阪本真由美の発言 （災害対策特別委員会）

○阪本参考人　本日は、このような大変貴重な機会をいただき、誠にありがとうございます。
　兵庫県立大学大学院減災復興政策研究科の阪本真由美です。
　私は、防災教育ですとか被災者支援、防災政策などについて研究をしております。本日は、その観点から、防災庁の意義ですとか今後目指すべき方向性についてお話をさせていただきます。
　日本は、地震、津波、豪雨災害、火山などの自然災害のリスクが大変大きい国です。先日も、北海道・青森県沖を震源とする大きな地震がありまして、北海道・三陸沖後発地震注意情報なども出されました。こういう情報をきっかけに防災体制を確認し徹底するということは極めて重要です。けれども、それだけで被害が減らせるのでしょうか。
　この点について極めて大きい課題を突きつけたのが、二〇二四年の能登半島地震だったと思います。
　資料に沿って説明したいと思いますので、一ページをおめくりください。
　能登半島地震では大きく三つの課題が示されたと考えています。一点目は、防げるはずの災害関連死を減らせなかった点、二点目が、被災後の復興が難しい地域がある点、三点目が、災害支援の仕組みが十分機能していなかった点です。
　これらの課題が生じる最大の原因は、災害対策の責任が各省庁そして地方自治体に分散されており、それを統合する司令塔としての仕組みが今の日本にはない点です。もちろん、内閣府は災害が起きたときに様々な動きを調整します。けれども、調整するだけでは、責任を持って対応するに至りません。司令塔となる組織は不可欠です。
　二ページを御覧ください。
　現在の災害対応の最大の課題は、災害関連死を防ぐことができない点です。災害関連死への対策の必要性は、地震が起きた直後から分かっていました。それにもかかわらず、能登半島地震では、十二月末の時点で、直接死が二百二十八名であるのに対し、災害関連死は四百四十九名に上っています。災害関連死に認定された方のうち、八十歳代以上が九割、既往症があった方が九五・八％に上っています。つまり、高齢者、基礎疾患のある方の犠牲になられる率が大変高い状況になっています。
　その災害関連死の原因を図一に示しています。多いのは、地震のショック、余震への恐怖による肉体的、精神的負担、電気、水道の途絶による肉体的、精神的負担、社会福祉施設の被災による介護機能の低下、避難所生活の肉体的、精神的疲労です。これらの要因はいずれも社会的な要因です。我々社会の要因によって、本来は防げるはずの死が招かれている状況があります。
　高齢化や疾病、障害のある方が多いところで社会機能の寸断が長期化すると、災害関連死は増えていきます。したがって、対策をするには、自然ハザード現象の分析だけでは十分ではありません。社会特性をきちんと把握し、高齢化率であったり、社会機能がどれだけ維持できるのかという点からもきちんと把握して、対策を検討する必要があります。
　それにもかかわらず、現在では、災害が起きた後に災害関連死の認定作業を行ってはいるものの、災害関連死を防ぐための事前対策はほとんど行っていません。それについても、責任を持って進めていく仕組みづくりというのが求められます。
　三ページを御覧ください。
　先ほど気仙沼の菅原市長からも話がありましたが、現在、能登の被災地でも最大の課題になっているのが人口減少です。
　図二は、珠洲市のデータを示しています。珠洲市では、六八％の住民が住まいを失って仮住まいであり、二四％の人は市外に居住しています。中でも、生産年齢に該当する若い世代では、三七％が市外に居住しているような状況です。
　どうして市外に居住しているのか理由を聞くと、若い世代は、転職のため、教育を受けさせるため、七十歳代以上からは、医療・福祉サービスのためという回答が挙がってきます。つまり、雇用、教育、福祉サービス、医療サービスの継続こそが、人口減少を防ぐ、人口流出を防ぐ一番大事な対策です。それにもかかわらず、その対策が事前に検討されていません。
　復興というと、住まいやまちづくりに焦点が置かれがちで、暮らしを再建する対策が不十分です。これを災害が起きたときから導入できるような方向性を検討していかなければいけません。
　今お伝えした災害関連死あるいは人口減少という課題は、先ほど話にありましたように、東日本大震災でも指摘されている課題です。それにもかかわらず、なぜこの問題を繰り返してしまうのか。
　その背景には、災害対応に関わる自治体、行政の職員方が専門的な知識を持っていない、いわば素人だからという事情があると思います。行政の防災を担当する職員の多くは一般の事務職です。防災専門職を配置している自治体は限られています。つまり、素人が災害対応をしていて、過去にほかの地域で起きた災害の知識もほとんどありません。したがって、人材育成の仕組みは不可欠です。
　また、災害が起きたときに被災市町に寄り添ってサポートする仕組みも必要になります。災害が起きると、被災市町の職員は、被災者でありながら、支援者でもあるという立場に置かれます。
　四ページを御覧ください。
　二〇二四年、能登半島地震における、珠洲市の職員が一月一日から最初の五日間どこに滞在して業務をしていたかという数字を示しています。大変申し訳ありませんが、数字に若干誤りがあるので修正させていただきます。
　この図三のデータは、一月一日から五日までの主な宿泊先となります。指定避難所に滞在されていた方が二六％、そして、指定避難所以外の場所に滞在していた方は七％、自宅に滞在されていた方が二三％、知人、親戚宅が五％、車中泊が一八％、ホテルは〇・三％です。これに庁舎という言葉が加わります。庁舎にいらっしゃった方が七％でした。
