延期された総選挙が違憲無効とはならないとの見解があります。長谷部、土井両参考人からは、七十日を超えて緊急集会を認めることはあり得る、できるとの見解が示されました。
　また、衆議院議員の任期延長等による対応であっても、その民主的正統性からすれば、長期間にわたる対応ができるかについては議論があり得るところであり、こうした点を踏まえれば、参議院の緊急集会との間で根本的な差異があるとまでは言えないのではないでしょうか。むしろ土井参考人が指摘したように、正規の国会、すなわち民主的正統性を有する国会に戻す回復力は、国会の権能を代行しているにすぎない参議院の緊急集会の方が衆議院議員の任期延長等により衆参がそろう国会の存在よりもより大きいと言えるのかもしれません。
　以上を踏まえれば、衆議院の解散後又は衆議院議員の任期満了前後に災害等緊急事態が発生した場合における対応策としては、以下の二案が考えられます。
　まず、衆議院の解散時においても衆議院議員の任期満了時においても、衆議院が不存在となった後は参議院の緊急集会により対応し、一部地域で繰延べ投票を実施するも可能な範囲で総選挙を実施するというＡ案。次に、衆議院の解散後に災害等が発生した場合及び衆議院議員の任期満了後に災害等が発生した場合については、原則として参議院の緊急集会により対応しつつ、可能な範囲で総選挙を実施することに加えて、一定期間が経過した後も引き続き相当数の選挙区において総選挙の実施が困難な場合は、緊急集会の議決による元衆議院議員の身分復活により対応する。そして、衆議院議員の任期満了前に災害等が発生した場合には、衆議院が不存在となった後はやはり原則として参議院の緊急集会により対応しますが、あらかじめ相当期間、相当数の選挙区において総選挙の実施が困難と見込まれる場合は、国会の議決により衆議院議員の任期延長により対応するＢ案。
　Ａ案、Ｂ案、それぞれについての論点及び反論は幾つか考えられます。
　例えば、Ａ案については、緊急事態においては衆参両院そろった国会で対応すべきではないか、また、公平公正な選挙の実施の観点から全国一律に投票を行うべきではないか、さらには、被災地等選出議員が不在となること等は問題ではないか等々。一方で、Ｂ案についても、国民から選挙の機会を奪うこととならないか、衆議院の解散の意味付けからして身分復活後の国会が機能するのか。さらに、身分復活の要件やその判断権者、判断の具体的手続、身分復活終了時の判断の要件、身分復活による効果、身分復活後の元衆議院議員の民主的正統性や身分復活による国会、衆議院の権能の範囲などについても議論があるところでしょう。さらに、衆議院の任期満了前に災害等が発生した場合についても同様の論点ないし反論が考えられます。参議院においても同様に議員の任期延長をすべきではないかという論点もあります。
　ただ、これらの膨大な論点について、この限られた時間で全て触れることは困難であります。是非とも当審査会において、これらの論点について更なる議論が交わされることを望みます。
　合区の解消については、特定の県のみが県単位の議員を選出できないことから、当該住民の皆様による不満が噴出していることは理解しており、是正は必要であります。ただ、いかなる選挙制度を取るにしても、投票価値の平等という憲法価値と相矛盾する制度改正は行うべきではないと考えます。衆参でほぼ同等の権能を持ち、衆議院が不存在のときには参議院の緊急集会によって国会を代行できるまでの役割を与えられている参議院の在り方に関わるからであります。
　そこで、我が会派としては、投票価値の平等と地域代表的性格の調和を図るため、全国を十一のブロック単位とする個人名投票による大選挙区制を提唱していることを主張いたしております。
　以上です。