　職員の多くはこのように、御自身の生活基盤を失った中で災害対応を強いられていました。自治体の職員だけではなく、警察、消防、保健、医療、福祉の関係者、教育関係者、地域の人を支援していた方々は、自らが被災者でありながら、支援者でもありました。
　こういう被災支援者をサポートしていく仕組みというのが必要です。人的だけではなくて、財政的にも事業が継続できるようなサポートの仕組みが必要なんですが、残念ながら、その点はいまだ議論されていません。この点についても、今後対策が求められます。
　五ページを御覧ください。
　災害時に避難される方は、避難所だけにいるわけではありません。在宅避難、車中泊、親戚、知人宅、ホテル、旅館等にも滞在しています。
　これら避難所外にいる方への情報把握の体制がどうなっているのか内閣府が行った調査の結果を六ページにお示ししています。全国の市町村に対して避難所外避難者の情報把握の仕組みがあるのか確認したところ、回答のあった千百六十二市区町村のうち七百二十六市区町村、六二％相当が、仕組みがないと回答をしています。災害対策基本法上はこれらの人々にも支援を届けることがきちんと明文化されているにもかかわらず、仕組みがないと答えているところがほとんどです。
　現在の市町村の体制では、避難所支援に人を配置するのが精いっぱいであり、避難所外のところへ支援することは厳しい現状があります。ですので、行政だけではなく、官民連携によって被災者を支援することが求められます。
　全ての被災者を支援するために、国は令和三年度から、避難生活、防災人材育成エコシステムというのを始めています。人材育成の取組もしており、避難者を支援するリーダー、サポーター養成研修も行っています。令和七年度は二十七市区町村に対して研修が行われています。けれども、全国には千七百四十一の市区町村があります。実施されたところをパーセンテージで表すとゼロ％相当になってしまいます。もっと全国レベルでこの仕組みを改善していく必要があります。
　今回の災害対策基本法の改正において、全ての被災者がその被災地にかかわらずできる限り良好な生活環境をあまねく享受するよう支援体制を整備することが明記されたのは、大変大きな前進だと考えています。けれども、法律上に明文化するだけではなくて、その運用体制を具体的に考えていくことこそが、これから先に求められることだと思います。
　また、災害対応においては、官民連携により対策が実際に現場で進められているものもあります。
　八ページを御覧ください。
　能登半島地震では、官民連携による二次避難が行われて、最大時には五千二百七十五人が避難しました。民間施設を活用した二次避難としては過去災害最大の規模でした。
　国と県と旅行宿泊業界による能登半島地震二次避難所運営事務局というのが設置されまして、旅館業界のノウハウを生かして、旅館、ホテルなどを探し、避難希望者とのマッチングが行われました。これは大変すばらしい取組だったと思いますし、直前にあった新型コロナウイルスの感染拡大のときに民間の宿泊施設を療養施設として利用した経緯もあり、行政と民間宿泊業界との連携ができていた。これはとてもよかったと思います。けれども、この仕組みを制度化しないと、これから先、二次避難に使えるわけではありません。現場で行われていることをきちんと分析して今後の災害対策に生かすことが求められます。
　九ページを御覧ください。
　災害時に行政と民間が連携するということは大変重要ですし、被災者援護協力団体の整備についても法制度化されようとしています。今後被災者支援に携わる民間団体は増えていくものと考えられますが、同時に、これら民間団体を支援するための中間支援組織というのも必要になります。
　現在、国、都道府県が協力して、災害中間支援組織を都道府県レベルで整備しています。けれども、整備率は六割です。南海トラフ地震、日本海沿岸を震源とする地震による被害が想定されるにもかかわらず、まだ整備されていない県があります。この整備は急いで行っていく必要があります。
　十ページを御覧ください。
　もう一つ、今の日本が直面している大きな課題は外国人の急速な増加です。昨年末時点で、在留外国人は百九十六か国から四百十二万人、訪日外国人は四千二百六十万人になっています。災害時にはこれら外国人も避難しますし、それらの外国人の避難を支援しようとそれぞれの国々が支援活動を展開します。実際に、東日本大震災では百九十七か国から支援が提供されています。けれども、国全体の受入れ体制はあったものの、国と自治体との調整体制、あるいは民間のボランティア団体の受入れ体制はありませんでした。現在もなお、この点は明確となっていません。防災庁による海外との窓口の一元化、そして国際連携体制の強化がこれから先大事です。特に、日本だけでは対応できないことも多くなると考えられます。
　以上述べたことを実現するには、防災庁を核として、あらゆる組織の連携が必要になっています。過去に起きた災害を忘れず、それを知見として活用できるようにすることは大事ですし、防災専門人材も、災害対策、ロジスティックのみならず、社会のデータ分析ができる人であったり、広報戦略が練れる人であったり、コミュニケーションにたけた人、様々な領域での取組が求められます。この取組は一刻も早く求められるものです。
　災害は、いつ起きるか分かりません。あした起きるかもしれません。そのためにも、一刻も早い防災庁の設置、さらに、運用体制の強化をお願いしたいと思います。
　私の報告は以上です。ありがとうございました。（拍手）